推动城乡协调发展范文

推动城乡协调发展篇1

关键词：新乡市 “三化”协调发展 实践 思考

“三化”协调发展是建设中原经济区的核心任务，也是新乡发展必须破解的一个难题。这些年，政府对“一个主体、两个载体”的统筹城乡发展理念，进行了大胆实践，积极创新，开拓出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的路子。特别是新乡市被确立为全省统筹城乡发展试验区和全国农村改革试验区，以及国务院《关于支持河南省加快中原经济区建设的指导意见》出台以后，市委、市政府在新农村建设加快推进、统筹城乡发展进入新阶段的形势下，审时度势，果断决策，在全市122个乡（镇）中，择优选择40个作为“三化”协调发展重点乡镇，率先发展，示范带动全市“三化”进程，实践和探索“三化”协调发展。

一、新乡市“三化”协调发展的探索与实践

（一）坚持规划先行，优化“三化”协调发展布局。按照产城一体、产城融合的原则，紧紧抓住新一轮土地利用总体规划修编机遇，本着新型农村社区建设规划与城镇总体规划、土地利用总体规划、产业集聚区规划“四规合一”的要求，编制了《中原城市群新乡都市区及拓展区总体发展规划纲要》、《产业集聚区发展规划》、《土地利用总体规划》、《新乡市社会主义新农村空间布局规划纲要》，突出增强县城和镇区承载功能，促进人口向小城镇集中居住，包括所辖8个县（市）域的村镇体系规划、所辖122个乡（镇）的总体规划和1050个新型农村社区建设规划以及40个重点乡镇“三化”协调发展规划。率先在全省成立了城乡规划局，形成了市、县规划局、乡镇规划管理所、村规划管理员“三级组织，四级管理”的规划管理体系。

（二）产业集聚发展，促进农民转移就业。依托县城、集镇和原有产业基础，规划建设了27个产业集聚区（专业园区），辐射了全市半数以上的乡镇、1/3的行政村，入驻规模以上企业（项目）超过5000家，吸纳农村劳动力47.4万人。引导企业向27个产业集聚区（专业园区）集中，主城区发展高端服务业、高端制造业，培育高端文化消费；县城发展劳动密集型加工产业，形成集聚特色鲜明、支柱产业明显的各类特色集聚区。依据产业发展，推动劳动力就近就业，逐步实现五分之四的劳动力从事二、三产业。

（三）加快城镇化步伐，推进新型农村社区建设。构建以市区为主，长垣、平原新区为副，7个县城为卫星城的城市集群，带动建制镇、新型农村社区一体发展，努力形成多层次，网络型，有特色的城镇体系。 按照“政府引导、规划先行、就业为本、量力而行、群众自愿、循序进行”的原则，将全市3571个行政村初步规划整合为1050个新型农村社区，首批启动市区、县城规划区、重点乡（镇）、产业集聚区周边以及干线公路两侧等重点区域内的369个社区，引导城镇周边群众建设多层住宅， 促进土地集约节约利用，加快城镇化步伐。目前，重点区域内社区全部启动，52个示范社区基础设施基本完善，全市累计拆除旧宅3.7万亩，复垦1.8万亩，完成投资181亿元，完成建房面积1773万平方米，入住农户8万户。到2030年规划期末，市域人口将达到646万人，主城区人口180万人，8个县城和平原新区人口210万人，镇区和新型农村社区人口256万人。

（四）大力发展现代农业，进一步巩固农业发展基础。建设高标准、永久性基本农田，规划四大现代农业示范区，合理布局粮食、养殖、林业发展。围绕粮食核心区建设，“十一五”期间，累计改造中低产田49.5万亩，新增有效灌溉面积20万亩，启动总投资28.9亿元的南水北调渠首及沿线200万亩重大土地整治项目，通过开展高产创建活动，粮食连续八年丰收、总产连续五年创新高。中科院、中国农科院和省农科院试验示范基地落户新乡并有序推进，农业立体科技支撑体系初步形成，农业科技贡献率达到50%以上。大力实施品牌农业战略，创建市级以上名牌农产品达84个，发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品基地面积317.4万亩，认证产品211个。创新农业经营方式，在坚持家庭承包经营基本制度不变的前提下，发展以农民专业合作社为主体的农业农村社会化服务体系，按照“依法、自愿、有偿”原则，促进土地流转，引导土地向种粮大户和合作社集中，目前，全市累计流转土地面积61.94万亩，占家庭承包耕地总面积的10.5%。推进农业产业化经营，鼓励工商资本投资现代农业，培育宏力、亿隆等多家本土企业集团发展农业经营公司，引进中粮集团、雨润集团等知名龙头企业，培育克明面业、迪一米业等市级以上农业产业化重点龙头企业达190个，农业专业合作社发展到2097家，辐射带动农户达到55%。

（五）强力推进，重点乡镇“三化”协调发展良好。2010年，市委、市政府出台《关于加快推进重点乡（镇）以新型城镇化引领“三化”协调科学发展的指导意见》，择优选择40个经济基础较好、产业优势突出、辐射影响力大的重点乡镇，先行试点，整乡推进，以“小三化”带动“大三化”，率先发展，示范带动全市“三化”进程。 40个重点乡镇大胆探索，“三化协调”发展呈现竞相发展的良好态势。以路网建设和镇区改造为重点的城镇建设步伐加快，产业集聚区功能日益显现，农业区域布局初步形成。重点乡镇综合实力进一步增强，GDP总值达644.46亿元，占全市GDP总值的42.9%，农民人均纯收入平均达8180元，比全市高647元。招商引资力度进一步加大，乡镇经济实力进一步增强，农民创业就业得到有效引导，群众就近就业成效显著，工资性收入较快增长。2011年，40个重点乡镇新开工千万元以上项目达396 个，二、三产业新增就业人数达68450人。以新型农村社区建设为载体的城镇化建设进展顺利，城镇框架得到拉升，镇区、产业集聚区和社区投资力度进一步加大，社区基础设施和公共服务设施逐步得到完善，城镇功能进一步健全，镇区面貌得到有效改善，镇区辐射带动能力进一步增强。重点乡镇新增基础设施和公共服务设施投资64.85亿元，转移农村人数23.6万人，社区住宅建成面积达1287.6万平方米，入住社区户数达54544户。农业生产条件进一步改善，农田水利基本建设力度加大，农业机械化水平和农业科技贡献率进一步提高。农业生产经营方式有效创新，土地流转面积加大，农民有组织、集中、规模经营成效显著，高效、设施农业发展迅速。重点乡镇农民专业合作社数量达580个，农民组织化程度平均达34.3%，2011年新增土地流转面积达95821亩。

二、新乡市“三化”协调发展实践的思考

其一、规划先行，统筹了“三化”协调发展的框架布局。城市化、工业化和农业现代化协调发展是我国粮食主产区现代化发展的现实要求。新乡市作为全国重要的商品粮基地和优质小麦生产基地，依托县城、集镇和原有产业基础，规划建设27个产业集聚区（专业园区）。坚持以科学发展观为指导，以新型城镇化为引领，一体规划，一并推进，确立 “一个主体、两个载体”（以中心城市为主体、以产业集聚区和新型农村社区为载体）的统筹城乡发展理念，相继完成了村镇体系规划、乡（镇）的总体规划和新型农村社区建设规划以及40个重点乡镇“三化”协调发展规划。中心城市、县城、集镇和产业集聚区、新型农村社区四个层级的城镇框架体系基本建立。积极创新，规划先行，大胆实践，为不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调搭建了发展平台。

其二、培育产业集聚区，构筑了“三化”协调发展的载体。农村工业化、城镇化发展快慢，很大程度上取决于产业集聚力、承载力和支撑力的大小。加快产业集聚，实现农村劳动力向二、三产业有效转移，是推进农村工业化、城镇化的必由之路。新乡市紧密结合中小城镇发展规划，把产业基地作为中小城镇功能区的一部分，充分考虑产业基础和资源优势，从促进要素聚集、产业互补和效益递增的角度出发，科学规划产业基地发展方向，使每个产业基地都有一个符合自身实际、特色显明的产业框架和发展模式。通过培育产业基地，有力推动了现代农业和农村二、三产业发展，拓宽农民创业渠道，带动更多农民就业，构筑了“三化”协调发展的载体。

其三、建设新型农村社区，拓展了“三化”协调发展的思路。推进农村工业化、城镇化，统筹城乡发展，是我国现代化中的重大历史任务。改革开放以来，我国城乡发展取得了显著成绩，但是农村面貌没有根本改观，我国和发达国家的最大差距在农村。通过建设新型农村社区，把新型农村社区建设作为统筹城乡发展的有效载体，推动城市公共服务向农村延伸，逐步实现城乡一体化，能够从根本上改变农民的生活环境，让农民过上城里人的生活，变革了传统意义的农村和农民。新乡市各级党委和政府，以科学发展为统领，坚持创新发展理念，用新型城镇化思维，谋划推进农村发展，建设新型农村社区，拓展了“三化”协调发展的思路。

其四、政府主动引导扶持，对“三化”协调发展至关重要。 政府重视支持是“三化”协调发展的前提条件。市委、市政府出台《关于加快推进重点乡（镇）以新型城镇化引领“三化”协调科学发展的指导意见》， 重点乡镇，率先发展，示范带动全市“三化”进程；建立政策支持体系，加快以路网建设和镇区改造为重点的城镇建设步伐；加大招商引资力度，乡镇经济实力进一步增强；营造良好发展环境，以新型农村社区建设为载体的城镇化建设进展顺利；农业生产经营方式有效创新，高效、设施农业发展迅速。政府主动引导和扶持，将保障“三化”协调有序推进，走向良性持久发展。

其五、“三化”协调将推进可持续发展。“三化”协调，强调的是工业化、城镇化、农业现代化的协调发展，三者之间，相辅相成，不忽略任何一方面。实现全面协调发展是中国经济社会发展的一个历史性跨越，新的发展理念是历史经验和教训的总结，是对未来发展道路的规划。“三化”协调发展，将改变农民几千年的生活方式，加快农村发展进程，推进城乡一体化，转变发展方式，面向市场，适应竞争，提高发展能力。新乡市坚持“三化”协调发展的方向，以重点乡镇为单位，打造“三化”雏形，缩短周期，县域镇村一体化先行，进而整体铺开，将成为实现可持续发展的范例。积极推进以新型城镇化引领“三化”协调科学发展，也将进一步推动新乡市实现可持续发展。

参考文献：

[1]国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见[N]. 《新乡日报》，2011年10月10日（1）

推动城乡协调发展篇2

关键词:城乡协调发展;帕累托改进;卡尔多改进 

 

建设社会主义新农村是我国全面构建小康社会,实施现代化进程中的重大历史任务;是解决城乡差距,构建和谐社会的必然要求;是不断扩大内需,促进国民经济持续发展的重要保障。“以城带乡、以工补农”的城乡协调发展思路被认为是具体的有效路径。围绕城乡协调发展问题,学术界对此的研究成果颇丰,而以往的大多数研究一直强调城乡协调发展应该是什么的问题,忽略了城乡协调发展是什么的问题,结果导致出现“主观臆断”左右“客观事实”,如各地一阵风式地掀起“城市化”浪潮,导致大量土地被闲置、农地被弃荒。在当前社会主义新农村目标被提出来之际,本文从理论上分析城乡协调发展的本质,将是具有非常重要的指导意义的;而且,以往的研究大都是“泛泛而全面地”讨论,本文在就城乡协调发展的现有理论与实质内涵进行详细分析之后,又以黑龙江省为例进行了有针对性的案例分析,进而提出有的放矢的政策建议。

一、城乡协调发展的理论综述

目前,学术界对此研究颇多,我们归纳为以下几个方面:

