完善灾害救助 增强社会保障功能

2008年5月12日14时28分，四川汶川发生了8.0级特大地震。这是一场由大自然对人类发动的绝不亚于核战争的突袭，使灾区人民的生命财产遭受了空前的巨大损失。据民政部报告，截至5月27日12时，四川汶川地震已造成67，183人遇难，361，822人受伤，失踪20，790人。紧急转移安置1，500.6341万人，累计受灾人数4，561.2765万人。众所周知，灾区受灾形势严峻，因此灾害救助从地震时刻起就紧急部署，全面展开。据民政部报告，截至5月27日12时，全国共接受国内外社会各界捐赠款物总计327.22亿元，实际到账捐款247.34亿元，已向灾区拨付捐赠款物93.71亿元。寻找生命，拯救生命，安置灾民的工作同时展开，且有国外救援队伍加入。

由于灾害救助是社会救助的一部分，属社会保障范畴，下面将从社会保障的角度，简要分析这次灾害救助的目标、意义、问题和亟待完善之处。

一、灾害救助的目标

灾害救助就是国家或社会对因灾造成生存危机的社会成员进行抢救和援助，为灾民提供衣、食、住、行、医疗等基本生活资料，维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险的最重要的社会保障制度。它既包括灾害发生时对灾民的紧急救助，也包括在灾后重建时维持灾民的基本生活，以满足其在灾后的基本生活需求。因此，灾害救助的目标也应分两个阶段：第一阶段属于突发灾害事件的应急处理阶段，此阶段的目标是恢复被灾害破坏了的人的生存与发展所必需的物质与精神的生存条件，保障灾民的最低生活水平。正如在“5.12”地震灾害救助中，国家投入了大量的人力、物力、财力，旨在维系灾区人民的最低生活水平。第二阶段属于灾区重建和生产生活秩序的恢复阶段，如做完善抗灾机制、做好受灾地区就业援助工作、恢复和发展三大产业等，这一阶段的最终目标将是带领灾区人民走出灾难的阴影，恢复经济发展，维系社会稳定。

二、灾害救助的意义和取得的成就

从理论上讲，灾害救助属社会救助的内容之一，是社会保障的重要内容，其意义重大。它是我国自然灾害状况的客观要求，是我国救灾制度理论创新的要求，是指导救灾工作时间的迫切需要。其救助的本质在于通过在灾害发生和影响的社会状态下，维护和保障灾民的基本生活需要，以解决灾害的社会问题，调解社会矛盾，促进社会公平，维持社会稳定，推动社会发展。在“5.12”特大地震中，我们正是本着保障目标，明确救助意义，进行积极稳妥的救援工作。并且，在全国人民众志成城，齐心抗灾的努力下，救援工作进行的较为顺利，并取得了可喜的成就，简单分析如下：

1、参与救助人员范围广，已尽量将人员伤亡和经济损失减少到最低限度，大批灾民已经成功安置。灾情发生后，我国政府和财政部门投入了大量资金、人力和物资，全力进行抗震救灾。全国人民齐心协力，在第一时间开展了灾害救助工作。同时，还有国外的救援队伍赶来救灾，体现了社会保障的救助功能在全球范围内的体现。

2、财政的高效率为抗震救灾提供了保障。中央财经大学马海涛教授表示，5月12日地震发生几小时后，国务院和财政部的主要负责人就相继到达灾区紧急部署救灾工作。在5月13日震后的第二天，中央财政就紧急下拨了8.6亿元资金用于灾区救灾。此后的几天中，国家财政针对灾区水利等基础设施加固、灾民救治和生活安置等各方面，陆续迅速拨付了大笔资金。这充分表明我国财政在面对突发灾害时，已经具备了较强的应急处理能力。而高速拨付资金有助于国家财政有针对性和计划性地展开救援工作，推进灾区抗震救灾工作的顺利进行。

3、较好地控制了次生灾害，没有发生重大的传染病疫情。国新办就汶川地震灾害和抗震救灾情况举行的第十七次会上指出，当前正处于夏季传染病流行期，再加上地震的破坏，造成当地群众的生活和卫生条件极度恶化，致使他们的体质也有所下降，比较容易造成传染病的发生和流行。尽管如此，医疗救助人员仍有信心能够控制疫情。据不完全统计，全国累计有139，642名医疗卫生人员参加了抗震救灾工作。其中，投入四川灾区的医疗卫生人员达到91，298人。目前，对灾区的县、乡、村和灾民临时安置点都实现了医疗救治、防疫监督和医疗卫生物资三个“全面覆盖”，而且事实证明目前并无重大疫情出现。

4、慈善事业发挥了巨大作用。慈善事业是建立在社会捐助基础之上的社会救助事业。其通过社会捐助帮助解决贫困人口的基本生活问题。如在这次地震灾害救助过程中，我国慈善事业筹集社会捐款数亿元，有效帮助灾区人民解决了基本生活问题，维护了灾区人民的生存权。

