完善政府社会保障责任的思考

提要政府是社会保障中重要的主体,而目前的社会保障发展过程中,出现了很多政府责任缺失的现象。本文从政府中央与地方职权、统筹层次两个角度对政府责任予以探讨,力求明确政府的社会保障责任。

关键词:政府责任;全国统筹;养老保险

本文为浙江省大学生科研创新团队资助项目和校级研究生科研项目“区域性新型农村社会养老保险制度评价”的阶段性成果

中图分类号:F840.67文献标识码:A

改革开放以来,我国经济持续快速增长,人民收入水平也在不断提高,但我国的社会保障事业发展却面临很多突出问题。比如,城市职工养老保险的“空账”运行问题、城乡居民医疗负担加重问题、保险制度统筹层次过低问题以及社会保障的各个制度难以覆盖到广大农村居民。为何在我国经济实力持续变强的背景下,社会保障制度却难以有效发展?政府社会保障中责任不明确是制约社会保障制度发展的重要原因。如何明晰政府社会保障责任,本文认为明确划分中央与地方职权以及实现统筹层次的提高是保障政府落实社会保障责任的关键。

一、关于中央政府与地方政府职责划分的思考

我国的社会保障制度改革仍在探索,还面临着制度运行过程中出现的诸多问题,而政府是社会保障制度的主体,这些问题的解决离不开政府部门间的合作。而长期以来,我国社会保障制度的一大突出难题就是各级政府责任不清,因此划分中央与地方政府的社会保障责任是十分必要的。如果这一问题得不到切实的解决,就会制约我国社会保障制度的长远发展。

(一)中央与地方政府在社会保障领域职责划分存在的问题

1、政策制定上,中央政府与地方政府存在着“统放不分”的现象。一方面中央政府统一管理全国社会保障事务,各地区对社会保障的改革和政策实施都需要经过中央政府的同意才能开展;另一方面中央政府一旦需要地方政府改革社会保障制度,又总是允许地方社会保障改革方案存在与中央政府的指示不相一致的地方。这不仅损害了政府的权威性,也造成政策上的不统一,给改革带来阻碍。

2、政府级别造成社会保障提供过于分散。我国现行的是五级政府等级体制,是世界上政府级次最多的国家,政府等级过多,给各级政府事权的配置造成困难。从目前各级政府社会保障支出情况来看,最终主要的社会保障支出落在地级市和县乡级政府上,它们构成了社会保障网的主体,使得社会保障统筹资金长期停滞在较低的市县层次。过于分散的社会保障体系妨碍了人口自由流动,跨地区账户转移在实际执行中难度较大。

3、中央与地方政府存在“错位”现象。在社会保障制度具体实施过程中,没有明确规定哪些项目归中央政府负责,哪些归地方政府负责,其财政分摊比例也没有明确规定。中央政府和地方政府在具体承担职责时容易产生错位现象。有些项目两个主体都没到位,出现“缺位”现象;有些项目本由地方政府或者中央政府承担的,却由另一方来承担,形成“错位”现象;还有些项目本应由地方政府负责的,中央政府却额外承担大量的财政责任和组织责任,造成“越位”现象。

4、政府间事权和财权的脱节。在社会保障财政投入方面,中央和地方政府间存在着不平衡性,财权和事权是不对称的。社会保障事权层层下放的同时,财权并没有随之增加。由于政府事权和财权划分不清,在机会主义的行为引导下,上级政府将问题下放到下级政府,而资金尽量向上集中,导致基层财政集中度较低。针对目前社会保障支出主体是基层财政的情况下,由于基层本身财力有限,社会保障就难以实现收支平衡,地方财政经常处于“缺位”状态。相应地,虽然我国近年来,中央财政对社会保障的投入大幅度增长,但增长并没有一种固定的机制保障,而带有很大程度的随意性。

(二)合理划分中央与地方政府在社会保障中的责任

1、明确划分中央与地方政府在社会保障中的职责范围。按照统一立法与分工负责相结合的原则,明确划分中央与地方政府社会保障制度设计和政策制定过程中的职责范围,并以国家立法的形式对中央和地方政府的职责范围进行明确界定。中央应利用其人力资源优势、信息优势和统筹能力优势等多承担一些宏观方面的责任。地方政府应主要承担社会保障具体执行和实施等微观的责任。具体来说,就是中央政府负责社会保障基本原则、制度框架和运行规则等制度设计职能,推动社会保障立法进程。地方政府应在全国性的社会保障法规指导下,制定适应本地区实际情况的规定,负责社会保障日常行政管理、社保基金统一征缴、发放养老金、基金的管理监督等工作。