1.城乡协调发展的定义

在现有文献中,对城乡协调发展的研究很多,许多研究融于城乡一体化、统筹城乡发展、城乡协调、城市化的研究之中。这些概念既有本质的区别,又有内在的联系。城乡一体化是城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间,在一个相互依存的区域范围内,谋求融合发展、协调共生的过程[1]。统筹城乡发展作为一种创新理念,从观念上打破城乡分割发展的思维惯势,它表明政府运用宏观调控手段,协调和处理城乡关系,解决新时期的农业、农村和农民问题的指导思想。而城乡协调的提出源于我国典型的城乡“二元结构",城乡协调是在保存城市和乡村鲜明特色的前提下,建立一种新型城乡关系,即效益共享、责任共担、相互协调、共同发展。城市化则主要指农村人口转变为城市人口的过程,其实质是农民从农业劳动转为从事工业、商业及其他非农业劳动的社会经济运动过程。以上概念并不矛盾,只是侧重点不同,城乡一体化重点在最终发展目标,统筹城乡发展强调整体理念,城乡协调侧重城乡关系,而城市化则强调农村人口向城镇的转移。从我国目前的发展阶段特征(结构转型)与任务(共同富裕)来看,处理好城乡关系是实现城乡一体化最终目标的手段;是贯彻统筹城乡发展整体理念的具体内容;是指导城市化战略实施的平衡原则。因此,我们强调城乡协调发展,其主要内涵应该为:在大力发展生产力的过程中,运用市场与政府两种手段,促进农村人口城市化,逐步缩小城乡差别,解决“三农”问题,实现城乡经济、社会、环境的和谐发展,使城乡共享现代文明。

2.城乡协调发展的必要性

从中国社会主义发展来看:改革开放前的城乡之间一直未能建立起均衡增长和良性循环的关系,导致城乡二元经济结构凝固化;改革开放后的农村生产关系改革,极大地调动了农民群众的积极性,解决了曾长期困扰我们的温饱问题,为城市改革提供了稳固而广阔的农村腹地,并一度缩小了城乡差别,城乡联系也显着增强;然而,自20世纪90年代的城市改革呈现出勃勃生机和跨越式发展的趋势以来,城乡差别又被拉大了,再次凸现出中国经济社会发展的根本问题:城乡分割的二元结构体制尚未从根本上改变,城乡经济仍未步入良性循环的轨道。目前,城乡关系不顺突出表现为城乡差距过分悬殊,这已经开始威胁到改革开放二十多年来所取得的成绩,危及到社会的稳定和国家的长治久安。

从新时期完善社会主义市场经济体制所面对的机遇与挑战来看:自十六大以来,建设一个高水平的、全面的、均衡发展的小康社会已经成为人们的共识,为此必须由过去的城乡分治走向城乡协调,城乡协调发展成为全面建设小康社会的内在要求,这为城乡协调发展创造了前所未有的良好机遇;同时,农业和农村经济结构不合理与综合效益不高、农村社会事业发展滞后、农民收入增长缓慢等“三农问题”为城乡协调发展又提出了挑战。因此,实现城乡协调发展具有重要的现实意义与长远意义。

3.城乡协调发展的内容

陈加元认为城乡协调发展应该包括:(1)统筹城乡发展空间,协调规划布局;(2)统筹城乡经济发展,协调产业分工;(3)统筹城乡基础设施,协调各项服务功能;(4)统筹城乡生态建设,协调环境保护; (5)统筹城乡劳动就业,协调社会保障发展;(6)统筹城乡两个文明建设,协调社会进步发展。除此以外,城乡协调发展还应该包括:使城乡居民享受公平的国民待遇,拥有平等的权利、义务和发展机会;建立城乡各种生产要素自由流动的机制,提高生产要素配置的效率与效益等。

4.城乡协调发展的政策主张

围绕政策在城乡间倾向的不同,我们将促进城乡协调发展的政策主张分为三大类:

(1)以城市发展为重点,优先发展城市,然后由城市带动农村发展,强调城市的主导作用,把城乡经济联系看成是以城市为中心的、“自上而下"的一种联系,通过资源要素从城市到乡村的流动来带动乡村地区的发展,城市的辐射能力越强,其对乡村推动效应越强。其理论基础是建立在刘易斯—费景汉—拉尼斯模型基础之上的二元经济理论。

(2)出于解决农村贫困问题而提出的“自下而上”的城乡关系发展政策建议。其主要内容包括加强农村的综合发展与综合建设,积极发展非农产业,改善农村人口的生活环境和生存条件;缩小城乡之间就业机会的差别,减轻城乡收入不平衡性等。其政策主张基础最早见于利普顿(Lipton)对于“城市偏向"的城乡关系政策的批评。代表性的学者为托达罗,他认为发展中国家农业发展相对落后的主要原因是由于20世纪50年代和60年代对农业部门的忽视。

(3)城乡互动发展,建立城乡间统一的市场体系,依靠中心城市地区的集聚与辐射作用;同时政府扶持农村地区实现农业产业化、农村工业化和城镇化等几方面齐头并进,逐步改变城乡隔离发展、城乡差距逐渐拉大的局面,实现城乡互动发展。其核心是城乡经济利益平等,以此作为推动城乡互动发展的动力所在。该政策主张的理论基础来源于麦吉(Mcgee)教授于1989年提出了Desakota的概念,即在印度尼西亚语中的“desa"(村庄)+“kota”(城市)。

二、城乡协调发展的实质:“卡尔多改进”

城乡协调发展是什么?回答这个问题要先从探讨“什么是城市”开始。

在《中国大社科全书》(2002)中城市(city)是指“以非农业活动和非农业人口为主,具有一定规模的建筑、交通、绿化及公共设施用地的聚落,其规模大于乡村和集镇,人口数量大、密度高、职业和需求异质性强,是一定地域范围内的政治、经济、文化中心;它是社会生产力发展到一定阶段的产物,在原始社会末期,随着社会生产力的发展,手工业与农业分离,提高了劳动生产率,引起了商品生产的萌芽和发展,商品交换日益扩大和繁荣,逐渐形成了以手工业和商业为主体的城市,农业的发展产生剩余产品,是城市形成和发展的基础;农业为城市提供食品和工业原料,特别是轻工业原料;城市工业的出现和集聚、城市人口的增加和需求的多样化促进第二、第三产业发展、农业劳动生产率的逐步提高将大批剩余劳动力输往城市等等又进一步壮大了城市规模。”这样看来,城市的产生源于农业,城市起步发展依靠农业,城市的进一步发展得益于农业,城市的规模与“质性”却脱离于农业  

。也就是说,自从城市出现以来,尽管从无到有再到发展壮大,农业功不可没,但是,城市却天生地异化于农业,异化于农业发展之地——乡村,城乡之间天然地在自然环境、人口“质性”、经济、社会发展等方面存在差别。城乡协调发展的关键词“协调”的意义就在于协调的是城乡的差别,而从城市的定义来看,这种差别的主要特征就在于产业差别。

这里,学术界经常有这样一个误解,是需要澄清的。那就是,改革开放的实践中经常有某地的农村发展第二、三产业致富,建设起新的生活环境,农民不再或者很少依靠种地维生,大多数农民进入企业从事工作,过上城市化的生活。于是,有的学者就宣称,城乡差别协调了。对此,我们认为:当农民脱离开农业生产之时,就恰如当初手工业从农业中分离出来产生城市一样,原先的“农业、农村、农民”就已经不存在或者改变了,成为“非农业、城镇、市民”。因此,何来城乡差别呢?原先的“乡”已经变为“城”了,有的只是“城城差别”(摆脱了城乡户籍制度、行政建制差别认识后,从产业发展角度讲,这里的农村已经是城市了),我们这里所讲的城乡协调发展应该是在“城市”与“乡村”之间基于产业差别为主要特征的城乡差别的关系协调问题。正如中国“三农问题”中的农业问题是核心问题一样,农业问题同样是城乡协调发展的核心问题。

总之,我们认为,城乡协调发展的本意应该在于:协调城乡间的差别,而并非消灭城乡差别,因为城乡差别的主要特征——产业差别,在目前是不能够消灭的。

至此,我们可以总结关于分析“城乡协调发展是什么”的理论前提如下:(1)存在城市、农村两个大的经济体;(2)两个大经济体之间存在经济、社会、文化等多方面的差异,其中产业差异是主要的差异特征;(3)每一个大经济体都有着各自的产出(效用或者幸福)函数, 城市为F1,乡村为F2 ;(4)两个经济体之间有着往来,其结果会产生作用于产出函数的影响ΔP,如果影响是正的,则Δp0,反之Δp0;(5)经济生活中,存在放大效应,即如果城乡发展达到协调状态,将会有整体发展效果被放大现象的出现,即Δp0。在这些理论前提基础之上,我们构建理论模型用以说明“城乡协调发展”的实质,如下:

TF=(Σ|i=1,2)Fi+Δp(i=1为城市;i=2为农村)

其中,TF代表整个社会的产出函数(效用函数或者幸福函数);(Σ|i=1,2)Fi代表无数个城市与农村的产出函数被加总求和。

若要获得max(TF),则需要使得:第一,max(Fi);第二,max(Δp)。max(Fi)是城市与乡村的各自产出最大化问题;max(Δp)是城乡之间整体协调产出最大化问题。在Fi既定的情况下,实现max(Δp)则必定是一种帕累托改进;在Fi非既定情况下,实现max{(Σ|i=1,2)Fi+max(Δp)}则可能是一种卡尔多改进,也就是说此时的max(Δp)可能是建立在对max(Fi)的否定基础之上。

所谓“帕累托改进”即人们在追求经济效率的过程中,不损害任何人而能使大多数人(在他们看来)变得更好的改变。而在这个过程中,如果某一部分人的利益受到了损害,但是总体利益得到了提升,则可以认为是“卡尔多改进”。我们在对一项经济政策进行分析的时候,明确其是“帕累托改进”还是“卡尔多改进”,有助于我们正确评价其绩效,如果是“帕累托改进”则说明该项政策的实施成本为零;而如果是“卡尔多改进”则说明该项政策存在实施成本,进一步需要引起我们关注的则是探讨如何缩小实施成本,以提高政策的实施效果。

我们所探讨的“城乡协调发展”问题在较大程度上是一种“卡尔多改进”。因为,如果城市的发展与农村的发展是一种纯粹的互补关系,不存在替代关系,则城乡协调发展更大程度上是一种帕累托改进;而大多数情况下,城乡之间存在诸如“工农剪刀差”、“工业反哺农业”等相互之间的利益交流,这种利益交流实际上是一种替代关系,这种替代在一定时期内实现了整个社会的产出最大化,即max(TF)是以城市或者乡村的利益损失为代价的,因而实现的在较大程度上是一种卡尔多改进。

从中国城乡间的发展关系来看,无论是生产要素市场还是产品市场等方方面面都存在严重的城乡差距,农村长期以来承担着中国改革的成本,而这种改革的成就恰恰又主要体现在城市,所以农村所承担的主要是城市的改革成本。因此,中国经济整体实力的增长,实现的恰恰就是一种卡尔多改进。

基于以上分析,我们可以明确如下几点:(1)城乡协调发展的实质是一种卡尔多改进;(2)城乡协调发展时,推进落后的农村发展需要付出两部分的损失,即部分的Δp和部分的Fi,对Fi的损失就是对城镇利益的直接损失,而对Δp的损失则是对城乡整协利益的损失。一般来讲,在促进城乡协调发展时,必须考虑到卡尔多改进的成本问题,采取有效的政策措施分解、分担成本,实现改进成本最小化才有助于社会公平与效率的实现。例如在前一段时间的“城镇化”浪潮中,大批的农民变市民,但是城乡的整协利益损失却处理得不好,即现代化的城镇设施+无业可就的农民式的市民,一个是现代化的城镇,一个是落后的农业劳动力,二者无法匹配,不但没有产生整协利益,反而付出了摩擦成本。当前党中央国务院提出建设社会主义新农村,这又恰恰是推进城乡协调发展的一条新的举措,在这项方针策略中,关注卡尔多改进中的成本问题必将有着事半功倍的效果。

