老龄化社会解决方案范文

老龄化社会解决方案篇1

关键词：社会工作 居家养老 探索

一、居家养老成为养老新模式

20世纪90年代以后，我国人口高龄化趋势日益明显，截止到2009年，我国拥有1.67亿老年人，80岁以上高龄老人高达1899万，占11.4%，他们正逐步迈入半自理甚至不能自理的状态，不同程度地需要照料服务。高龄老人的子女大多进入中老年，照顾老人已经力不从心。目前中国养老机构服务也满足不了养老需求，虽然全国养老床位已达500万张，但是人均占有量较少，每一千名老年人只拥有床位25张。中国急需新的养老方式来缓和日渐紧张的养老矛盾，居家养老应运而生。

居家养老，是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。我国城市空巢老人比例高达49.7%，因此 “空巢老人”作为中国老龄化过程中最严峻的挑战，体现了居家养老的重要意义，引起了政府和社会各界的重视。社会工作作为一门新兴学科，专业的伦理视角和技术为城市居家养老提供支持。

二、社会工作介入居家养老的优势

1.社会工作理念完善居家养老服务

案主自决。案主自决要求社会工作者尊重老人的决定权，不能代替老人做决定， 即使在某种特殊情况需要代替老人做决定，也要提前征得老人同意。案主自决运用到居家养老服务的过程如下：首先，社会工作者要与老人一同评价其健康状况，以及老年人需要得到的服务。其次，社会工作者要对老人的关注点有所了解，双方协商制定服务目标。社会工作者能够提供的服务项目要分列清楚，以便让老人清楚的了解所要接受服务的内容，获得最大范围的服务。再次，在服务过程中要随时参照老年人意见。

个别化原则。每个人都有独特个性和不同需求，因为身体状况和经历不同，所以老年人对居家养老的要求是不同的，社会工作者要摒弃老年人只需要家庭照顾这样的传统思路，用心满足老年人的需求。

助人自助原则。助人自助理念强调的是受帮助者自我能力的提升，注重老人的自我实现。社会工作者在居家服务的过程中，要特别注意为老人提供能发挥潜能、贡献社会的机会。

2.社会工作专业方法指导居家养老服务

个案工作。个案工作是指“社会工作者在专业价值观指导下，运用专业的知识和技巧为老年人及其家庭提供物质或情感方面的帮助和支持，以使当事人缓解压力、解决问题和达到良好的福利状态的服务活动。”[1]社会工作者在进行居家养老服务时，除了照顾老年人的生活，还要运用倾听，共情等社会工作专业方法对老年人进行心理、情绪方面的辅导。伴随着人口的流动，我国出现了越来越多的空巢家庭，老年人的精神慰藉等问题应该成为居家养老的服务内容。老人在遭受突发打击时，经常产生应激性的情绪反应。这时社会工作者首先要做的就是帮助老人缓解焦虑、平复心情，提供保证老人日后的健康生活的基础。在为老人提供服务时不能一刀切，社会工作者要辨别老人的不同需要，运用专业社会工作方法，有针对性地服务。

小组工作。运用小组工作方法，社会工作者把社区中老年人组织起来，让他们倾诉内心困扰、交流生活经验。老年人不仅可以通过自身努力解决问题，还可以进一步帮助其他老人。社会工作者可以开展多种形式的小组活动，例如，开展沟通互助小组，帮助老年人排解不好情绪；开展支持小组，帮助老人应对生活转变等等。社会工作者通过丰富多彩的小组活动，把老年人组织起来，可以给老年人提供心理慰藉，排解他们因为子女不在身边而产生的精神空虚等问题。

社区工作。居家养老服务过程中可以运用如下社区工作方法：首先，在社区开展教育，对居民进行爱老、孝老宣传，倡导子女常回家看看，帮老人做一些简单的家务，与老人多一些交流。其次，积极争取社会资源，为老年人提供多样的服务内容。老年人能享受什么样的服务，取决与社会工作者提供服务的形式。目前我国的居家养老服务形式大都较为单一，并且还经常出现由于资源不足、服务中断的现象。社区服务机构要利用社会工作者的专业技术，为老年人提供更为专业的，多样化的服务。同时还要向社会呼吁，鼓励社会团体和个人向社区养老机构捐款、捐物提供志愿服务。再次，鼓励老年人发挥自身潜力，参与社区事务和活动，努力为社区的发展做贡献。老年人更加需要心理慰藉，让他们通过发挥余热实现自身价值，这是心理慰藉的重要方式。