2、明确划分中央与地方政府负责的社会保障项目。社会保障制度作为一个制度体系,对不同保障项目有不同的保障层次要求。相应地,各级政府在不同的保障项目中承担的责任也有所不同。要按照经济效益原则确定中央和地方政府主要负责的社会保障项目。针对具有全国性公共产品特性的保障项目,如社会救助和军人社会保障,中央政府应承担主要的保障责任。针对社会福利以及农村合作医疗制度,由于其受益对象是本地区居民,应由地方政府承担主要的保障责任。

3、建立社会保障中央与地方政府财政投入责任分担机制。首先,按照财权与事权相统一的原则,明确各级政府的财政支出责任。我国已实行“分税制”的基本财政税收制度,国家对社会保障的财政供款责任也应合理划分,在科学合理划分中央与地方政府的社会保障事权的基础上,明确各级政府的财政支出责任。其次,依照财权与事权相统一的原则,尽快建立和完善社会保障财政供款机制,建立中央财政固定投入机制,避免中央财政投入的随意性。建立地方财政投入保障机制,确保地方财政足额及时投入,避免地方财政“缺位”现象。

4、完善政府间转移支付制度。国家应对地方财政实力薄弱的地区实行社会保障转移支付制度。中央在对地方进行转移支付时应考虑那些影响较大、可量化的客观因素,对一个地区实行情况综合评价后,在此基础上确定是否转移支付以及转移支付的尺度,以体现社会保障“维护公平”的价值取向。

二、关于提高养老保险统筹层次的思考

我国社会保障自建立以来,其统筹层次一直较低,而受其影响最大的当属养老保险。我国养老保险制度从一开始走的就是自下而上的路,先进行县级统筹,再逐步转向市级、省级以及全国统筹。从实践中看,统筹层次偏低已经是制约养老保险制度进一步发展的重大障碍。统筹层次越高,基金的抗风险能力越强,政府的管理体制越能理顺。因此,提高养老保险统筹层次是明确政府责任的有力保障,也是实现养老保险制度可持续发展的基本保证。

(一)统筹层次偏低的影响

1、基金的安全问题。我国的社会保障基金由社会保障基金理事会进行管理,而地方上城镇职工基本养老金按照各级统筹层次由地方政府分散管理。不同层次的“统筹范围”之间,不可能直接互动,养老保险基金的运转必须经过统筹范围内的政府部门批准。出于地方利益或政绩方面的考虑,各地方政府往往会做出影响养老基金管理的行为,严重的则危及养老基金的安全。此外,偏低的统筹层次造成了基金管理的分散,增加了管理的难度和成本。

2、基金的保值增值问题。养老保险基金在具体管理中还要求实现基金的保值增值,这需要各级政府实行积极管理,选择科学合理的投资组合运营基金。但事实上,过低的统筹层次使各社会保险机构“划疆而治”。随着人口老龄化的加重,养老保险基金收支平衡压力加大。社会保险管理机构出于对基金安全性的考虑,在投资运营中通常选择过于保守的投资组合,基金保值增值难以实现。

3、社会保险的互济功能难以发挥。社会保险的一个重要特征就是互济性,只有参保人员数量实现极大化,才能保障保险基金收支数量关系上的动态平衡,才能发挥基金调剂的功能。但现实中,偏低的统筹层次使得基金地区间调剂不畅、基金严重不足和基金大量结余现象并存,阻碍了社会保障调节收入分配以及在社会成员间实现互济作用的发挥。

4、阻碍劳动力自由流动。低统筹层次,使得不同地区养老保险缴费水平、待遇水平有很大的差异。我国实行的是“统账结合”的部分积累制,但由于目前个人账户是空账运转,人才流动需要转移养老保险时,就出现资金与账户相脱离的现象,为社会保险关系接续和权益记录带来很多困难。各地区在劳动力流动过程中追求多转入资金,少转出资金,地区间因资金转移量而互相推诿,人为地提高了劳动力流动成本,阻碍劳动力跨地区流动。