三、城乡协调发展的实证分析:以黑龙江省为案例的产业差别分析

按照前面的分析,我们明确了产业差别是城乡差别的主要特征,而城乡协调发展的实质就在于对城乡差别实现卡尔多改进,即主要对产业差别进行的卡尔多改进。所以,城乡协调发展的战略重点就在于如何突破产业差别,以最小的改进成本实现卡尔多改进。因为城乡产业差别缩小的最主要途径就是通过缩小劳动生产率差距以达到农业与非农产业的平衡发展,所以,我们以黑龙江省为例展开的分析,也将主要围绕城乡产业劳动生产率差异进行分析。

1.黑龙江省城乡产业二元结构强度的现状

我们以农业与非农业的人均劳动生产率差异即城乡二元结构强度作为指标来考察黑龙江省城乡产业差别状况,其计算公式为:

二元结构强度=(非农产业GDP比重÷非农产业从业人员比重)/(农业GDP比重÷农业从业人员比重)

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从图1中可以看出,以城市为主体的非农产业的劳动生产率与以农村为主体的农业劳动生产率的倍数比(二元结构强度)在1978年-1997年期间,一直保持较为平稳的变化态势,在3.6至2.3倍之间;而从1997年-2000年以来呈现出较大的增长趋势,直到2000年—2004年才稳定在8倍左右。这说明城乡间的产业差异进入21世纪以来呈现出明显的增长态势。

2.黑龙江省城乡产业差异、城市化与城乡协调发展的关联性分析

构建黑龙江省城乡产业差异的二元结构强度、城市化率同城乡居民消费水平比率的线性相关函数。其中,城乡居民的消费水平比率作为被解释变量代表城乡协调发展的状况,因为城乡协调发展按照马克思恩格斯的理论是实现“人的全面发展”的必由之路。按照我们前面所进行的分析它又是社会福利的增进,所以城乡消费水平差距的大小可以在一定程度上代表城乡协调发展的状况;农业与非农业劳动生产率的相对比值(二元结构强度)作为解释变量之一代表城乡产业差异度;城市化率作为另一个解释变量代表城乡之间存在的整协利益关系,它与解释变量之间的关系为正表明城市化的推进增大了城乡居民消费水平的差距,关系为负则表明城市化的推进有助于城乡居民消费水平差距的缩小,即有助于城乡的协调发展。具体函数如下:

LnCB=aLnEG+bLnCT+ε(1)

其中,CB为城乡居民消费水平比率;EG为城乡二元结构强度;CT为城市化率;ε为干扰项。依据《黑龙江省统计年鉴》相关数据作线性相关回归分析结果为:

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从回归分析结果来看:城乡二元结构强度即产  

业的劳动生产率差异、城市化率对于解释代表城乡协调发展程度的城乡居民消费水平差距具有较强的解释力;二元结构强度每增加1%可引起城乡居民消费水平差距扩大0.21%;城市化率每增进1%可引起城乡消费水平差距扩大1.111%。这说明:在“以人为本”的发展观指导下的城乡协调发展将在很大程度上受制于城乡产业劳动生产率的差异;城市化战略的推进不但没有缓解反而加大了城乡居民消费水平的差距,也就是说,城乡协调发展的整协利益Δp体现为负值。

3.黑龙江省城乡协调发展的对策建议

围绕如何缩小黑龙江省城乡产业差异即改善二元结构强度?以及如何节约卡尔多改进成本(如城市化率变化所反映出的城乡整协利益)问题?我们提出如下两点政策建议:

(1)从二元经济结构强度的计算公式来看,理论上讲,有两条路径可以实现对二元经济结构强度的改善:第一,“非农产业GDP比重的缩小、农业GDP比重的扩大”有助于改善二元结构强度;第二,农业人口比重减少、非农业人口比重增加”也有助于改善二元结构强度。从实践来看,黑龙江省作为农业大省、振兴东北老工业基地的主要省份之一,一方面考虑到国内的粮食安全问题,必须加强农业生产的主体省份地位;另一方面在确立工业强省、二次创业目标的前提下,坚持发展和壮大重化工业优势又是必须完成的。这样看来,一味强调“非农产业GDP比重的缩小、农业GDP比重的扩大”这条路径在实践上并非长期政策。那么,我们要考虑的路径则为:农业人口比重减少、非农业人口比重增加。但是,城市化的推广对于城乡居民消费水平差距扩大具有正效应即城市化率增长扩大了城乡居民消费水平的差距,这意味着通过推广城市化来减少农业人口比重、增加非农业人口比重,以期弱化二元经济结构强度的战略意图也存在问题。

农村中的产业化发展则是一条较为有效的路径,其具体思路是:提高农村的产业化、现代化程度,使大量从传统农业中“涌流”出来的剩余劳动力消化在现代农业内部和转移到其他产业中去,这要求大力发展农业产业化经营模式,实行农企合作,进行农业公司化经营,走大农业的发展道路,以市场为导向,以效益为中心,通过生产、加工、销售一体化的经营机制,实现农业生产的集约化、规模化和商品化。这样,一方面减少了传统农业的人口比重,另一方面在不盲目推进城市化的前提下,又增加了非传统农业人口的比重,这应该是一条有效的路径。

(2)针对诸如“城市化浪潮”带来的“荒地”现象,探讨如何节约卡尔多改进成本。这要求建立起有效的收益—成本评估机制来进行制约。收益—成本评估机制是指通过引入市场机制,以市场为主体,通过市场的风险—收益机制,吸收投资主体参与小城镇的开发与建设,企业以利润最大化为主要目的从事经济活动;政府作为“裁判”制定交易规则,执行奖惩判决,维护交易秩序,政府以社会福利最大化为目的进行协调与控制。具体来讲:当一个涉及到城乡协调发展的项目被确定下来之后,如小城镇开发项目,首先政府应该制定明确的总体开发宗旨,它应该是宏观的,考虑到“资源节约型、环境友好型社会”所要求的标准作出的战略高度的规划,这个规划对于企业来讲,应该是明显具有指导性的;同时,政府还需要为企业制定好“交易规则”与“奖惩条例”,规范企业的行为。这样,政府和企业同时有了各自的收益—成本评估机制,政府的评估结果要求实现社会福利的增进,即卡尔多改进;而企业的评估结果要求实现企业利润的增进,如果在政府的“裁判”规则下,能够实现“双赢”,则说明此时在政府与企业之间实现了“帕累托改进”。

参考文献

[1] 洪银兴,陈雯.城市化和城乡一体化[J].经济理论与经济管理,2003,(4).

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刘奇,王飞.论统筹城乡经济社会发展[J].中国农村经济,2003,(9).

推动城乡协调发展篇3

关键词：体育；群众体育；和谐社会；协调发展

1问题提出

和谐社会是人们对社会秩序和人际关系的一种理想追求，而构建社会主义和谐社会是我党执政的基本目标之一。城乡差距问题是我国转型期间遇到的突出问题，西部地区尤为突出。因此，为实现和谐社会，有必要协调好体育和经济利益两者之间的关系，逐一破解各种矛盾，使各个方面协调发展，为实现和谐广西、和谐中国做出应有的贡献。

2我国目前体育协调发展研

究现状简析据中国城乡协调发展研究综述（夏安桃等，2003）得知：我国关于城乡协调发展的研究主要是从城乡协调发展的目标和动力机制、城市化道路与城乡协调发展的模式及城乡协调发展的限制因素等内容着手。而体育协调发展的理论研究（李树怡，1997）则是通过对体育协调发展的理论研究，揭示体育协调发展的本质，论述体育协调发展的基本内涵，用辩证协调论的观点，分析研究体育协调发展中主从关系、人在体育协调发展中的作用、体育协调发展机制、不同性质关系的协调发展、体育系统内的协同作用等理论问题，并提出了体育协调发展的4个前提和判断体育是否协调发展的3条标准。这对打破城乡之间的差异有较大的帮助，能够为城乡体育发展构建有效的途径。然而，目前制约我国城乡体育发展的主要因素就是城乡差距，它对我国的影响已经深入到各个方面。城乡发展的主要研究背景就是把新农村作为发展的主要目标，不仅仅指经济、文化方面的交流，更指城乡间实行平等的政策，保证城乡地位的平等性，能够同步发展体育与民生，通过统筹城乡体育的发展，承认城乡之间的差异，寻求协调发展的途径，让各个阶段都能够平衡发展，改善民生。自党的十七大上提出促进义务教育协调发展的任务以来，不仅仅是教育部门开始注重城乡教育协调的发展，社会各界也把焦点聚集到了城乡教育协调发展的问题上来，学者们对城乡教育的协调发展问题进行了宏观的、中观的以及微观的研究。《城乡义务教育均衡发展的问题与对策》（顺、李初昌，2011）以及《运用现代信息技术促进城乡教育均衡发展的有效途径》（陈丽、陈美玲，2012）等研究是其中的代表。而在此基础上，学者在对我国体育事业均衡发展的探析（郦锁良，2009）中，深入地剖析了我国整个体育事业的结构组成，分析了我国体育事业中的各种不协调现状，并能较早地提出了建设体育强国的几条途径。而后，在对于《学校体育现代化进程中的均衡发展问题的研究方面》（徐桂兰、夏成，2012），学者们更明确地阐述了学校体育协调发展的重要意义，并分析了其影响因素，提出了促进学校体育协调发展的具体途径与策略。在《竞技运动项目发展过程中的垄断与均衡再造》（徐刚，2013）这一问题的探讨中，学者们则是通过理论论证，分析研究我国体育学科的现状，指出了产生垄断的根本原因，提出实现竞技项目协调再造的具体途径，并针对体育学科的协调、协调发展，提出了自己的建议。

3我国城乡群众体育协调发展的研究现状

近10年来，据文献资料显示，我国有许多学者对群众体育发展问题进行了较为系统的研究。有学者以我国社会转型期为研究背景，对群众体育的发展趋势进行了预测，并提出了自己的一些建议和对策（陈旭，2012）；也有学者从社会学视角入手，提出实现群众体育和谐发展十分重要，并且建议要积极处理好各种关系（朱家新，2011）；还有的学者通过研究，得出了中国群众体育呈现出非协调的发展形势，并存在各种差异现状；著名学者秦椿林通过对非协调群众体育发展模式的叙述（秦椿林，2011），为协调群众体育的良性发展提供更多新的思路和更加长远的应对措施。这些研究主要集中在对群众体育的公共服务体系、政策法规、场馆设施、体育人口等主题的研究，有一定的局限性，集中体现在：一是内容多数以政府层面为主，重点研究群众体育现状、对策、功能、重要性和必要性；二是范围多数涉及东部发达地区，而对西部民族落后地区的研究甚少。

4我国西部欠发达地区城市群众体育与和谐社会协调发展的现状

随着国家实施《全民健身实施计划（2011—2015年）》的收官总结，国内一些学者开始关注到西部城市和欠发达城市地区的研究，但对我国欠发达地区、西部民族地区的群众体育发展模式的研究、西部欠发达地区城市群众体育与和谐社会协调发展的研究更是空白，没有针对不同的地域文化、民族特色探索出相应的针对性较强、切实可行的群众体育模式推广普及。作为西部民族地区的、甘肃、云南、贵州、广西等，地处祖国大西南，是经济欠发达地区，也是“老、少、边、山、穷”省区，与发达地区相比存在很大差距，但其在农村群众体育文化建设方面也做了很多努力，先后出台了各自的《群众体育发展规划（2011—2015年）》等文件，其中广西还提出了《重振广西体育雄风行动计划》，并以万人项目为载体，成功打造了“万村农民篮球赛”“城乡万人气排球赛”“红水河杯绣排球赛”和广西体育节等品牌活动，极大地丰富了城乡基层群众体育文化内涵，成为广西各族人民群众精神文化生活中不可或缺的一部分。