参考文献：

[1]范明林，张钟汝.老年社会工作[M].上海：上海大学出版社，2005

作者简介：

徐擎擎（1984-），女，汉，山东省淄博市，潍坊科技学院，助教，硕士，社会学（社会工作）。

老龄化社会解决方案篇2

在对温州现状的实践考察和了解下，本文对温州人口老龄化现状进行了探讨，并认为加强物质基础和健全养老保障机制依旧是温州的奋斗目标。同时，小组成员还认为，老龄事业的健康持续发展，不仅需要政府、社会、家庭和个人共同关心与参与，还需要针对老龄问题的特点，推进“积极老龄化”，激发老年人的潜能，使老年劳动力成为我市经济的增长点；积极推进“为老”服务事业，最大限度满足老年群体特殊需求，减轻政府和家庭的压力。让老年人共享经济发展成果。

日本作为全球的老龄化大国，在老龄化解决方面对中国来说有着极大的借鉴意义。本文通过老师提供的资料以及其他渠道的资料对于富士市老龄化现状进行讨论与研究，针对日本富士的老龄化解决方案采取适合温州市老龄化问题的改革方案，提出对温州市改革的一些建议与设想。

关键词：老龄化现状；措施；建议

一：温州老龄化现状

早在1995年，温州就进入了老年型社会。据不完全统计，目前温州60岁以上人口已达108.10万，占总人口的13.87%。65岁以上人口比例从2000年的7.39%增长到2005年的10.54%，温州只用了5年，比日本快了10年。

温州将长时间处于一个不可逆转的老龄化社会中，而这也将是影响温州市未来经济发展的战略性和全局性问题。温州市长寿老人多，农村老龄化程度更加突出。据统计，温州市60周岁以上户籍老年人口有116.71万人，占总人口的14.83%。其中，农村人口为89.74万人，占老年人口总数的76.89%。

与西方发达的工业国“先富后老”相比，温州是在经济发展水平相对落后的情况下进入老龄化社会的，属于“未富先老”。例如，日本在老龄化比例达到14%时的人均收入为38555美元。温州老龄化比例已接近14%，人均GDP4937美元，仅为日本的12%。

二：温州市居民对于老龄化的了解程度

考虑到温州目前的老龄化情况已经比较严重，而且温州作为一个外来人口聚集地，本小组成员对温州本地人员及外来人员分别作了问卷调查。调查结果如下：

1、老龄化是什么？几岁以上可以算是老龄化？有70%的温州本地人可以明确地表达出老龄化到底是什么样的一个概念，其中，有65%认为男性到70岁女性到65岁可以才算是进入老龄化阶段；而大部分外来人员对于老龄化没有一个具体的概念，80%的他们认为男性65女性55岁就属于老龄化范畴。

2、你了解养老保险的问题吗？是通过什么途径了解的呢？65%的本地老人表示自己所在的社区会定期做一些宣传，有事自己也会上网了解相关新闻和政策；70%的外来人员表示自己并不了解，自己平时都忙于工作，一般很少看电视，而且出门在外希望有时间就去赚点钱。

3、在养老问题方面，你们是希望子女赡养还是自己去养老院之类的机构欢度晚年呢？65%的本地老人表示自己更加愿意采取社区养老服务，不想增加年轻人的负担，只要子女能够定期去看望他们即可；75%的外来人员则表示，自己将在外面工作努力减轻家庭负担，到时更加希望和孩子们住在一起，自己至少还可以为他们烧饭之类的。

4、作为大学生，你们对老龄化问题了解吗？ 75%以上的浙江省大学生表示自己对于老龄化比较了解，温州市采取了很多老龄化的对策，比如建立老年大学，开展老年文化节等；60%的外来大学生表示自己的家乡在老龄化问题上并没有做很多的对策，虽然自己有所了解，但是还是无能为力。

三：温州市市政府对于老龄化采取的措施

1、建立老龄工作机构；农村老人协会建设逐步规范；城市社区为老服务网络逐步健全；充分发挥志愿者组织作用。健全养老保障体系，解决市区城镇老年居民养老保障问题。贯彻 “两级政府、三级管理、四级服务”社会化管理服务模式；健全医疗保障体系，提高老年人健康水平。