(二)省级统筹存在的不足。虽然省级统筹可以发挥一定的积极作用,规范养老保险基金的管理,也能促进劳动力的合理流动,但省级统筹仍有他自身的局限。在实现中央政府与地方政府财权和事权的统一上,地方政府出于地方利益的考虑,仍会将养老保险的基金缺口补贴责任转嫁给中央政府,实行养老保险省级统筹无法根本上理顺中央与地方政府的财权与事权。此外,省级统筹的调剂能力较弱,不能真正分散基金的风险。各地经济发展水平不同,其养老基金的收支状况也会有差异。省级统筹需要省级社会保险管理机构从基金收入较多的县市调剂部分资金到养老负担重的县市。由于资金的调出会损害调出地的利益,地方政府会以各种理由阻挠。而省级社保机构不能领导地方政府,使得省级统筹统一调剂养老保险基金困难重重,不能真正分散养老保险基金收支不平衡的风险。

(三)养老保险实行全国统筹的思路

1、正确认识全国统筹的意义。首先,养老保险全国统筹有利于进一步理顺中央与地方的关系。中央与地方责任划分不清,一方面是出于各自利益的考虑,另一方面是因为制度规定上未明确,给各级政府不履行责任留下了空隙。实行养老保险全国统筹,可以从制度上明确中央与地方政府在养老保险方面的职责,扭转责任不清的局面。实现中央与地方社保机构的垂直管理,完善养老保险管理体制,保证养老保险基金及时收缴、拨付,强化基金的管理,实现基金的调剂功能;其次,可以促进劳动力的自由流动。养老保险基金全国统筹,可以避免基金带来的地方利益冲突,统一不同地区的企业缴费率,实现企业间的公平竞争;维护劳动力自由流动并确保流动中其养老保险权益不受侵害,实现市场经济所要求的劳动力优化配置。

2、实施全国统筹的有利条件。从制度环境来看,实行全国统筹是党和政府的既定目标。早在党的十六届三中全会审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,就明确指出要逐步“实行基本养老金的基础部分全国统筹”。此后,党和政府多次明确提及养老保险全国统筹的目标。从物质基础来看,2007年我国GDP超过24万亿元,经济持续保持平稳增长,财政收入突破5万亿元。财政实力的不断增强为全国统筹提供了有力的财力保障。从技术手段来看,目前各地社保机构软硬件设施大大改善。近几年在全国范围内推行金保工程,部―省―市三级网络架构已基本形成,全国已有31个省市区通过网络向部里上传养老保险监测数据,劳动部统一组织开发的社会保险管理信息系统核心平台软件已推广到300多个社会保险统筹地区。这为实行全国统筹提供了技术保障。

3、实行养老保险全国统筹的思路。(1)实行新、旧财务分离的办法。结合目前省级统筹运行中出现问题的思考,各地区统筹积极性不高的原因在于担心基金结余被统筹到全国基金。为合理衔接新、旧基金,政府应对地区原有的基金结余采取保留在地区的措施。明确规定全国统筹前已积累的基金归地方所有,全国统筹后的基金必须按照中央的统一要求上缴。这一方面出于当地利益的考虑;另一方面采取该措施也是符合制度的统一、稳定要求,保障政策顺利开展。(2)建立社会保障预算体系。将社会保障纳入国家预算体系,各地根据参保人数和工资水平确定当地养老保险费征收额,再根据当地退休人员数和当地生活水平确定预算年度的养老保险金支出额,中央政府根据预算确定地方上缴保险费以及资金的下放。以此明确中央与地方政府的权责分配。(3)做实个人账户。做实个人账户可以解决社会保障资金的紧缺问题以及人口老龄化带来的养老金支付增加的压力,也是全国统筹可持续发展的客观要求。考虑到做实个人账户所需要的巨大财政支持,建议可以调整财政支出结构,充实社会保障基金。政府也可以划拨部分国有资产充实社会保障基金。目前,我国外汇资产高度集中于外汇储备,也可以用财政资金发债购买外汇储备的方式,充实社会保障基金。此外,社会保险税有利于加强社会保险基金的征缴力度,确保社会保险基金收入的稳定可靠。如果有必要的话,也可以考虑适时开征补充的社会保险税,弥补社会保险基金的紧缺。

(作者单位:浙江财经学院财政与公共管理学院)

主要参考文献:

[1]成思危.中国社会保障体系的改革与完善[M].民主与建设出版社,2000.

[2]林毓铭.社会保障与政府职能研究[M].人民出版社,2008.

[3]郝书辰,董西明.新时期农村社会保障制度研究[M].经济科学出版社,2008.