5对当前我国群众体育与和谐社会协调发展存在问题的认识

在我国成功举办2008年奥运会以后，虽然研究者们通过从多元视角进行分析，对未来体育发展的走势进行了深入的研究剖析，并通过这样的分析规划出未来群众体育发展的总体目标，为今后群众体育的顺利开展提出了相应的具体对策。但是，研究更多的是关注到群众体育的发展现状，把面临的问题局限化，研究难以深入，其主要表现有：第一，对于大众体育、群众体育、社区体育的相关研究很多，对当前城乡结合部、农村群众体育、村落群众体育的研究相对较少；第二，城乡差距的相关研究数量较多，城乡群众体育差距的研究较少；第三，研究者更加关注协调发展方面的问题，忽略了如何构建城乡群众体育协调发展等问题的研究。

6对今后广西城市群众体育与和谐社会协调发展战略的思考

6.1以《健康中国2030》的提出为契机，遴选出一些试点城市为突破口，对该城市的群众体育与和谐社会的协调发展进行探究，总结出适合当地推广的做法、经验和模式，构建和谐城市，着眼提高群众健康素质，构建亲民便民的服务体系，广泛开展全民健身活动，积极推进全民健身事业的各项工作，使群众体育健身活动的环境和条件有明显改善，切实增强人民的体质。6.2依托西部少数民族体育资源优势，结合桂林山水优势，创建具有地域特色的全民健身“精品”赛事与活动，推广以“游山玩水，浓情于山水间”的全民健身活动，并将少数民族体育融入全民健身中，为农村体育建设注入新活力、新风气，播撒新的文化观念，助力新的生活方式的转变，进一步扩大试点的辐射、示范引领的作用。要激发广大农村群众参与新农村建设的工作热情与创造力，把新农村群众体育与和谐社会的协调发展工作扎实、蓬勃地开展起来。6.3组织专家学者进行系统的调研，可以为城乡体育发展与社会和谐发展提供更多的理论依据。随着体育事业的快速发展，城乡体育的协调性开始彰显出来，这就需要更多学者进行系统的研究，这样才能全面地了解群众体育的发展，让民生更加深入人心。有了这样的实践指导，才能够让我国的体育事业朝着更好的方向发展，也将对广西各市乃至全国今后如何推动和谐社会的城乡群众体育协调发展提供更丰富的借鉴实例。

7推进广西城市群众体育与和谐社会协调发展的建议

7.1以红水河流域民族传统体育发展为基点，重点打造具有广西红水河流域地区特色的精品民族体育项目，形成特定的民族传统体育文化模式，促进民族大团结。7.2以桂北山水休闲体育发展为切入点，推广具有桂北自然、人文等地方特色的休闲旅游体育、水上体育和民族体育相结合的群众体育新模式，促进市民和谐共融。7.3以环北部湾海洋体育发展为推手，构建出桂南滨海群众体育文化模式并加以推广，促进城乡居民精神文明建设。7.4以革命老区红色体育发展为龙头，加大开发当地户外体育资源和旅游资源的力度，促进广西户外体育人力资源的培训、培养，培育广西生态体育和户外体育产业市场，构建出具有广西特色的“革命老区”户外群众体育模式并加大推广力度，促进革命老区的对外开放、提高老区人民收入、树立老区人民新形象。7.5以全国“全民健身示范城市”为样板，深入推进“三求”文化惠民工程，促进区域和谐大发展、大繁荣。7.6以省会城市社区体育发展为样板，从社区做起，从城市的乡镇（街道）、社区（行政村）的第三、第四级的基层体育设施做起，促进城乡居民均衡发展。7.7以广西与东盟群众体育发展为契机，探索广西群众体育与东盟各国特别是东盟国家和地区大众体育在赛事组织、体育产业、学术研究、文化建设、人才培养、设施建设、组织机构、运行机制等领域的交流与合作，加大区域对外开放交流、合作与共赢，促进和谐边疆。

作者:苏祝捷 邱团 单位:广西体育高等专科学校

参考文献：

[1]夏安桃，许学强，薛德升.中国城乡协调发展研究综述[J].人文地理，2003（5）：56-60.

[2]李树怡.体育协调发展的理论研究[J].福建体育科技，1997（3）：8-10.

[3]顺，李初昌.城乡义务教育均衡发展的问题与对策[J].当代教育论坛：学科教育研究，2007（6）：8-9.

[4]陈丽，陈美玲.运用现代信息技术促进城乡教育均衡发展的有效途径——论“农村中小学现代远程教育工程”的战略意义[J].现代远程教育研究，2007（3）：5-8.

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[6]徐桂兰，夏成前，蒋荣.学校体育现代化进程中的均衡发展问题研究[J].南京体育学院学报：社会科学版，2006（1）：76-79.

[7]徐刚.竞技运动项目发展过程中的垄断与均衡再造[J].北京体育大学学报，2004（12）：1693-1694.

推动城乡协调发展篇4

“千钧将一羽，轻重在平衡。”党的十八届五中全会提出的“五大发展理念”把协调发展放在我国发展全局的重要位置。下好“十三五”发展的全国一盘棋，协调发展是决战制胜的要诀。只有统筹兼顾、综合平衡，补齐短板、缩小差距，才能推动形成各区域各领域欣欣向荣、全面发展的景象。十以来，江苏高度重视协调发展，坚持协调“南与北”，统筹“城与乡”，下好“一盘棋”。协调发展，成为“迈上新台阶、建设新江苏”这首恢弘的交响曲中的主音符。

以协调发展开创区域发展新格局。三大区域协调发展战略，让苏南、苏中、苏北迸发出新的发展动力。作为“排头兵”的苏南地区在培育新兴产业、实施创新驱动增长等方面成效显著。苏中地区加大对基础设施的投资力度，使得跨江融合发展的通道基础得以夯实。苏北地区在苏南的帮扶下，主要经济指标增速已连续10年高于全国和全省平均水平。在原有的苏南、苏中、苏北三大板块基础上，江苏正以沿海、沿江、沿东陇海经济带为基本支撑轴带，加快构建区域发展新格局。“3+3”的区域发展新格局，让发展动能更强、质态更优。

以协调发展谱写城乡一体新篇章。按照“强富美高”新要求，江苏紧紧围绕城乡发展一体化中“乡”这块发展短板，协调推进城镇化和新农村建设，把“均衡”写在希望的田野上。创新新型城镇化投融资、产城融合等体制机制，扎实推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，有序推进农民工市民化。深入推进城乡发展“六个一体化”，补齐农村基础设施、公共服务等短板。“一张蓝图画到底”，在城镇化进程中通过城乡规划全域覆盖、村庄环境整治措施保护“乡愁”原味。制定城乡统筹区域供水规划，将城市的自来水通过区域管网“达镇通村入户”，端平一碗“水”，普惠城与乡。

以协调发展下好南北发展“一盘棋”。“没有苏北的小康，就没有全省的小康。”站上新起点，江苏严盯下好全面小康这盘发展棋局的“胜负手”，吹响实施新一轮脱贫致富奔小康工程的进军号。省财政安排专项扶贫资金拉长“短板”，填平沟壑。针对6大片区中贫困面最广、贫困人口最集中、脱贫难度最大的地区“集中优势兵力打歼灭战”。党员干部结对帮扶低收入农户，对贫困户准确识别、建档立卡，对已经脱贫的，“扶上马送一程”，对尚未脱贫的，分析原因，对症下药，确保帮扶“红利”落在真正需要帮扶的人身上。此外，创造性推出五方挂钩帮扶，不脱贫不脱钩，力举摘下经济薄弱村“老大难”帽子，使洼地变身增长极。

巨轮远航，惟有各方合力校准航向、把好舵盘，协调运作、均衡发力，方能冲破惊涛骇浪行稳致远。在一棒接着一棒跑、一鼓作气向目标冲刺的历史时刻，以新的发展理念引领发展，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲，积极作为、主动融入国家战略的江苏，定能开创区域协调、城乡统筹、全面小康的崭新局面。

推动城乡协调发展篇5

关键词：主体功能区；城乡协调

主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。根据全国整体发展规划以及各地具体情况，我国国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。主体功能区规划明确定位了城乡的各自功能和发展方向，准确的把握了城乡发展的一般规律，在主体功能区系统性、连续性、针对性的规划下，解决当前城乡建设差距太大问题，使城乡协调发展步入正确的轨道。

1.城乡协调发展存在的问题

1.1城乡居民收入差距还很大

城乡发展差距最直观的体现就是城乡居民收入差距的大小。改革开放20多年来，我国城乡居民收入差距经历了从迅速缩小到逐渐扩大的反复过程。1978年城乡居民收入比为2.57：1，1997年达到新的谷底，达到2.47：1，小于改革开放前的水平。2002年城乡居民收入比扩大到3.11：1，城乡居民收入差距首次突破了3：1的比例，差距继续扩大。近年来虽然高度重视增加农民的收入，农民收入也确实得到了较快的增长，但是随着城镇化率的推进，城镇居民收入的增加，城乡居民收入的差距还在呈持续增长的态势。2007和2009年达到历史最高点3.33：1，2009年以来，城乡居民收入差距在逐渐缩小，2013年达到近年新低，3.03：1。造成农业劳动力收入和报酬低下的原因有：农村过剩的劳动力资源；专业型人才投资力度不够；劳动力资源的城乡流动障碍。

1.2城乡社会发展差距悬殊

城乡社会发展的差距主要表现在教育、医疗和社会保障等社会公共服务领域。城乡之间受教育程度的差异，既是收入差距的结果，也是导致收入差距的原因。虽然近年来，农村地区实施农村合作医疗体制，农民看病问题得到了一定的保障，但是农村地区的医疗设施相对落后，农民治病难，对一些疾病还要长途跋涉进城求医，期间要投入多少精力，给农民造成的不便难以想象。农村地区不仅医疗设备落后，而且医疗专家也非常稀少，很多病例都没法解决，甚至会导致误诊的情况出现，农民的生命安全受到威胁。

社会保障问题，部分农民受到了政府财政的转移支付保障，农村的社会保障体系还不健全，社会保障意识淡薄，企业参与度不够。同时，对于农村其他的基础设施建设，比如基本的公路交通、信息等关系到农民正常生活的公共服务项目还比较落后。

2.城乡协调发展机制的构建

2.1专门的组织管理机制

城乡二元结构一直在城乡之间深深扎根，城乡是两个不同级别的行政区，各自都出于自身的经济、社会、生态的利益考虑，为了更好地协调两者之间利益关系，必须建立一个公平公正的专门的组织管理机制。不同城市间可以建立城市协调会这样的组织机构，那么城乡之间也可以建立具有这样职能的组织机构，况且城乡之间行政上是上下级关系。在市场经济体制下，城市和乡村不仅是产业上的分工协作关系，资源的配置需要市场来调节，在文化交流、信息传递、技术推广等方面，城乡之间的组织机构也应该定期组织计划，开展交流。城乡之间毕竟存在着行政隶属关系，双方的利益分配需要由常设的组织机构来协调，并且根据主体功能区的规划来对区域空间的开发和利用，在资源环境承载的能力范围内进行投资建设和生产运作，并且监督城乡协调建设的发展进度。