2、加大宣传教育力度。全面加强对以《中华人民共和国老年人权益保障法》为核心内容有关维护老年人合法权益的法律、法规和政策的宣传，进一步提高全社会维护老年人合法权益的法律意识；严格涉老案件执法检查。

3、加强老年活动设施建设。充分利用现有公益性文化设施活动场所，将政府兴办的公共文化和体育活动设施向70岁以上老年人免费开放；完善老年教育网络。

4、注重养老服务体系建设，实现居家养老与社会养老相结合。深化社区为老服务工程，加强卫生服务体系建设，强化社区为老服务功能。完善文化服务体系建设，满足老年人的精神需求。

四：建议

1、延长退休年龄，提高老年人口就业率，鼓励老年人发挥特长，从事一些力所能及的事情。在日本有很多由老年人牵头开始家族经营单位的企业，60岁以上的老社长也随处可见。而温州作为一以做生意发展而成的沿海发达城市，推行此方法相对来说比较简单可行，对于温州市未来的发展也将起到一个不可替代的领导性作用。

2、重视养老保险，将计划生育与养老事业有机结合。与日本的高龄少子化不同的是我国拥有14亿的人口，人口的庞大使我们不得不推行计划生育。可是随着计划生育的推行，”4―2―1”家庭，”丁克”家庭，空巢老人家庭不断增多，所以解决养老问题也迫在眉睫。日本最成功的便是护理保险模式。它可以分为：身边护理，家务帮助，复合型3中服务模式，有效地缓解了日本的老龄化高压。小组成员认为温州市可以尝试这种护理模式。首先，温州有其地域性优势，温州医科大市时一所专门培养医护人员的大学，每年温州医科大学都为社会推送出一批批的优秀的医生，护士，医学相关的研究人员。其次，温州市是经济发达的城市，这也为推行此模式提供了强有力的保障。

3、居家养老与社会养老的有机结合。与日本不同的是，温州乃至我国都处于一个社会层次，劳动力和社会生产力有着极大差距的现状，每个人对于养老方式也有着不同的追求与愿望。因此，采取多模式的养老模式将会推动一个地区的社会，人文发展。

4、加大老龄化的宣传。由问卷调查可见，温州在对于本地老人的老龄化政策方面已经相对比较完善，但是对于一些外来人员或者农村人员的宣传和保障力度显然不足，所以，本组小组成员认为加大对农村及外来人员的保障将是未来几年内温州市的发展和奋斗目标。

5、积极发展大学生力量，依靠大学生去发展，去宣传老龄化问题。发挥大学生志愿者的力量，在增加大学生们阅历的同时，也让老人们享受了来自孩子们的关心与爱护，希望可以在大学生的领导下，越来越多的社会青年可以关注老龄化问题。

老龄化社会解决方案篇3

我国已进入老龄化社会，养老事业已成为迫切需要面对的重要社会问题，我国人口老龄化速度快，且趋于高龄化。目前，政府优先托底保障的是高龄特困、失独、空巢等特殊老年人。本文将探讨如何在保障重点人群的养老需求的前提下，从实际出发，科学化、系统化地制定特殊老年人优待政策。

【关键词】

人口老龄化；老年人优待；科学性；公共政策制定

一、选题背景

在2000年我国已进入老年化社会，据2010年第六次人口普查数据显示，我国60岁以上人口占总人口比重为13.32%，北京市比重为12.54%，随着老龄化进程的加快，我国所面临老龄化问题日益显著，科学化制定老年人优待政策是亟待解决的重点问题。我国处于“未富先老”的阶段，经济发展速度不敌人口老龄化的进程，在制定老年人优待政策时要做到普惠制与重点保障制兼顾，优先保障高龄特困、孤寡、失独等特殊老年人的生活需求，科学化地制定优待政策尤为重要。

