如何构建渔业资源法律体系

一、两岸合作开发南海渔业资源的内外挑战性

(一)内部因素

首先，两岸“一个中国”共识难以彻底达成。上台以后，两岸形成了反对“”、坚持“九二共识”的共同政治基础，但两岸之间在一些症结性问题上尚未找到解决的办法，政治互信依然有待进一步深化。两岸合作开发南海渔业资源因此缺失应有的稳固互信基础。长期以来，台湾南海政策经历了一个反反复复的演变过程。虽然自2008年执政以来，台湾南海政策趋向积极，但在此之前，其政策一度持续处于消极状态。如在李登辉执政期间，“”倾向日趋严重，南海政策消极蜕变;［4］在执政期间，南海政策模糊不定、混乱不统，总体继续保持消极态势。台湾当局复杂多变的南海政策一方面反映了其与大陆在意识形态和政治制度等方面尚存在较深的隔阂，两岸间基本互信的建立仍需经历漫长艰辛的过程;另一方面则反映了台湾意在扩展国际空间的企图，谋求与东南亚的良好关系，并继续与美日等大国保持密切联系。其次，南海合作在两岸关系中尚未正式列入日程。虽然目前任何问题都可列入两岸对话日程，但涉及到具体合作时，仍因两岸缺乏基本的互信基础而备受限制。目前两岸合作机制仍限于民间层面，缺乏官方沟通平台;合作议题也仍限于非政治性的科研或技术事务，未涉及政治、军事等敏感议题。因而，鉴于两岸合作渠道与内容的局限性，目前有限的资源只能用于解决两岸关系中的重大紧迫问题。而南海合作在两岸关系中属于边缘性议题，能否列入两岸合作日程，还要取决于南海争端事态发展情况和两岸互信沟通合作机制的进一步深入构建。渔业资源开发虽具低政治敏感性，但一般被认为仅是两岸南海合作中“较小”的议题，目前只限于两岸民间层面的自发合作。因而，南海渔业资源开发若想列入两岸合作的正式日程，纳入官方合作层面，尚需时日。

(二)外部因素

除内部因素的挑战外，两岸合作开发南海渔业资源还必须面对来自东盟和美国的外部压力。首先，南海周边国家对华政策的两面性。南海周边国家在公然侵占南沙岛礁、掠夺海域资源的同时，又出于自身利益与两岸保持着紧密的经济联系。在大陆方面，2010年中国—东盟自由贸易区建成，大大增强了中国与东盟各国的经济融合性和互动性;在台湾方面，南海周边国家虽没有与之建立正式“外交”关系，但在经济、政治乃至军事方面一直保持密切联系。［5］南海周边国家两面性的对华政策使得南海地区各种利益关系盘错交织，形成一个复杂的关系网。在这个网上，南海周边各国与两岸之间都存在相斥与相吸的各种关系，这将令两岸南海合作面临更多利益因素制约，愈加步履维艰。其次，美国对两岸南海合作的阻扰。随着美国全球战略东移，美国在南海争端上，表面中立，实际介入。一方面，美国暗中公然支持南海周边国家，不断加大在南海地区的军事渗透与影响，对中国合法维护南海的正当行为进行严厉打压，甚至不惜与中国发生军事对峙，在“无瑕号”事件后，竟然又增派力量继续对南海进行侦察和监控;［6］另一方面，美国通过对台湾军售拉拢台湾，并不时离间两岸南海关系。美国对于两岸关系的缓和虽然表面上表示了欢迎和肯定，但实际上其认为两岸关系融洽，甚至进一步发展到南海合作是一个十分危险的信号，这是美国绝对不能容忍其发生的。

二、两岸合作开发南海渔业资源的必要性

(一)南海渔业资源开发现状

而南海中南部海域渔业资源状况相对较好，主要分为大陆架、环礁和大洋渔业三大生态系。特别是南海南部大洋渔业，分布着具商业开发价值的鸢乌贼和金枪鱼资源。其中鸢乌贼资源量巨大，且具有生命周期短、生长率高、繁殖力强的特点，可承受较大的捕捞压力。2000年，南海水产研究所评估南海中部鸢乌贼的资源量为36．7万吨，南部资源量为15万吨;2010年越南评估南海鸢乌贼总资源量为222．1万吨，可捕量为144．4万吨。［7］目前我国对南海鸢乌贼资源的利用还非常有限。自2004年我国渔民开始在西沙群岛海域捕捞鸢乌贼起，至2011年年捕捞量仅为2．4万吨。［8］因而，南海鸢乌贼资源未来开发潜力较大。南海金枪鱼种类较多，已发现的就有10种之多，其中黄鳍金枪鱼和大目金枪鱼资源量较大。早在20世纪30年代以前，日本渔船就到南海捕捞金枪鱼，至六七十年代达到鼎盛期。自20世纪30年代，台湾也开始在南海进行金枪鱼延绳钓作业。［9］目前南海金枪鱼主要为越南和菲律宾所利用，因而中国大陆应积极发展南海金枪鱼渔业以与非法作业的周边国家相抗衡。因而，下一步南海渔业资源的开发利用应将目光转移至资源状况较好的中南部外海区域，以便于北部近海渔业资源休养生息，同时也可体现我国中南沙渔业存在。然而，开发南海外海渔业资源并非易事。该海域远离大陆，天气与海况复杂多变，具有大洋作业特点，这对渔船安全性能和渔民生产技能的要求远比近海要高。而这些要求对于马力小、装备较差的南海大陆渔船而言，短期内无法满足。而台湾远洋渔业起步早、经验丰富、技术装备先进，如两岸加强合作、取长补短，势必增强中国开发南海渔业资源的总体实力。