城乡协调组织可以由政府牵头，由城市和农村两级政府协商建立，代表城乡对城乡经济发展过程的问题进行探讨并协商建立合作关系，保证组织机构建设的权威性和公平性，凡是涉及到城乡投资建设、利益的分配和社会保障体系的均等化，生态环境的保护等都要经过协调组织的协商而定。城乡协调组织的成员也应包括城乡的行业代表和居民代表共同参与，他们可以根据城乡经济运行情况，社会发展问题，保护生态环境方面提出最切实的意见。同时，需要制定一定的行政组织规章制度，保证奖惩分明，而且城市和农村的行政管理机构都应该明确自己的功能地位，市、县、镇、村四级政府应该各司其职，各尽其责。

2.2统一要素市场机制

随着市场经济的深入发展，市场化程度不断提高，生产要素在城乡之间的流动也比较频繁，城乡市场的分割是城乡协调发展的一大障碍。为了推进城乡市场的全面开放，促进城乡的协调发展，必须建立城乡统一的要素市场。城乡统一的要素市场包括劳动力、资金、土地等要素的自由流动，建立统一的要素流动的平台。统一要素平台的建设关键在于消除要素在城乡之间流动的障碍，保证要素在城乡流动时受到公平、公正的待遇。根据主体功能区规划的思路，重点开发的城市区域会吸引大量的人力、物力、财力，乡村的资金、劳动力等资源在进入城市市场时不仅享受同薪同酬，而且在住房、教育等其他公共服务领域也受到平等的待遇。同时还应鼓励城市的技术、人才、资金进入农村市场，为农村市场注入新鲜的血液。城乡在培育不同层次的人才时，既要开发城市的脑力劳动力资源，也要充分利用农村地区的简单劳动力资源，并提高农村劳动力的整体素质，使农村地区在吸收城市的信息与承接产业时可以得心应手。

另外，在城乡资本统一市场下，城市在尽可能的引入外资时，特别要尊重民营资本，鼓励指导民间资本在城乡市场的项目投资。另外，各乡镇拥有平等的招商引资机会，只要是具有开发价值，促进地方经济的活动，带动地方劳动力就业的项目，应给予大力的资助和支持。由于农村在城乡的土地资源上具有优势地位，根据主体功能区规划，土地的开发建设必须在资源环境的承载范围内，对于一些农产品的主产区，农村土地是禁止开发的，并且在城乡土地资源的协调利用中，必须统一规划与平衡双方利益，最大限度的优化城乡之间的土地利用，既保证国家的“米袋子”，也能推动城乡的全面发展。

2.3 产业互动机制

由于长时间以来城乡二元体制的影响，一定程度上削弱了城乡产业的相互作用。但是随着市场经济的发展，城乡产业有了一定的互动合作，但是很多区域城乡产业还是隔离的状态。在主体功能区规划的指导下，产业在城乡之间的合理布局和协调发展，成为带动城乡经济协调发展的主要动力。首先，应推动城乡产业聚集区的建设，根据主体功能区规划的思路，产业聚集在重点开发和优化开发的区域，要想实现城乡产业的协调发展，可以在城乡接合处或者在县域建立产业聚集区，产业聚集区能够推动城市要素向农村流动，有利于实现工业聚集区集约发展，拉长产业链条，使城乡处于同一产业链的功能分工中。城乡基础设施的共同投资、共同使用，公共资源的共享，为农村第二、三产业的发展壮大提供了便利的基础条件，缓解农村劳动力的就业压力，提高农村居民的收入水平。

另外，根据城乡的现有资源优势和环境的承载能力，大力推动主导产业的发展，并将主导产业做大做强，培育一些行业龙头企业，城市作为产品技术研发中心、信息营销中心，农村地区作为生产资料的来源地，生产加工的场所，发挥各自的优势，分工合作。对于重大项目的建设，城乡应该通力合作，为了共同生存的美好家园，城乡之间应合理开发生态资源，保护生态环境，大力发展城乡统一的现代服务业，让农村地区享受到城市的文化气息，各种社会服务，促进城乡之间在经济、社会、文化、生态上的协调发展。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1] 姜晔，吴殿廷等.我国统筹城乡协调发展的区域模式研究[J].城市发展研究，2011（2）

推动城乡协调发展篇6

我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].

党的“十八大”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。

一、空间规划体系协调面临的主要问题

我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。

1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。

各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。

国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。

2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。

不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].

3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。

在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。

4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。

城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。

二、空间规划整合与协调的实践探索

为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：

1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。

上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。

2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。

广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。

3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。

2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。

太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。

三、完善空间规划体系的基本思路与框架

建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。

1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。

编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十八大”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。

突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[ LunWenData.Com]

切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。

2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。

市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。

借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。

3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。

以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。

依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。

四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动

1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.

建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：

第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。

第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.

第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。

2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。

发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：

第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。

第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。

第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。

3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。

按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：

第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。

第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。

第三，逐步推进大中城市规划管理机构改革。借鉴上海、天津、深圳、武汉、沈阳等城市规划管理机构与土地管理机构进行整合的规划管理体制改革经验，在大中城市推进城市规划、土地利用规划和国民经济和社会发展规划纲要职能部门的整合改革，逐步建立统一的规划管理机构。

推动城乡协调发展篇7

关键词：城乡一体化 新型城乡关系 经济管理

中图分类号：F291 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）11-021-02

加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七大和十七届三中全会对新形势下推动农村综合改革、实现城乡均衡发展提出的根本要求，是具有重大创新价值的发展战略。当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，面临着发展过程中长期积累的经济总量小、人均水平低、贫困人口多、结构矛盾，城镇化水平低，基本公共服务供给和保障能力弱，影响加快发展的体制机制矛盾突出，城乡、地区间发展差距继续扩大等问题。深入推进城乡经济社会一体化发展，需要把握好以下四个方面的问题。

一、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须把着眼点放在构建平等和谐新型城乡关系、推动城乡经济社会协调发展上

马克思说：“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变。”实践证明，城乡对立是一种不科学、不和谐的城乡关系状态。城乡一体化是在充分承认和保留城乡各自的自然功能和特征的基础上，着力破除历史和人为因素造成的城乡差别的对立，推动城乡要素和资源有效配置、优势互补，实现城乡经济社会全面均衡发展。推进城乡一体化，使城乡在生产力水平、科学技术以及城乡文化等方面协调发展，建立平等和谐的城乡关系，使城市与农村的联系更加紧密，最终目的是为了实现城乡协调发展，共同繁荣进步。

1.构建新型城乡关系的前提是要树立科学理念。城乡一体化既是城市现代化的最高境界，也是乡村现代化的最高境界，加快形成城乡经济社会协调发展、人与自然和谐相处、城乡居民共同富裕和共享现代文明的局面，需要以科学的发展理念来引领，保证城乡一体化健康有序发展。要遵循规律，确立科学发展的理念。构建新型城乡关系是一项具有全局性、战略性和根本性的工作，必须遵循事物发展的客观规律，坚持以科学规划为重点，以产业发展为支撑，以机制创新为动力，以促进充分就业和完善社会保障为主要手段，统筹城乡经济社会发展，使城乡发展做到统一领导、统一规划、统一推进，加快形成城乡发展一体化新格局。要因地制宜，确立务实发展的理念。紧密结合本地的人力、物力实际，抓住影响构建新型城乡关系的主要矛盾和矛盾的主要方面，有重点、有区别、有特色、有先后地推动发展，切忌脱离实际、本末倒置、轻重缓急不分；在不断挖掘地域特色的基础上，通过不断发挥比较优势来寻求长足发展。要统筹兼顾，确立全面发展的理念。在发展过程中要强化统筹意识，借助政策、制度的调控、诱导，推动经济、社会、文化、生态的全面协调发展。要统筹兼顾经济与社会、城市与农村、发达地区与落后地区等基本的发展关系，强化宏观调控力度，创造和形成全国性或区域性的城乡互为补充、互相促进、资源共享、优势互补的基本环境和氛围。要以人为本，确立创新发展的理念。要把解决民生问题放在首位，切实解决广大人民最关心、最直接、最现实的利益问题，保障农民的经济、政治、文化、社会权益，促进人的全面发展；要充分尊重群众意愿，积极引导和发挥群众首创精神，使群众成为推动城乡一体化发展的主体和基本力量；要突破传统的条条框框，大力解放思想，善于学习和借鉴国内外在构建新型城乡关系实践中形成的先进理念、成功经验，积极探索规划建设、经济格局、体制机制、基础设施、生态文明“五个一体化”的城乡统筹发展的新思路和新举措。

2.构建新型城乡关系的关键是要促进协调发展。城乡协调发展，是实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的必然要求。发达国家的经验证明，统筹城乡一体化发展是走向现代化的必然趋势。从国际上看，一些国家放任城乡差距扩大，忽视农村发展，导致经济衰落，社会动荡，教训极为深刻。改革开放以来，中国的农村改革与发展取得了举世公认的成就，长期困扰中国人民的温饱问题基本得到了解决。但迄今为止城乡二元结构体制尚未从根本上改变，城乡经济社会发展仍未步入相互促进协调发展的良性循环轨道。解决好这些问题，化解城乡一体化发展中存在的主要矛盾，关键是要抓好协调发展，统筹城乡发展，改变城乡分割的体制机制，逐步消除城乡二元结构，构建平等公平的新型城乡关系；充分发挥城镇对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，构建互动互促的新型城乡关系；加快农村经济发展，缩小城乡差距，构建和谐共荣的新型城乡关系。

3.构建新型城乡关系的核心是要缩小城乡差别。我国在城乡的居民收入、基础设施、社会事业、公共服务等方面还存在明显差距。当前，农村经济发展水平落后，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势，农业生产力水平偏低、经营规模普遍偏小、农业比较效益下降、市场化程度不高、产业化不强的特征并未根本改变；城乡公共服务水平不均衡，农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后，特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距；农业基础比较薄弱，农村生产生活条件落后，特别是中西部地区水利、交通、电力、通信条件较差；农民的民利和财产权利尚未得到切实保护，侵犯农民权益问题时有发生；农民工的权益保障还不到位，农民工工资水平较低，最低生活保障、工伤保险、子女教育、廉租住房等权利缺乏有力的制度保护，等等。这些差距的存在和不断扩大，已经成为构建新型城乡关系的重要障碍。构建新型城乡关系，核心的问题就是要逐步缩小和消除城乡差别，通过统筹城乡公共事业发展，平抑城乡公共品供给差异，优化城乡生产要素组合，建立鼓励和扶持导向政策等有效措施，最终使城市更好地反哺农村、更好地支持农村、更好地带动农村发展，从而使农村发展加快，城乡差距不断缩小，进而逐步实现城乡差别消除和城乡共同繁荣富裕。

二、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须把切入点放在推进以破解城乡二元结构为重点的深层次改革上

当前，制约我国经济社会改革发展的矛盾很多，但最突出的还是城乡二元结构。长期的城乡二元对立发展格局在某种程度上造成了经济与社会、城市与乡村、东部与西部的不均衡发展，这种状况越来越严重地制约着我国经济社会的全面快速发展。消除城乡发展不均衡的矛盾，加快形成城乡经济社会发展一体化，根本出路在于积极推进以改变城乡二元结构为重点的深层次改革。

1.进一步完善城乡一体化发展环境。在坚持落实现有各项政策的同时，按照城乡一体化发展的要求，下大力清理不利于促进区域经济一体化发展的地方性保护政策和法规，形成统一的政策法规环境。要对当前影响形成城乡一体化新格局的户籍、就业、财税、金融、土地制度等重难点问题紧抓不放，探索财税体制改革，完善财政管理体制；鼓励各类商业性保险、证券机构在区域内互设办事机构；开放劳动力市场，实现劳动力无障碍流动，打破城乡分割壁垒，积极营造城乡生产要素互融、互流的良好环境。要扩大对外开放，建立统一的招商引资政策，为推进经济一体化营造良好的发展环境。