二、老年人优待政策制定现状

北京市出台的优待政策主要有《北京市人民政府办公厅关于转发市老龄工作委员会办公室北京市老年人社会保障和社会优待办法的通知》(京政办发〔2013〕30号)《、北京市高龄老年人津贴发放办法（》京老办发〔2008〕12号）等，针于不同年龄段、本市及外埠老年人分别出台相匹配的优待政策。北京市的老龄化程度日益严峻，政府在保障更多老年人享受优待政策的基础上，优先做好对高龄特困、失能失智、孤寡等特殊老年人的托底保障是养老工作的重中之重。在制定托底保障政策时，依照传统政策制定模式，采用普遍调查与抽样调查相结合的方式，对目标对象进行调查研究。首先，在全市范围内选择具有代表性的受众群体作为样本，以问卷调查、随机采访、深入访谈等方式，对研究对象的需求进行摸底调查；其次对样本深入分析，归纳共性问题，通过分析数据拟制定出相关政策；由相关立法部门对政策内容进行决策权力、决策内容及决策程序的合法性进行审查；随之进入广泛征求民意阶段，汲取政策执行单位和人民代表意见后进行完善修改，最终正式出台政策文件。

三、公共政策制定的科学化

美国政治学家拉斯维尔将“公共政策视为一种政治行动或政治活动，作为功能过程理论(FunctionalCourseTheory)的实践者，进而对公共政策的趋向于政治行为阶段性或是程序化的决策研究。”1拉斯维尔在《决策过程》中提出“功能过程理论”，将公共政策环节阐述为“情报环节阶段、建议环节阶段、指示环节阶段、发动环节阶段、应用环节阶段、评价环节阶段和终结环节阶段”2。随着社会的发展，公共政策制定这一概念有了广义与狭义之分，美国管理学家赫伯特•西蒙将公共政策制定是由议程的建立、分析备选方案、方案择优和方案的决策与执行组成的系统程序环节；德罗尔在《逆境中的政策制定》中将政策制定定义为“：政策的整个过程环节，将政策执行、评估等程序性环节看作是政策的后政策拟定环节阶段”3。公共政策制定的科学化指“政策制定主体充分利用现代先进科学的技术、政策科学的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的政策制定程序，任何人不得随意扭曲或者忽视这些程序，在公共政策不断健全和完善的基础上，把公共政策本身和政策制定程序合法化”4。当前，我国的公共政策制定程序尚未完善,将公共政策制定趋于科学化、规范化能够有效化解社会中存在的突出矛盾，能够有效处理群众反映强烈的问题，完善我国政策体系及相关政策制定的路径方法是提高政策制定的科学化水平的重要手段和方法。

四、实现公共政策制定科学化的必要途径

公共政策制定主要遵循以下基本步骤：构建问题-确定目标-方案出台-方案评估-优化方案-可行性论证-政策合法化，其中在优化方案及可行性论证阶段是实现公共政策制定科学化的关键环节。因此，我认为在制定公共政策时应做到以下几点：

1、明确主体，加强监管在我国，政府机关是公共政策制定的主体。近年来，政府制定决策过程中难免有利己、实现自身利益最大化的现象出现，在社会引起强烈反响。因此，对政府政策制定的有效约束是实现公共政策制定科学化的前提。为使政府政策制定能够规范化，打造多元利益输入模式，大力发展外部渠道，能够使更多的利益诉求输入到公共政策制定体系中。对政府权力的加强监管约束能够有效减少政府利益代替公共利益的现象发生。

2、制定程序，完善制度规范公共政策制定程序，制定中要进行广泛调研，经过专家团队的讨论研究后出台科学化、规范化的政策条文。在整个政策制定的全过程中，规范每一阶段工作流程，制定标准，做到构建问题清晰化、科学化；确定目标精准化同时兼顾普遍性与代表性；方案制定的合理化；政策制定的程序性、合法性；政策评估及论证时要真实科学、顺应民意、及时修订完善。

3、公平公开，统筹兼顾寻找政府与人民间利益的平衡点，做到统筹兼顾。遵循“社会公平，利益共享”的原则，以满足最大多数人的需要为目标，把实现、维护好广大人民群众的根本利益为出发点及落脚点，充分发挥民主集中制作用，将社会强势群体与弱势群体的利益联系起来、不同行业与不同生活水平群体的利益联系起来，找到利益平衡点，以统筹兼顾作为根本方法，科学制定公共政策。

4、广泛征询民意，确保群众话语权公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。就我国而言，从公共管理层面看主要包括：民意调查制度、信息公开制度、协商谈判制度、基层自治制度、听证会制度等，广泛征询民意是政策制定的民主化、科学化的基本保障。政府与公民之间的政策制定权重有三个层次：第一，公民的知情权的实现，公民能够发生自己的声音，但不会影响到政策决策制定。第二，通过协商谈判的方式，公民提出意见建议，能够对政策制定起到一定影响作用。第三，政府与公民权重比例相同，公民的声音最大量化，对政府决策时的影响较大，甚至政府在决策中起到辅的作用，公民为决策主体。

