关于完善我国社会保障制度的思考

新一届中央把科学发展、和谐发展作为党在新时期的主要任务。加快发展社会主义社会保障制度,有助于调节收入分配、缓解贫富差距、缓和社会矛盾,可以为构建社会主义和谐社会打下坚实的基础。

一、我国社会保障制度的现状

社会保障制度是社会发展的产物,其基本内涵是,当劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因永久地或暂时地、完全地或部分地丧失劳动能力,或者因失业而丧失工作机会、失去收入来源时,由国家和社会通过法律强制对其提供经济上的援助或补偿,同时还包括为处于特殊困难和赤贫状态的所有社会成员提供社会帮助和物质救济的各种福利制度。通常把社会保障界定为社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利以及社会互助、个人储畜积累保障甚至包括住房制度等子系统。

我国社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、个人储蓄积累等5项内容。1996年《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》中提出的社会保障制度改革总目标是:加快养老、失业医疗保险制度改革,初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累相结合的多层次社会保障制度。“十一五”指出完善社会保障的重心,则放在建立“低水平、广覆盖”的社会福利(救济)制度上。“十一五”政府工作的重点是在“两个确保”(确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放)的基础上,将失业保险与社会救助并轨,建立以政府为基础的、覆盖城乡绝大多数居民的社会救济制度。党的十六届五中全会公报中指出,要建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系,即社会保障制度还是应该坚持“补救型”模式。

二、我国社会保障制度存在的问题

到目前为止,我国已初步形成了社会保障体系的总体框架,在社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等方面都取得了长足进展。但离完整的社会保障体系的确立还有一段距离。

(一)社会保障需求日益扩大,但覆盖范围窄

和谐社会,必须有张覆盖全民的保障网。从社会保障对象看,社会保障应当是包括城镇和农村居民在内的全民保障体系,即社会保障应当是惠及全民的,但事实上并不如此。表1是我国社会保障制度覆盖人数(万人)。

从表1可以看出,我国城镇职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险的人数逐年增加,但是,到2006年底,我国城镇基本养老保险、医疗保险的参保职工,分别只占到城镇就业人员的66.3%和55.6%。在农村享有社会保障的人数也不多,从农村医疗保障看,截至2006年底,约有4亿多一点的农民参加了医保,粗略估计不到农村人口的一半。目前我国超过一半的人口还没有医疗保障,就是已经有了医疗保障的人,其保障水平也比较低。在社会保险制度中,覆盖面最大的是基本养老保险制度,但参加该制度的在职职工加上机关事业单位职工还不到2亿人,相对于近2.8亿城镇从业人员、4.2亿第二产业和第三产业从业人员以及7.6亿全社会从业人员的总数来说,养老保险的覆盖面分别只有70%、45%和25%左右。另一方面,占我国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和一些农民几乎与社会保障制度无缘。可见,无论在城镇还是在农村,还有许多人被排除在社会保障体系之外,这与建立完善的社会保障制度的宗旨是相违背的。

(二)社保基金难以维持,监管不到位

据国家财政部公布的数据,国家财政支出用于社会保障的比例,从1998年的5.52%提高到2006年的11.05%,地方支出的比例相应有所增加,但仍然不能满足人民对社会保障的迫切需求,与西方发达国家相比,更是微不足道。有的西方发达国家用于社会保障的支出相当于国家GDP的40%,有的则占到了国家则政的50%。目前我国的社保制度正处于国家与企业承担一切社保的“国家统包”向“国家、社会、企业、个人多方共同负担”转变时期。由于思想观念、企业效益、管理体制等原因造成逃缴、拖欠保费的现象严重,加上地方财政支出结构调整力度不够,对中央财政依赖性较大,一些补充社保基金的渠道又尚未落实等,出现了资金筹措的困境。社保基金分为中央和地方两块,中央部分有中央统一收支,监管力度问题不太严重,问题主要出自地方。地方资金由地方各级政府进行具体运转,但由于地方利益的驱使,管理体制不健全,监管不利等因素共同作用导致地方社保基金的管理、运转,监管混乱,违法问题屡见不鲜。

(三)社会保障制度的立法不健全,社会化程度偏低

社会化是社会保障制度的一个重要特征,包括:保险对象的社会化;基金的筹集、管理、使用、给付的社会化;管理服务的社会化。在我国社会保障制度改革的过程中对社会化这一问题也很重视,但往往强调最多的是保障基金给付的社会化,而对其他方面重视不够。如保障对象,社会保险应该面向所有劳动者,但是那些没有单位的个体劳动者、自由职业者以及没有固定单位的钟点工、农民工等绝大部分被遗漏。另一个衡量社会保障社会化水平高低的重要因素就是统筹层次的高低。由于我国社会保障制度设计上的缺陷,使得当初的统筹层次都偏低,如养老保险是在县市一级,医疗保险是在地市一级,这严重地阻碍了社会保障调节收入分配在社会成员间实现互助互济职能的发挥。

作为社会保障制度核心内容的社会保险,目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度,社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范;社会救济、社会福利和社会优抚安置的立法相当欠缺;社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行;国家立法滞后,地方立法分散,统一的社会保障制度被分割,由此导致社会保障的权威性极差、保障程度低。