2.进一步推动城乡公共服务均衡发展。实现城乡公共服务的满覆盖和均等化是统筹城乡发展的必然要求，是构建和谐社会的迫切需要。近年来，公共财政对农村公共产品的投入力度有所加大，农村的公共设施有了较大改善，但农村基层公共服务质量不高、日常运转经费不足的问题仍然存在。对此，要加大公共财政的倾斜，扩大农村公共服务类支出范围，促进更多财政资金投向农村公共服务领域。同时，要共创开放互利的公共服务平台，加强教育合作和交流，发挥办学优势，优化教育布局，鼓励区域内重点中学跨区设立分校，实行跨区招生；支持职业技术学术“强强合作”和联合办学，实现教育资源共享；加强医疗卫生机构之间共建、联合，鼓励区域内医疗卫生机构的合作，实现卫生资源共享；按照合理布局和共建的原则，在重大文化、体育设施建设上，统筹考虑区域内共建共用，避免重复建设，提高使用效率。

3.进一步统筹城乡社会管理。统筹城乡社会管理是实现城乡同发展共繁荣的重要保障。总体来看，农村社会管理相对滞后于城市，在统筹城乡发展进程中也出现一些新情况新问题。统筹城乡社会管理，要侧重于推动“五个创新”：推动流动人口服务和管理创新，不断完善人口的基本信息收集制度和流动人口的社会保障等基本权益的一体管理制度。推动农村文化建设创新，既要注重城乡一体的主流文化建设和发展，也要注重地方文化、土根文化的传承与保留；既要注重经济发展与文化建设的自然结合，也要注重抵制低俗文化、腐朽文化的侵蚀与破坏。推动农村组织管理创新，通过建立和完善一些法规制度，对农村各类组织加强规范化引导和管理，注重发挥它们在城乡经济社会发展中的积极作用。推动农村民主管理创新，拓宽农村社情民意表达渠道，做好农村工作，及时化解农村社会矛盾。推动城乡结合部、新城周边以及乡镇中心区的农村地区管理创新，建立起适合和谐社区、和谐村镇建设要求的新型社会管理体系。

三、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须把着力点放在构建统筹城乡经济社会发展的体制机制上

加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，根本的是要建立健全城乡发展一体化制度，着力推进城乡发展规划一体化、城乡经济发展一体化、城乡基础设施建设和公共服务一体化、城乡劳动就业一体化，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会又好又快发展。

1.推动城乡规划一体化。要做好城乡空间布局规划。城乡空间布局规划就是做好城镇、村庄的合理布局和配置。城镇布局要充分考虑交通、产业、资源等多重要素，统筹规划、合理设置；村庄布局要围绕发展现代农业和农业现代化来统筹考虑，对不宜人居的地区要坚决实行移民搬迁、对不宜农业发展的地区要坚决实行产业转移。要做好城乡产业布局规划。产业布局要充分考虑城乡的空间位置以及资源要素的配置能力，使城乡在经济关系上高度关联，对已经形成产业基础的，要注重优化，对没有形成的，要结合实际进行充分培育。

2.推动城乡经济一体化。要做“实”城市，城市是一体化的引擎，通过打造品牌产品、优化城市经济结构等途径，形成有竞争力的产业集群，夯实城市实力，提升城市内涵，发挥城市增长极和对农村及周边的辐射带动作用，增强城市在产业、就业等方面带动乡村发展的能力。要做“强”农村。城乡一体化能否实现，关键还是看能不能培养起农村的自我发展能力，当务之急是要优化农村产业结构，夯实农村发展基础，以构建现代农业产业体系为目标，以发展特色农业、优势农业为突破口，科学确定区域农业发展重点，扶持壮大龙头企业，引导加工、流通、储运等相关链条产业的发展，因地制宜地发展乡村旅游业、信息技术等各类服务业。要做“大”主体功能区。主体功能区在城乡之间能够起到很好的衔接和纽带作用，当前应综合考虑国家政策以及区域性地理环境、经济基础、社会状况、民族、文化等诸多因素，打造区域发展圈，建立起城乡发展联动体系，实现城乡互促、互动发展，这在西部等欠发达地区尤为重要。

3.推动城乡基础设施建设和公共服务一体化。要破除体制障碍，在基础设施建设、教育、医疗、卫生、文化等方面，构建城乡一体化发展的体制机制，促进公共资源在城乡之间进行均等化分配。要重点加大财政对农村基础设施和社会事业的支持力度，尤其是以重大公益性项目或建设项目为依托，重点加大对贫困地区、边远地区、民族地区社会事业的支持力度，有效解决这些地区经济社会发展严重失衡的问题。

4.推动城乡劳动力就业一体化。要以户籍制度改革为突破口，统筹就业的准入制度，打破依附在户籍制度之上的城乡居民在劳动报酬、子女就学、医疗卫生、社会权益等方面的城乡区别，打造城乡劳动力自由流动的平台；要建立城乡统一的人力资源市场，统筹就业信息制度，完善城市用工制度，完善农民工权益维护制度；要推动城乡一体的社会保障制度建设，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，完善农民工社会保险异地核算制度。

四、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须把增长点放在加强城乡互动、形成统筹城乡发展的可持续动力上

加快形成城乡经济社会一体化发展，很重要的一方面就是要加快城镇化进程、推进农业现代化、发展壮大县域经济等重点领域建设，切实为城乡一体化发展提供持续动力。

1.城镇化促进城乡一体化。加快城镇化进程是促进城乡互动和城乡经济社会协调发展的持久动力。通过推动城镇化，有效地实现城市对农村的示范、带动作用，使生产要素不断积聚、城市规模和功能不断扩大、城市文明向农村不断普及，有效地形成以城带乡、以乡促城的局势。要以工业化联动城镇化，推动人口、产业的转移和发展，促进区域经济结构优化。要以农业产业化推动城镇化，积极推进农业产业化进程，让更多的农村劳动力从事非农产业；把基础设施向农村延伸，夯实农村生产生活发展基础；通过发展农产品加工业、优化农业生产经营结构等途径，多元推进农村劳动力在产业链上的转移。要以市场化带动城镇化，通过完善城乡市场体系，搭建城乡生产要素快速流动的平台；通过建立健全市场运行机制，充分发挥市场在城乡互动中的基础性作用。

2.以农业现代化促进城乡一体化。农业现代化是提升农业比较效益、促进农民增收和农村全面发展的基本途径。发展农业现代化，加强农业综合生产能力建设，一是在注重加强农村基础设施建设的同时，要更加注重农村市场和农业服务体系建设。要引导建立多渠道投资机制，在加强农村基础设施建设的同时，要注重农村市场和农业服务体系的培育和发展。二是在注重增加对农业设施装备投入的同时，要更加注重对新型农民的培养。发展现代农业、推动农业现代化必须在加强农业设施装备的同时，着力提高农村劳动者的素质，要大力开展农业生产技能培训，加快发展农村职业技术教育。三是在注重科技投入提高农业生产能力的同时，要更加注重农业经营方式创新。在加大农产品科技含量、提升比较效益的同时，积极创新农业经营方式，提高农业生产经营的组织化程度。

3.以发展和壮大县域经济促进城乡一体化。我国的县是城乡结合部，县域经济在全国GDP中占到56%以上。发展壮大县域经济，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的基础和关键。当前，发展和壮大县域经济，要注重实现从以乡村为依托、以农业和农村经济为主体的传统县域经济，向以县城和中心镇为依托、以非农经济为主导、一二三产业协调发展的新型县域经济转变；要调整城乡关系，改变城乡分割分治的体制和机制，在发展规划、产业发展等方面要实现城乡统筹，构建平等公平的城乡发展关系和平台；要优化城乡生产力和人口布局，实现功能分区，加快工业园区建设步伐，促进工业企业向园区集中，走县城和小城镇协调发展的城市化道路；要统筹县域产业发展，利用城乡有效资源，以主体功能区为依托，推动产业向集群化发展；要以社会主义新农村建设为抓手，推动县域城乡综合配套改革，建立起城乡一体化的现代产业体系、劳动就业体系、基础设施体系和公共服务体系。

[基金项目：本文为国家社会科学基金项目《甘青宁民族地区城乡一体化进程中的文化软实力培育问题研究》（课题编号：09XMZ048）、教育部人文社科基金项目《西北民族地区城乡一体化进程中的非政府组织角色研究》（课题编号：10YJC840022）的阶段性成果]

参考文献：

1.秦光荣.从建设小城镇入手促进城乡协调发展[N].人民日报,2007.6.8

2.罗雅丽.区域城乡互动机制与城乡一体化发展研究[D].西安：西北大学，2006

3.孙立平.社会现代化[M].华夏出版社，1988

4.国家发展改革委小康项目课题组.促进全面建设小康社会目标顺利实现[N].经济日报，2009.10.14

（作者单位分别为：甘肃省人民政府 甘肃兰州 730030，中共中央党校研究生 北京 100000）

推动城乡协调发展篇8

关键词城乡发展结构调整长效机制

促进城乡协调发展，加快二元经济结构转换是新世纪新阶段加强和改善宏观调控的重要目标，也是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会必须完成的重大任务。十六大以来，党中央国务院站在经济社会发展全局的战略高度，实施了一系列统筹城乡经济社会发展的政策措施，着力解决农业、农村和农民问题城乡关系得到了明显改善。但是，严峻的现实和发展的需要都表明，它离实现全面建设小康社会目标和构建社会主义和谐社会要求还有相当大的差距。特殊的国情和经济发展阶段决定了必须坚定不移地将促进城乡协调发展作为未来宏观调控政策的基本取向之一，采取更加切实有效的统筹措施，推动城乡二元经济结构转换，保障我国改革开放和现代化建设的顺利推进。

一、城乡协调发展政策的基本内容和目标

城乡协调发展政策，主要体现在统筹城乡发展政策上。统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求以统筹为手段实现城乡的协调发展，就是要把农业、农村和农民问题，放到整个国民经济和社会发展全局的战略高度综合考虑，从体制政策和法律法规上改变“重城市、轻农村。先市民、后农民”的做法，合理调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对“三农”的投入支持力度，着力改变目前存在着“城市腿长、农村腿短”的发展局面，加快转换城乡二元经济结构。过多的农村人口与有限的农业生产资源的矛盾，是我国“三农”问题成为难题的根源。在解决温饱问题的阶段，“三农”问题也许可以在农业和农村的内部解决，而在全面建设小康社会的新阶段，解决“三农”问题则必须超越农业和农村的层面。

统筹城乡经济社会发展的实质是城乡居民拥有平等的发展机会，享受均等的基本公共服务，促进城乡关系由城乡分割的传统二元经济社会结构向城乡一体化的现代一元经济社会结构转变。值得注意的是，城乡一体化，并不是指城乡面貌的一样化，而是指城乡发展在体制制度上的统一化。

(一)城乡协调发展政策的基本内容

1、统筹城乡发展战略

统筹城乡经济社会发展，首先要转变发展战略和发展思路，从城乡分割、差别发展转向城乡互通、协调发展，把工业化、城市化与农业农村现代化紧密结合起来，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。树立以人为本的发展观和政绩观，把改善民生作为发展的第一要义，把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善生态环境作为最重要的政绩，把增进最广大群众的物质利益、政治利益、文化利益和生态利益作为加快发展的根本出发点和落脚点。