五、科学制定特殊老年人优待政策

特殊老年人指“年龄60周岁以上、生活不能完全自理的5类老年人，包括：分散供养的城镇“三无”老年人；分散供养的农村“五保”老年人；享受城乡最低生活保障待遇的老年人；民政部门公布的低收入家庭中的老年人；“失独”家庭老年人或仅与残疾子女居住的老年人”5。针对特殊老年人这个特殊群体，在政策制定时要充分考虑到老年人群的年龄结构特点，科学化、个性化地制定不同年龄段老人的优待政策。首先，做到构建问题阶段与目标受众确定阶段相结合，根据不同年龄段的老年人总数及生活困难、患有重病大病等特殊老年人数占老年人口总数的比重，分阶段、多层次地系统地划分目标人群，政策制定时要普惠式与重点保障式相结合，从实际出发，科学化地针对不同目标人群制定优待政策。其次，在方案的制定的初期，通过对基层老年人群体的广泛调查及走访，填写调查问卷等方式，获取到“一手”信息资源；召集相关专家进行研讨交流，在专业学术方面提供支撑，能够最优化方案制定。第三，对收采集数据的汇总分析，通常我们对调查研究的数据是基于数据本身的研究，随着科技的不断发展，计算机的应用越来越普遍化，我们正处于“大数据”时代，把决策支持系统（DecisionSupportsystem,DSS）引入到政府决策制定过程中，能够使政策制定更为科学化。

决策支持系统是“辅助管理人员制定决策和解决问题的综合性计算机系统以及相关的工具包，其目标是通过提供管理所需的特定信息来改进决策制定的过程”6。决策支持系统与传统数据库管理系统相比能够提供更多特定信息的查询。数据挖掘（DataMining）是“从大量的、不完全的、有噪声的、模糊的、随机的实际应用数据中,提取隐含在其中的、人们事先不知道的、但又是潜在有用的信息和知识的过程”7。数据挖掘作为整个决策支持系统中的工具，在详细分解之前数据的基础上，进行更精准、更高层次的分析，使决策者能够更加直观地看清发展趋势，从而做出相对科学化的决策。以特殊老年人政策制定为例，运用数据挖掘步骤如下图所示：政府部门通过以上步骤制定出台的公共政策相对于传统的政策制定有了很大的提升，运用高新技术，对数据进行量化，通过分析预测政府供给、老年人口数、服务需求等民生数据，使得在制定政策时能够有参考价值，从而更加系统化、科学化地制定公共政策。

参考文献

[1]陈振明《公共政策执行的基本程序》中国工商研究

[2]张国庆《现代公共政策导论》北京大学出版社

[3]HanJ,AbramM.DataMining:ConceptsandDatabases,AAAI/MITPress,1991

[4][美]拉斯维尔《决策过程》1980年版

[5][美]拉斯维尔《决策过程》1980年版

[6][奥地利]德罗尔《逆境中的政策制定》1986年版

[7]云南师范大学甄旭雷《公共政策制定科学化的路径分析》第255期《经济与法》

[8]王茂林《步入老龄化社会后要把养老事业作为民生建设的头等大事来落实》总第2671期《经济研究参考》

[9]刘光明《ID3算法的研究在以政府决策为主题的挖掘系统中的应用》

[10]谢榕《数据挖掘与决策支持系统》《计算机系统应用》1998年版

老龄化社会解决方案篇4

    毫无疑问,长期护理(主要是非医疗部分)是快速老龄化社会面临的最大挑战之一医学教育网|搜集整理。提供社区护理成为大多数发达国家的政策选择,并借助(或部分借助)私营长期护理保险解决这一问题(例如美国、德国等);而随着传统的家庭结构和妇女作用(扮演非正规照料老年人的角色)的变化,许多发展中国家越来越难以维持现有形式的非正规长期护理安排。_1 因此,很多国家开始探索更为完善的长期护理政策,以期达到各方的平衡。按照联合国65岁以上老人占比达到7% 的人口老龄化标准,台湾地区于1993年进人人口老龄化,该年老年人口占比达7.09% ,而大陆地区于2001年65岁以上的老年人占比达到7.1% ,标志着进入老龄化社会。_2 台湾地区进入人15老龄化,逐渐形成了符合其文化、人口、经济特征的长期护理照料体系,随着大陆地区的人口老龄化加剧,老年长期护理问题亦成为亟待个人、家庭和社会共同努力解决的问题。相同的文化背景和生活习惯决定了台湾地区的探索经验和成果在大陆地区的高度适用性,本文对其加以梳理总结,以期能为大陆地区的长期护理体系完善带来启示。