三、从“5.12”地震看社会救助体系存在的问题

虽然政府和社会各界人士均积极投入到四川汶川地震的灾害救助当中，但是从社会保障的角度，我们仍然可以看到一些亟待解决的问题。

1、心理救助问题。一场突如其来的大地震不仅留给人们一个满目疮痍的世界，也给灾民留下巨大的心理阴影。为此，国家首次针对地震会给人们带来严重心理问题，大规模地从全国各省市的医院抽调精神、心理医生组建医疗队服务灾区，积极开展“心理救灾”。但是，我国心理救助体制起步较晚，发展很不完善，长期以来的忽略，致使资金投入严重不足，专业人员凤毛麟角，业务素质也参差不齐，研究成果和经验积累更是十分欠缺。对进入灾区的官兵、志愿者、记者等也几乎没有进行过专门的心理救助培训，致使他们极有可能使受灾人民产生更大的心理负担。

2、医疗救助问题。以地震造成的伤亡人数在四川位居最多的城市――绵阳为例，灾害救助中会有医疗费用如何处置的问题。为了解决这一问题，绵阳将受到治疗的灾民分为三类：第一类是由部队、官员以及专业救援人员救出的灾民，他们的医疗费用全由政府财政包干；第二类是从灾区逃生后已进入安置点，并由安置点转移到医院的，他们的医疗费暂由医疗机构垫付，相应药品从捐赠中冲抵；第三类是自行到医院的灾民，他们需要出具自己的身份证和所在乡镇或街道一级政府的灾民证，医疗费实施报销一部分、自行支付一部分。问题在于，绵阳所划定的第一类人员，在所有受伤人员中可能所占比例最小，但受到的待遇却是最优（医疗费用全由政府财政包干），第二类、第三类人员的伤情不一定比第一类轻，但并未享受到第一类人员的费用全免待遇，且有较为繁琐的审批手续，使灾区医疗救助遭遇到公平问题，同时，由地方来承担相关费用，存在犹疑态度。

3、预防灾害机制不完善。在四川地震不久，日本东北部地区发生了7.2级强烈地震，虽给地区的社会经济发展造成严重损失，却少有人伤亡。其中，完善的灾害预警系统发挥了重要的作用。而我国人民平时就对地震等灾害缺少预防意识和灾害自救常识，加上我国地震预警系统尚不完善，相关技术不够高，导致“5.12”地震中，人员伤亡惨重，这是我们都不愿意看到的情景。

4、灾害资金运营问题。据《北京商报》报道，灾区资金上缴和运营过程中存在很多问题。如震区捐款上缴、拨付不及时、部分捐赠物资与实际需求脱节等。此外，还出现一些地方接受的矿泉水、方便面、医用注射液和注射器等食品、物资存在积压现象。这样，给国家进行灾害救助带来了很多不便，且救助的成效将大打折扣。由此可见，应及时建立灾害救助资金的管理和监督系统。

四、解决问题的几点措施

我们不仅要针对现阶段灾害救助中存在的问题提出合理的解决方案，更要把重点放在灾后重建的工作上，以实现其完整的社会保障功能，最终实现经济的恢复发展和社会的稳定。下面提出几点笔者个人的想法：

1、加强自然灾害救助评估工作。我国是自然灾害频发地区，要做好灾害救助工作，发挥其社会保障功能，必须做好灾害救助评估工作，以此来提高灾害救助的科学性、针对性、时效性，合理分配救助资金和物品，最大限度地减少自然灾害给国家和人民生命财产带来的损失。同时，加强自然灾害救助评估工作，还可以规范救助工作，提高救助能力，解决我国现阶段灾害救助水平较低的问题。

2、发展和完善灾害心理救助体系。建立健全长期有效的“灾害心理救助体制”就是要在队伍建设、组织领导、干预原则、干预方案、工作流程、干预重点、注意事项等方面做出明确规定，在制度上给予必要保障。建立健全“灾害心理危机干预机制”，就是要保证心理救援工作必须在科学、规范、有效的前提下进行。

3、处理好灾害救助与其他社会救助、社会保险以及社会福利的关系，增强其社会保障功能。针对在灾害救助中发生的医疗救助以及救助人员出现工伤等问题，要提出一套完善的解决方案，以正确地处理好灾害救助与其他社会救助的关系，全面发挥灾害救助的社会保障功能。

4、应加强灾前预防机制建设，完善抗灾机制，增强应对突发灾害的能力。增加灾害相关科研的经费投入，按照不同灾害的性质，深入开展灾害研究；加强各种灾害的监测监控，及时预报，及时防范；增强防灾意识，注意平时灾害救助的宣传和演练；在灾害多发地区，加强监管，早做准备，防止灾害的危害扩大，对建筑、供电、道路等的建设制定特别的建设标准。

5、规范灾害资金运营机制，并加强监督。汶川地震灾害发生后，国内外各方救灾资金多渠道、多批量地向灾区汇集。对于捐款和国家拨款的使用，公众疑虑的焦点是，钱最终是否用在灾区救灾和灾民身上。为了更好地归拢、分配和有效使用捐款和救灾资金，有关部门应当在抗震救灾工作的中后期考虑成立专门机构，专项负责救灾资金的调配和使用，并形成机制。国家审计部门应建立灾时特别审计机制，以加强对救灾款物使用的监督。■