2、统筹城乡发展规划

基础设施建设落后，是制约广大农村地区发展的“瓶颈”。统筹城乡基础设施是城乡统筹发展的首要条件。具体工作中，要统一规划、统一布局，把城乡作为一个整体，搞好城乡布局规划和建设规划，着力形成中心城市、中心镇、中心村一体化规划体系。加快建设覆盖城乡的基础设施网络体系，促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。在加强硬件建设规划的同时，还要统筹城乡社会事业，重点在加快发展农村的教育、文化、卫生事业，为逐步实现基本公共服务的均等化创造必要的条件。

3、统筹城乡产业结构调整

要建立以城带乡、以工促农的发展机制，加快现代农业和新农村建设，促进农村工业向城镇工业园区集中，促进农村人口向城镇集中，促进土地向规模农户集中，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射，提升农村经济社会发展的水平。

4、统筹城乡体制改革

统筹城乡发展涉及整个经济社会管理构架的重组和社会利益格局的调整，核心是按照社会主义市场经济的发展要求，改变城乡分治的二元结构，对工农关系、城乡关系和整个国民经济收入分配关系进行全局性、战略性调整，建立城乡统一的管理体制和运行机制。重点是要突破城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡统一的劳动力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间，遵循市场经济规律和社会发展规律，促进城乡要素自由合理有序公平流动，实现资源优化的配置。

(二)城乡协调发展政策的目标

城乡协调发展政策的总体目标，就是在快速推进国家工业化、城镇化的进程中，不能以大量牺牲农民的利益为代价，以农村的破败、农业的衰落、农民的破产为成本，也不能一味地保护传统农业和单纯地维护农民利益，而是要延续工业化和城镇化的正常进程，从而实现农业与非农产业、城市与乡村的共同发展繁荣。主要体现在以下六个方面：

1、不合理的城乡二元经济社会制度得到基本废除

制度合理化是城乡协调发展的基本条件，也是实现城乡协调发展的首要目标。其主要表现就是农村人口进入城镇和城镇资源进入乡村的体制机制基本消除，生产要素在城乡间能够自由有序流动，城乡生产要素价格“剪刀差”不断缩小。

2、城市化推进速度保持在一个比较合理的范围内

实现城乡协调发展的基本途径是走中国特色的城镇化道路，既要保持城镇化有一个必要的推进速度，更要防止过快倾向的出现。在人口总量持续增长的条件下，城镇人口的增长率要与经济社会许可和资源环境可以承受的能力相适应，土地城市化与人口城市化在速度上要相当，具体看，城镇化水平控制在年增1个百分点水平，耕地总量近期保持在18亿亩左右，粮食自给率保持在90％以上是基本适当的。

3、二元结构系数不断缩小

城乡协调发展的基本条件是推进中国特色的农业现代化，农业现代化水平的标志就是二元结构系数的不断缩小。在以工促农、以城带乡机制的作用下，农业现代装备水平和资本有机构成得到有效提高，农业剩余劳动力能够顺畅地向外部转移，农业劳动者素质明显改善，现代农业生产体系基本形成，农业比较劳动生产率得到相应提高，农业劳动生产率与非农业劳动生产率的比率提高到1：2以上。

4、城乡居民人均收入差距不断缩小

这是城乡实现协调发展的最基本最直观的目标。实现城乡协调发展，必须不断缩小目前严重过大的城乡居民人均收入水平差距，并将真实差距水平控制在2：1以内。

5、城乡基本公共服务实现均等化

基本公共服务均等化是城乡协调发展的题中应有之义。要基本改变公正财政资源过分集中于城镇、特别是大城市的状况，建立起统一的覆盖城乡的社会保障体系，城乡居民享受的基础教育、基本医疗和基本社会保险等公共服务实现基本均等化，城乡居民生活条件基本同质化。

6、农业和农村的多样性现代功能发挥充分

充分发挥农业和农村的多样，是新世纪新阶段我国农业现代化的新要求，也是城乡协调发展的新目标。在工业化城镇化迅速推进的新阶段，在保证农业和农村的提品和生产要素功能正常发挥的同时，还必须日益关注发挥农业和农村的保护生态平衡、维护传统文化和提供景观欣赏等多样性的现代功能。

二、近6年来促进城乡协调发展的主要成就及存在的问题

(一)主要成就

1、农业生产稳定增长

2003--2007年，第一产业增加值年均增长4.6％(2001--2007年则为4.1％)，2007年全国粮食产量突破万亿斤大关，达到100296亿斤，比上年增产688亿斤的，2006年、2005年和2004年也分别较上年增产269亿斤、291亿斤和775亿斤，4年累计增产粮食2023亿斤，这是继1981--1984年粮食产量连续4年增产后，首次出现连续4年增产。

2、农民收入得到较快增长

千方百计增加农民收入，是近些年来农业农村工作的重点。2004--2007年，全国农民人均纯收入分别比上年增长6.8％、6.2％、7.4％和9.5％，这是1996年以来增速最高的时期。2007年农民人均纯收入达4140元，比上年增加553，2006年、2005年和2004年的增量分别为332元、319元和314元，4年农民人均增收达1518元，是历史上首次连续4年农民收入年均增量超过300元。农民收入的增加，主要得益于农业生产效益的提高和农村经济的发展以及农民农外就业机会的增加与工资收入条件的提高，也得益于农民负担的大幅度减轻。2006年历史性取消了实行了几千年的农业税，实现了对农村义务教育学杂费的全面免除。在减轻农民负担的同时，还开始并逐步加大力度实施对种粮农民的直接补贴、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等，2006年四项补贴的总额为309.5亿元，2007年超过500亿元。此外，近年来国家开始对重点地区的主要粮食品种实行最低收购价，还对粮食主产县和财政困难县实行“三奖一补”政策。

3、农村基础设施建设得到显著加强

这一时期，中央和地方各级财政按照“三个高于”原则(即财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年)不断加大对“三农”的投入，2007年中央财政安排用于“三农”资金达到3917亿元(2004年、2005年和2006年分别为2626亿元、2975亿元和3397亿元)。2003--2007年农村固定投资年均增长19.6％(1998--2006年则为9.9％)，达到了历史新高。近年来，国家逐步把基础设施建设重点转向农村，重点投向了农村的“水、气、路、电”。据统计，2003--2006年四年间，全国新改建农村公路87万公里，其中沥青(水泥)路58万公里，是建国头53年建成沥青(水泥)路的2倍。到2007年底，我国农村公路通车总里程已达到302.6万公里，有98.2％的乡(镇)、86.4％的建制村通了公路，有80.6％的乡(镇)、60.3％的建制村通了沥青(水泥)路。2006年和2007年，全国实际完成总投资291亿元，共计解决6522万人的饮水安全问题。

4、农村社会事业发展较快

在中央和地方各级财政投入大幅度增加带动下，公共服务也开始大规模全方位向农村延伸。义务教育阶段“两免一补”政策2007年已在全国全面推开；新型农村合作医疗试点范围扩大，2006年覆盖到全国50％的县(市、区)，2007年全国2448个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，7.3亿农民参加了新型农村合作医疗，参合率85.7％。新型农村合作医疗基金累计支出总额为220亿元，累积受益2.6亿人次。农村最低生活保障制度也已经在23个省份建立，2007年在全国范围内全面铺开，实现从“低标准、广覆盖”到逐步与城市的接轨。

(二)存在的主要问题

1、缺乏总体而长效的机制

由于农民基数庞大、人均拥有土地资源和其他农业资源很少、农村基础设施和社会事业发展滞后、农民受教育条件差和人均受教育程度低，特别是城乡分割的二元体制障碍一时难以根本破除，要从根本上解决“三农”问题决非是一地一域之事，也不是一朝一夕之事，而是一项全局性长期的战略任务，必须从长计议，更多地考虑一些治本之策，建立健全长效机制。目前，我们在处理城乡关系上主要还是着眼于解决现实表面突出问题，主要是利用目前财政收入增加异常迅速的有利时机，实行财政增收部分对“三农”适当倾斜的做法，以缓解本已十分紧张的城乡关系。这样做就不可避免地带有深厚临时性色彩，也就不可能形成强有力的可持续的城乡协调发展推动力。实际上，目前我们虽然意识到要充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，但是还没有真正建立起以工促农、以城带乡的长效机制。既没有构建起财政支持和反哺农业的稳定而长期的投入机制，也缺乏城乡统一的社会人口流动机制与就业机制，还需要下大力气来完善城乡统一的社会保障机制和城乡一体化的人与自然和谐的机制。缺乏一个整体而长效的发展机制，其造成的一大恶果就是生产要素从农村流入城市的单向性强化，城市对农村发展的带动力弱化。现阶段我国城乡二元结构的转换本应该是生产要素在城乡之间的双向互动。但是，眼下的现实却是生产要素的双向流动正逐渐成为从农村向城市流入的单向流动。城市的资金、技术、管理和人才向农村流动的规模和速度已经降到一个相当低的水平上，工业化中后阶段本应该出现的工业对农业的反哺、城市对农村发展的带动现象，非但没有出现，反而存在着严重的城市对农村压榨现象。

2、土地问题仍很突出

土地问题是实现城乡协调发展的中心问题。土地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障。农民承包土地的各项权利是农民的根本利益所在。党和政府历来十分重视农村土地问题，十六届三中全会《决定》明确指出：要按照“保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”，完善农村土地制度。近年来，我们对贯彻落实农村土地政策情况非常重视，做了大量扎实有效的工作，已收到一定的成效。但是，在工业化城镇化大规模快速推进的背景下，我们还必须注意到以下两大问题：一是以大规模牺牲农民利益为代价推进城镇化。城镇化的推进，是需要支付一定的发展成本的。目前各地的成本支付方式主要是通过低价从农民手里征得土地，再“以地生财”进行城镇开发建设。由此形成了大量的无地无业无社会保障的所谓“三无农民”。城镇化没有成为农民的福音，反而成为农民的一场灾难，离其本身应有的目标越来越远。此外，受旧体制的制约和既得利益集团的干扰，近亿规模的进入城镇农民难以与城镇原居民享受到同等的工作和生活权益，城镇内部正在形成越来越明显的新的二元结构。二是将城镇化发展简单错误地理解加强城镇建设。导致城镇化发展偏重于城镇建设，平面式全力扩张城市占地面积。通过政府对城市绿化、亮化和美化的巨大投入，在大广场、大马路、大高楼、大草坪、大公园的装饰下，一座座城市犹如一盆盆置身于“陋室”之中的“盆景”。经过轰轰烈烈的造城运动，城乡差别比先前没有缩小反而更加严重，城镇化过程迅速滑向其反面目标。工业化城镇化不但没有改善城乡关系，反而恶化了城乡关系。城镇化的本意是要化农民为市民，但实际结果却是化农地为城地，大量农民被无情地排斥在工业化城镇化进程之外，无法享受到工业文明和城市文明发展带来的实惠。3、农民进城定居问题越来越突出