    一、台湾地区长期护理的发展背景和源起台湾地区把长期护理称为长期照护医学教育网|搜集整理,自1980年在“老人福利法”中就开始关注老年长期护理问题,至今已经历了30年的发展,目的在于维持或增进身心功能,使需求者遂行自我照顾及独立自主之生活能力,减少其依赖程度,增进其尊严并减轻他人或社会负担,发展的主要背景和原因在于人口、家庭结构的变化和逐步完善的社会保障体系。

    1.快速的人口老龄化自1993年进人人口老龄化以来,台湾地区人口老龄化速度不断加快。根据台湾地区经济建设部门的推测,65岁以上老年人占总人数的比例将从2006年的9.9%上升到2026年的20.6%(如表1所示)。伴随着人口老龄化急剧加快的是老年人口依赖比的增加:从1950~1970年间,台湾地区老年人口的依赖比约在5%左右,意即约每2O位工作年龄人口需扶养一位老人;2006年此数据攀升至每7.2位工作年龄人口需扶养一位老人;据此推算,由于战后婴儿潮时期出生的人口逐渐迈人高龄,到2026年将变成3.3人必须扶养一位老人。_3 值得注意的是,老龄化产生的影响之一就是长期护理的公共支出增长,联合国一项研究表明:在今后几十年内长期护理费用占GDP比例将增加1—3个百分点,这意味着老龄化将导致护理需求与供给的矛盾和费用的急剧上升。

    2.长期护理需求人数快速增加长期护理的需求者主要包括两类:慢性病患者(主要是老年人)和失能者或残障者。慢性病患者总数的上升和残疾人数的增多必然产生新的护理需求,需要提供新的护理方式和服务内容。由于人口老龄化的加快和预期寿命的延长,慢性病成为大多数老年人需要面对的问题。Hoffman等的研究结果表明,年龄与患慢性病和失能的比例呈正相关。 世界卫生组织(WHO)的研究也表明慢性病成为死亡的主要原因,世界范围内2005年死于慢性病的人占死亡总人数的60% ,原因在于大多数国家正在进入快速老龄化阶段。在人口老龄化的背景下,台湾地区长期护理需求人数快速增长。有研究表明台湾地区老人慢性疾病盛行率高于85%,85岁以上老年人的失智率高达30% 一50%; 另一方面,失能和残障人数也在不断上升,2009年台湾地区约有1 071 073位残障人士,占总人VI的比例达4.63%. 3.家庭结构和就业结构的变化人口的迁徙和妇女社会地位的转变导致台湾地区家庭结构和就业结构在近几年有很大的改变。

    台湾地区总生育率从1965年的4.8个降至2007年的1.1个。随着生育率和死亡率下降,越来越多的家庭结构为核心家庭,大家庭传统的成员互助作用日渐减弱。联合国(2007)的研究显示,台湾地区1/3的家庭中老年人不与子女同住。联合国调查表明,台湾地区20—39岁的妇女预期老了以后同已婚儿子一起生活的人的比例已从1973年的56%下降到1986年的45% .¨ 另一方面,越来越多的女性参与工作,2005年女性劳动参与率为48.12%,Ell 另有数据显示台湾地区女性员工占全体员工的比重从2009年的52%增至2012年的56%o家庭和就业结构的变化使得依赖于妇女承担家庭老人照料责任的传统模式受到挑战。

    二、台湾地区长期护理发展历程梳理自1980年台湾地区“老人福利法”颁布以来,台湾地区老年长期护理发展日趋完善,主要表现为相关法律体系和政策制度方面的不断完善,从无到有、从单一到多元。本文通过梳理相关法律法规的内容,综合对相关文献的分析,总结提炼后将其发展历程概括为4个阶段,具体为:1.家庭完全的责任期(1980~1996年)1980年“老人福利法”通过标志着台湾地区对老年福利和长期护理的重视,要求设立老年福利机构,但在法令中针对长期护理服务仅规范了机构式服务;1983年到1986年期间各市县实施居家老年服务试点计划;1992年放开外籍护工规定,以减轻家庭照料负担;1995年实施的“全民健康保险法”将“居家护理”列入给付范围。总体而言,这一阶段老人的长期照护主要由家庭承担,政府介入极少,但也呈现出逐渐依靠专业护理人员来减轻家庭责任的势头。