(四)社会保障制度未与国际接轨

我国已正式成为WTO的成员,我国的经济发展将越来越与世界经济相联系,经济全球化将在不同的程度上逐步形成。能起“稳定器”、“安全网”作用的社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障在世界范围内将必然形成,只有这样,国际资源特别是人力资源的自由流动方能顺利实现。而我国过去的有关社会保障制度方面的法律在涉外社会保障这一块显然处于空白状态,这将不仅影响我国对外交流的顺利进行,而且从长远来看必将影响我国整个经济的稳定和发展。

三、完善我国社会保障制度的建议

当前我国经济体制改革正处于关键时期,社会保障制度改革必须进入快车道。改革要紧紧围绕深化企业改革、转换企业经营机制、建立现代企业制度这个中心环节,充分考虑社会主义市场经济体制下的改革背景和客观要求,精心谋划和实施社会保障制度改革。十七大报告强调要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。健全社会保障体系是构建和谐社会的必然要求,在建立和完善社会保障体系的过程中,要坚持以下基本原则和要求:

(一)努力扩大覆盖范围

我国的社会保障制度经过多年的改革探索和实践,已初步形成了以养老、医疗、失业、工伤、生育保险和城镇低保、农村低保以及新型农村合作医疗为主要内容的社会保障体系,但不容忽视的问题是覆盖面窄。尤其是近半年,随着就业格局发生变化,全国职工中,有超过一半在非公有制企业工作,相当数量的非公有制企业职工并没有享受到社会保障。社会保障之所以叫“社会”保障,就在于它的社会性、全民性,就是要在社会范围内统筹基金、互助共济,让更多的人享有社会保障。遗憾的是,目前以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在一定范围内实行,没有在全国大范围内大面积推广。社会保障本质上要求能够覆盖到社会全体人员,正如有些学者所言,如果社会上只有部分人得到某个方面的保障,就会产生在社会保障理论上称为“绿岛效应”的社会现象。扩大社会保障的覆盖范围指的是社会保障应该包括各种经济成分、所有地区,换句话说各种经济成分、所有地区在可能的条件下都应享有社会保障。例如,医疗保险也是社会保障的重要组成部分,医疗保险的目标必须是全民性的,而不只是覆盖部分社会成员,社会保障要真正做到“病有所医,老有所养”。因此,要加快完善农村社会保障制度的进程,我国是农业人国,农业人口多,必须使社会保障制度惠及到农民,这样的社会保障制度才是成熟的。在农村经济较发达的地区,应尽快建立起养老保险制度,逐步建立农村合作医疗保险制度,提高农民的社会保障水平,缩小城乡差别。

(二)加快立法进程,健全司法机制

社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度,必须纳入法治轨道,并依靠法制来保证实施。同时,有无完备的法律法规,也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志,只有体制、机制、法制“三制”健全完善,才能保证社会保障事业的顺利发展。为了加大社会保障制度改革的力度,加快社会保障制度改革的进程,确保社会保障事业健康有序地发展,必须加快建立并完善综合性的社会保障立法,《社会保障法》以及《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等社会保障基本法律,明确社会保障的性质、政府的责任与国民的权益;明确规定社保工作机构的任务、职责、办事程序、参保人的权利义务、社保基金缴纳的比例、发放原则、使用办法等;明确基金管理,使基金管理工作做到有章可循,违章必究。

完善的法律制度必然要包涵着健全的司法机制,对于社会保障法律制度也不例外。在人民法院设立劳动和社会保障法庭,专门从事审理劳动和社会保障案件,使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护;也可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式,建立我国专门的劳动和社会保障法院,在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。

(三)加大资金投入,增收节支

社会保险的制度运行有赖于资金的支撑。社会保险远期基金支付压力很大,若要缓冲压力,填补缺口,必须逐步做实个人账户,真正实现“现收现付”向“部分积累”的模式转换,同时要加大对社会保障的资金投入,增收节支。一是各级财政预算用于社会保障的支出必须提高比例,应从国有资产收益、国有土地出让收入等预算外收入中提取社会保障资金,以实现社会保险基金保值增值。二是将日益增大的社会保障基金投入资本市场,把保值增值的压力转变为良好的投资回报。三是在全国推行社会保险费由地税部门统一征收的办法,以强化征缴管理,做到应收尽收。四是降低待遇,减少替代率。五是适当推迟退休年龄。

(四)充分发挥政府作用

首先要调整财政支出结构,建立规范的社会保障预算制度,提高社会保障支出的比重。任何一种制度的推行要靠相应的机制做保障,例如财政保障。在建立和发展社会保障体系的过程中,财政始终具有重要的地位和作用。我国财政用于社会保障的支出偏低,低于许多国家。其次要加强对社会保障基金的筹集和管理。通过各种方式,多种渠道筹集社会保障基金,增强全民的社会保障意识,在完善社会保障的过程中要充分发挥国家、集体和个人的作用,调动各个方面的力量。另外,要加强监管力度,加强基金安全监管。据统计,我国社会保障金发放到位率并不是百分之百,所以要建立制度、经办、监督三位一体的社会保障体系,把基金监督工作贯穿到社会保障的每个环节。将社会保障基金用到该用的地方去,确保社会保障基金正常运行。

(作者单位:军事经济学院研究生四队)