在工业化城镇化进程中，人口从农村流入城镇，是经济社会发展基本动力。这种动力来自两个力量：一是农村内部的“推力”，二是城市外部的“拉力”。目前的现实是，由于农业比较效益低、农村生活条件差，农村内部已经形成了强大的转移农村劳动力“推力”，难以阻挡；而另一方面由于城镇发展的客观条件局限和体制政策的不配套，城镇吸纳农村人口的“拉力”明显不强，城镇在这方面的准备严重不足。这主要表现在：一是农民工的劳动权益没有得到严格保护。农民工工资水平低，明显低于城镇原有职工的工资水平，同工不同酬现象严重，劳动安全卫生保障条件差，没有基本的住房、医疗、失业、养老、工伤等社会保障，农民工严重透支生命，悲惨式增长现象普遍。二是农民工子女成长环境恶化。在农村内部出现了大量缺少教育和亲情关怀的“留守儿童”和“留守少年”(估计目前规模在4000万人以上)，这些儿童和少年的身心都得不到健康成长，贫困的代际传递大面积产生。随着亲人进入城镇的子女(估计目前规模在2000万人以上)，也无法享受到与城镇学生同样受教育机会和成长条件。三是农民工难以在城镇定居生活。一方面，农民工进入城镇的积蓄原本就非常薄弱，进入城镇之后资本积累又难以进行。另一方面，城镇的基础设施不足、高房价、高生活成本，又将农民工挡在城镇之外。这样，近两个亿规模的人口只能在城乡之间进行长期的长距离“钟摆式”两栖生活。四是新生代农民工发展异常困惑。随着时间的推移，农民工的主流将越来越是上世纪80年代之后出生的新生代人群。新生代农民工和第一代农民工有着显著的差异。对大多数第一代农民工而言，他们清楚地知道自己只是城市的“过客”，他们来自农村，归宿也在农村。对于新生代民工来说，他们向往城市，却不被城市所接纳；他们的根在农村，却对农村日益疏远。外出的经历更让他们深刻地体会到城乡之间的巨大差异，因此他们才发出了“死也要死在城市”的心声。但是城市高昂的生活成本、严格的户籍制度、冷漠的社会歧视等一道道有形无形的门槛不断破灭他们的城市梦。城市文化的耳濡目染又不断支解他们对家乡存有的情感认同和社会记忆，生活方式的巨大差异也使他们渐渐不再适应农村的生活方式。总之，比起第一代农民工，他们真正成了既融不进城，又回不了乡的“边缘人”。

4、农村生态环境压力越来越大

农村生态环境作为城市生态系统的支持者一直是城市污染的消纳方。近些年来，我国在城市生态环境日益改善的同时，农村污染问题却越来越严重，给作为弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了极大的威胁。在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区的农村尤为突出。广大农民难以喝上清洁水，难以呼吸清新空气，难吃上放心食物，难以在良好的环境中生产生活。各种污染不仅威胁到了数亿农村人口的健康，甚至通过水、大气污染和食品污染等渠道最终影响到城市人口。农村生态环境存在的问题有两方面：一方面是农业生产活动产生的污染日趋严重。我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，加之化肥、农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛，使得我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。目前，全国化肥年使用量4600万吨以上，按播种面积计算，化肥使用量达平方公里40吨以上，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5吨的安全上限。而且，在化肥施用中还存在各种肥之间结构不合理等现象。化肥利用率低、流失率高，不仅导致农田土壤污染，还通过农田径流造成了对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染。目前，东部已有许多地区面源污染占污染负荷比例超过工业污染。目前，全国农药年使用量约130万吨，只有约1/3能被作物吸收利用，大部分进入了水体、土壤及农产品中，使全国9.3万平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威胁到人群健康。这两类污染在很多地区还直接破坏农业伴随型生态系统。对鱼类、两栖类、水禽、兽类的生存造成巨大的威胁。化肥和农药已经使我国东部地区的水环境污染从常规的点源污染物转向面源与点源结合的复合污染。由于大棚农业的普及，地膜污染也在加剧。另一方面则是小城镇和农村聚居点的生活污染越来越严重。因为基础设施和管制的缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的环境“脏乱差”现象。每年产生的约为1.2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生的超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。

5、城乡居民收入差距继续拉大

城乡居民收入差距是衡量城乡协调发展程度最主要的指标之一。改革开放20多年来我国城乡居民收入差距经历了由迅速缩小到逐渐扩大，由逐渐扩大到逐渐缩小，再由逐渐缩小到加速扩大的变化过程。1978年城乡居民收入比为2.57：1，1985年达到历史最低点，为1.8：1，1994年达到顶峰，城乡居民收入比为2.86：1，超过了改革开放前的水平。1997年达到新的谷底，城乡居民收入比为2.47：1，小于改革开放前的水平。1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2001年突破历史最高点，城乡居民收入比扩大到2.90：1，2002年继续扩大到3.11：1。2003年以来，尽管高度增加农民收入，农民收入也确实得到了较快的增长，但是城乡居民家庭收入差距却仍呈持续扩大态势。农村居民家庭人均纯收入与城镇家庭人均可支配收入之比2003年为3.23：1，2004年降为3.21：1，2005年反而提升为3.22：1，2006年进一步提高为3.28：1，2007年更是达到3.33：1。显而易见，我国城乡居民收入差距已经远远超过了国际上一般为1.5倍的现实和国际上公认的3倍警戒线。

三、促进城乡协调发展的对策措施

(一)将发展现代农业与推进工业化、城镇化和社会主义新农村建设结合起来，确保粮食安全，努力增加农民收入

在我们这样的一个有着数亿农村人口、以小规模农户农业为主体的大国推进工业化，必须始终注意加强农业的基础地位。加强农业基础地位，必须在发挥市场配置资源的基础性作用的同时，加强政府对农业的支持和保护，鼓励和支持发展以食品工业为主的农产品加工业、农业现代装备制造业和农业服务业，推动农业与现代工业和现代服务业的产业融合。发展现代农业，必须用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，着力提高农业的水利化、机械化、标准化和信息化水平，提高土地的产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业的素质、效益和竞争力，充分发挥农业的多功能性作用，逐步形成专业化生产、产业化经营、社会化服务、科学化管理的现代农业格局，促进农业结构调整和农业增长方式转变。确保粮食安全是政府行为，实现稳定粮食生产，稳定粮食供应。要注重保护和提高粮食综合生产能力，实行最严格的耕地保护制度，依法加强耕地管理，坚决制止乱占滥用耕地，纠正随意改变基本农田用途的现象。在推进新型工业化过程中，更要注重发展以食品工业为主的农产品加工业、农业现代装备制造业和农业服务业。只有在强大工业和服务业支持下，我国的农业基础地位才有可能得到切实加强，农业产业竞争力和农民收入才有可能得到明显提高。我国工业化战略调整的另一个重要领域就是要改变城乡双重工业化格局，使农民的职业转换与区域迁移同时实现，最大程度实现就业地与居住地的统一，实现工业化与城市化的协同发展。乡镇工业的出现，双重工业化格局的形成，是中国工业化的一大进步，但是这种格局的长期存在，则又将是一种倒退。我们对待乡镇工业的未来发展走向必须站在更高的层面上用更为开放的视角来思考，以空间换时间。以增量换存量，正确引导农民的创业投资，将目前城乡双重工业化格局在一个更高水平上转换城市一元工业化。各类城市，而不仅仅是小城镇，都要打开城门让农民进入投资办实业，促进工业向产业园区集中。只有这样，才能实现工业化与城市化的协同推进，才能使中国二元结构得到切实有效的转换。

(二)坚持合理的城镇化战略，走中国特色城镇化道路，发挥城镇化对城乡协调发展的积极作用

我们是在农民收入较低的情况下，提出推进城镇化战略的。作为一个发展中国家，在实行城镇化过程中，应当选择一条合理的城镇化战略就是低成本推进、大容量就业、无社会歧视和可持续发展的道路，根据我国各地的实际情况，因地制宜，量力而行，在就业、环境、社会保障、产业发展诸方面通盘考虑。对农民工流动管理要从流动性管理向定居性管理转变，使流动人口顺利地转换为城市常住人口。定居管理的成本要比流动管理的成本低、效果好，而且定居形成的消费需求要比流动产生的消费需求大得多。今后相当长时期内，政策引导的重点应该是中小城市和重点小城镇。当前，在政策上要纠正名义上高度重视小城镇发展，实际上政府投入的主要力量却花在大城市的做法，将重点发展小城镇转变为发展重点小城镇和中小城市。政府财政投入要迅速下伸，切实加强中小城市和重点小城镇的基础设施建设，不能再热衷于在大城市建设一个又—个锦上添花式的所谓“城市盆景”。

(三)深化改革，着力形成有利于城乡协调发展的经济体制和政治体制

深化改革的一个重要内容就是在城乡间建立统一大市场，保证要素自由有序流动，进而通过要素的自由有序流动来实现城乡二元结构的改善。要按照市场经济发展的要求，从有利于促进城乡二元结构改善的角度出发，继续深化改革城乡土地制度、户籍制度、劳动用工制度、财政税收制度、货币金融制度和社会保障制度等。要积极深化农村土地制度和城市土地制度改革，减轻农民进入城市定居和乡镇工业进入城市发展的成本，切实保护好农民的土地权益。从近期看，在农村，重点是要处理好农民与土地的关系，在切实维护农民在30年承包合同期内的土地权益的基础上，推动农村土地使用权的流转与集中，排除农民进城的土地障碍。目前，一些改革比较超前的地方。在农村土地制度改革方面进行了一些有益的探索，如推行“地换地”、“地滚地”和“股田制”等。对这些探索要加以科学总结，并尽快上升到政策和法律层面上。在城市，重点是理顺土地的租、税、费关系，建立和完善城镇土地有偿使用与流转制度，并积极创造条件将住房用土地使用权出让制改为年租制，切实降低城镇住房成本，并以此为基础尽快建立和完善经济适用房和廉租房制度，满足居民不同层次的住房需求。从长期看，必须创造条件建立城乡统一的土地所有权制度、有偿使用制度和流转制度，为一切生产要素在城乡间的流动提供统一的土地制度平台。体制改革还有一个重要方面，就是尽快建立全国城乡统一的社会保障制度。现在城市对人口城市化进程“拉力”作用的减弱，一个主要原因就是随着传统计划经济体制下城市居民福利保障制度的逐步消失，“体制势差”不复存在。这本是改革取得的一大进步，但是由于适应市场经济发展要求的面向全社会的社会保障制度并没有随之相应建立。这就出现了“体制真空”。面对这样的“体制真空”，农民一旦放弃农村的承包地而进城定居就存在巨大的后顾之忧，从而只能徘徊在城市大门之外。

(四)建立健全农村资金投入体系，加强农村基础教育和基础设施建设，努力缩小城乡公共服务的差距

坚持把解决好“三农”问题作为各项工件的重中之重，继续加大各级政府尤其是中央政府的财政投入力度，让公共财政的阳光更多地普照到农村。农村基础教育问题已不只是教育部门内的问题，正日益成为农村综合性经济社会问题。农村基础教育发展不足，不但是当前地方政府和广大农民强烈反映需要解决的一大现实迫切问题，更是事关中国农业现代化、国家工业化、城市化和现代化建设大业的长远性根本性问题。解决农村基础教育问题，责任主要在政府，并且主要在中央政府。目前，将农村教师工资由乡镇发放，改为县统一发放，还没有从根本上解决农村基础教育投入机制问题，况且许多县统一发放的教师工资其来源仍是由原来的各乡镇解决，问题并没有得到实质性解决。因此，中央财政要继续加大对教育的投入，同时，中央政府要改变教育财政支出结构，增加农村基础教育支出比重以及加大教育方面的财政转移支付力度，确保落后地区和贫困地区农村基础教育的投入。此外还应该通过多渠道引导和鼓励社会资金进入农村基础教育教育领域。在加强农村基础教育和基础设施建设的同时，要加强农村建设的规划与管理工作。要像重视城市规划与管理那样，重视农村的规划和管理工作，努力改善城乡资源配置，改善农村人居环境。要大力借鉴国际先进经验，深化农村金融体制改革，激活农村金融资源管理，在改造发展中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用合作社的同时，积极鼓励和支持包括村镇银行在内的其他面向“三农”的中小农村金融机构发展，将尽可能多的金融资源留在农村。按照统筹城乡发展的理念，继续深化规划体制改革，重点统筹好城乡建设规划、产业发展规划和社会事业发展规划，形成城乡统一的生态系统、交通网络和环境保护体系。

(五)完善法律法规，依法行政，为城乡协调发展提供法治保障