(二)南海外来侵渔形势

近年来南海周边越、菲、马、印等国频频在南海干扰、袭击、抓扣我国渔民渔船。据不完全统计，从1989年至2010年，周边国家采取武力手段干扰、袭击、抓扣中国正常生产渔民渔船事件累计382宗，涉及渔船776艘、渔民11000多人，其中无理没收或撞毁渔船74艘，抓扣判罚渔民826人，打死渔民25人，打伤24人，造成直接经济损失3亿多元人民币。［10］此外，南海周边国家还对本国渔民采取特殊扶持政策，有组织、有预谋地鼓励其渔船进入我国南海作业，大肆侵吞渔业资源。如越南政府不断增加渔业补贴，向渔民提供燃料、软贷款和其它金融支持，帮助越南渔船提升发动机功率，甚至还计划给3000艘远洋渔船装备卫星定位系统，［11］利诱渔民前往南海作业。目前越南常年在南海作业渔船有1千多艘，比我国渔船还多。越南在南海的金枪鱼捕捞已形成产业优势。据日本水产省统计，每年越南金枪鱼卸货量都在5万吨左右(其中越南远洋渔业所占份额极低，大都为在我国南海捕捞渔获物)。［12］南海外来侵渔不仅严重损害了两岸渔民生命财产安全，而且侵犯了我国南海渔业资源权利。面对南海侵渔紧迫形势，两岸应尽快携手合作，共同保障两岸渔民合法权益，维护南海渔业资源权利。

三、两岸合作开发南海渔业资源的可行性

(一)政策基础

两岸南海政策具有高度一致性。中国政府处理南海争端的基本政策主要依据邓小平提出的“属我、搁置争议、共同开发”方针。此方针最早萌芽于20世纪70年代中日争议，当时邓小平表示了可搁置争议，发展中日友好关系。后来这一思路在20世纪80年代逐步被应用于南海争端中。目前台湾方面处理南海争端的基本立场主要依据1994年“南海政策纲领”的相关规定，即主张中国在南海历史性水域拥有，并在坚持的前提下支持以合作、和平方式解决南海争端。可以说，两岸南海政策不谋而合，相似性主要表现在1．维护权益的坚定立场;2．和平解决争端的真诚愿望;3．推动共同开发的务实主张。［13］

(二)法律基础

两岸相关法规对南海争端的规定也具有较高的默契。首先，两岸都肯定了南海U型线内历史性水域的历史性权利。中华人民共和国政府1998年颁布的《专属经济区和大陆架法》第14条规定:“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。”此规定明确表明中国政府不因专属经济区、大陆架等海洋区域制度的建立而放弃中国南海U型线内的历史性权利。台湾“立委”在草拟“中华民国领海和毗连区法草案”第3条时，曾采纳了南海U型线内水域为历史性水域的观点，然而1998年该法正式颁布时，并没有再提到历史性水域。［14］但是台湾当局郑重声明，删去这几个字并不等于抛弃台湾官方立场，即U型线内水域为中国历史性水域。1993年台湾“立法院”出台的《南海政策纲领》序言明确指出:“历史性水域界限内的南海区域是‘中华民国’管辖下的海域，‘中华民国’拥有所有权益。”此外，2010年海协会与海基会达成的《海峡两岸经济合作框架协议》也为两岸合作开发南海渔业资源提供了法律依据。该协议第1条明确规定，需加强和增进海峡两岸之间的经济合作，并扩大经济合作领域，建立合作机制。第6条规定了两岸经济合作的范围，包括知识产权保护与合作，研究海峡两岸产业合作布局和重点领域，推动海峡两岸重大项目合作，协调解决海峡两岸产业合作中出现的争端等，且并不限于以上合作领域。据此，南海渔业资源开发有望成为两岸经济合作的又一亮点。

(三)技术基础

两岸渔业优势互补。就远洋渔业而言，大陆远洋渔业起步较晚，始于1985年。由于错失远洋渔业发展的黄金时机，在世界渔业强国大力拓展各自远洋渔业空间时，大陆才刚刚开始关注远洋渔业，因而发展异常艰辛。当时大陆远洋渔业仅在几个非洲国家近海开展过洋性渔业。然而，经过二十几年的试探摸索，目前大陆远洋渔业已初具规模，从事远洋渔业的生产企业有120多家，分布在三大洋及34个国家和地区海域作业;各类远洋作业渔船1500余艘，从业人员5万多人，年捕捞量100多万吨，年产值100多亿元。而台湾远洋渔业起步较早，船队技术设备先进、续航能力强、基地分布广。［15］目前台湾有2000多艘渔船从事远洋渔业，生产活动已涉及世界三大洋及20多个国家和地区的海域，并设立了60多个海外渔业基地。［16］总的来看，台湾远洋渔业基地数量多、捕捞技术强、发展经验丰富，这些是大陆所欠缺的;而大陆海岸线漫长、天然良港众多，在渔产品卸货和后续加工方面拥有台湾无法比拟的优势。就南海渔业而言，今后开发利用的重点是具大洋作业特点的鸢乌贼和金枪鱼资源。互补性较强的两岸远洋渔业如能加强合作共同开发南海大洋性渔业资源，不仅将迅速壮大我国南海渔业开发能力，而且也为两岸渔业进一步发展提供难得契机，这不仅是维护中华民族南海权益的英明举措，也是两岸经济发展的双赢策略。

四、两岸合作开发南海渔业资源法律机制构建

两岸可依据《海峡两岸经济合作框架协议》所搭建的制度化平台，由两岸经济合作委员会成立南海渔业工作小组，订立《两岸合作开发南海渔业资源协议》，并由海协会与海基会确认签署。该协议具体内容如下:

(一)合作目标

鉴于两岸渔业优势互补，在目前富有成效的民间合作基础之上，应进一步加强两岸渔业民间、甚至官方层面的交流合作，特别是着力开展南海渔业合作，以增强中国开发南海渔业的总体实力，保障两岸渔民在南海的合法权益，体现中国南海渔业存在，维护中国南海海洋。

(二)适用海域

南海U型线内海域均可为两岸渔业合作范围。但鉴于南海北部大陆架和北部湾海域渔业资源已衰退现状，两岸合作开发南海渔业的重点区域应为南海中南部岛礁海域和较为开阔的深海海域。特别是在南海中南部海域，外来侵渔事件频发，加强此海域两岸渔业合作，不仅可以缓解北部近海捕捞压力，而且对驱逐外来侵渔势力，维护南海渔业资源权利具有重要意义。

(三)合作内容

两岸可就南海渔业资源调查评估、设立合资开发企业、调整休渔制度、确定捕捞配额、开展联合护渔执法行动、建立补给基地、制定渔民紧急救援方案、加强渔民教育培训等问题进行广泛合作。1．资源调查评估。合理开发利用南海渔业资源必须建立在科学的调查评估基础之上。1980年以来，中国大陆对南海渔业资源进行过多次调查，如1980年南海北部大陆斜坡渔业资源综合考察;1990年南沙群岛西南部陆架海区底拖网渔业资源调查;1997至2000年南海专属经济区渔业生态环境和渔业资源调查;2004至2005年南海珊瑚礁鱼类资源调查。然而，每次调查范围均具有一定局限性，未能对南海渔业资源总体状况做出全面系统的评估，相关调查结果也不能很好地指导南海渔业资源开发管理。因而，两岸可通过适当形式合作调查南海渔业资源，如可由大陆派遣调查船，邀请台湾专家参与的方式，摸清南海渔业资源，特别是中南部海域资源状况，对重要经济鱼种如鸢乌贼、黄鳍金枪鱼、蓝圆鯵等分布情况和生物量作出科学评估，为制定南海渔业可持续开发规划提供依据。2．设立合资开发企业。两岸可组织各自实力较强的渔业公司协商谈判，签订南海渔业合资开发合同，规定双方按一定比例出资成立南海渔业股份有限公司。具体出资方可考虑大陆方面的中国水产总公司和台湾方面富有经验的渔业公司(可由台湾“对外渔业合作发展协会”推荐)。该公司总部可设在香港，根据《香港公司条例》中公司设立程序简便、资源来源不受限制等优惠规定，避免或尽量减少政治因素干扰。该公司还可考虑在大陆广州和台北或高雄设立办事处，以便拓展业务。此外，两岸还应在政策、资金等方面给予南海渔业股份有限公司最大程度的鼓励和支持，从而使公司能够顺利设立，并尽快开展业务。3．调整休渔制度。南海伏季休渔制度自1999年起实施。2008年之前休渔时间为每年的6月1日12时至8月1日12时;自2009年开始延长半个月，为5月16日12时至8月1日12时。休渔范围根据《农业部南海区渔政局关于2012年南海海域伏季休渔的通告》为北纬12度以北至“闽粤海域交界线”的中国管辖的南海海域(含北部湾)。

作者：褚晓琳 单位：上海海洋大学