    2.服务机构全面立案整合期(1997——2002年)1997年“老人福利法”第一次修订通过,将老人福利机构修正为“长期照护机构”、“养护机构”、“安养机构”、“文娱机构”及“服务机构”五类,规范各类服务提供机构的发展和资源整合利用。通过3年(1999~2002年)的清查,对未立案的微小型机构进行全面统计,辅导未立案的老年福利机构重新整合,为后续的各项政策规范实施奠定基础。同年,“残障福利法”修订完毕,修订为“身心障碍者保护法”,开始重视除老年人以外的身心障碍者长期护理问题。

    3.多元实验方案蓬勃发展期(1998~2007年)这一阶段,随着老龄化程度加剧,台湾地区开始对老年长期护理问题实施多管齐下、多元实验方案并头发展的策略,主要包括:(1)老人安养服务方案(1998~2007年):1998年台湾地区行政部门核定“加强老人安养服务方案”,内政部门推出“加强老人安养服务方案”,独居老人长期护理问题开始受到关注;(2)老人长期照护三年计划和各类管理方案的探索:1998年提出“老人长期照护三年计划(1998~2001年)”,以“充实社区化照护设施,普及机构式照护设施”为方向,试办“长期照护管理示范中心”整合服务和管理网络;2005年将名称统一为“长期照护管理中心”,各个县市均有成立;(3)建构长期照护体系先导计划(2000~2003年):为更好地实施后续的长期护理举措,台湾地区2000年构建了以“在地老化”为总目标的长期照护先导计划,探索实施“社区优先照顾”并成立长期照护专项小组;(4)照护服务福利及其产业发展方案(2002~2007年):在失业问题严重的背景下,台湾地区于2002年实施该方案,旨在促进各类长期照护和管理人员的就业,积极发展长期护理产业,护理保障服务的适度补助也从中低收人家庭户扩展到一般户,鼓励一般失能者使用居家服务。

    4.长期护理保险规划期(2007年)经过前期各类方案的实施和成熟经验的积累,台湾地区行政部门2007年提出“长期照顾十年计划——大温暖社会福利套案之旗舰计划(2007~2016年)”,正式标志着长期护理产业及长期护理保险整个体系进入规范化发展阶段,该计划以“构建完整的长期照顾体系,保障身心功能障碍者获得适切的服务,增进独立生活能力,提升生活品质,以维持尊严与自主”作为核心理念;2009年提出要积极“推动长期照护保险与立法”,成立了专门的“长期护理保险筹备组”,“长期照护服务法(草案)”正在立法部门待审,基本确立了以居家、机构和社区三类为主体的长期照护体系:“长期护理保险法草案”

    还在进一步论证和筹划中。

    三、台湾地区现行长期护理体系概述从历程梳理可以看出,台湾地区自进人人口老龄化以来就非常重视长期护理问题的解决和完善,不断推出相关政策,旨在逐步解决老年长期护理问题。下面分四个方面对现行体系进行介绍。

    1.法律法规体系台湾地区长期护理保障对象包括了老年人和各类残障者,使得其法律体系也涉及医疗、康复、护理、精神卫生等各个领域。现行的关于长期护理的法律体系比较细致完善,从总体上可以概括为“服务管理和提供”、“人员管理和培训”两大类:服务提供和管理类法律法规主要用于核定保障对象和服务品质管理,具体包括“老人福利法”、“身心障碍者权益保护法”、“精神卫生法”、“全民健康保险法”、“安宁缓和医疗条例”、“社会救助法”、“全民健康保险居家照护作业要点”、“老年福利机构设置标准(其中包括了‘老年长期照护机构设置标准’)”等;从业人员管理和培训类法律法规包括“医事人员条例”、“护理人员法”、“医师法”、“药师法”、“社会工作师法”医学教育网|搜集整理、“营养师法”、“志愿服务法”、“医院照护服务员管理要点”及“照护服务员训练实施计划”等。需要说明的是,本文认为长期护理虽然涉及面广,但是专业性也极强,需要专门的法律法规对其进行整合规范,提高效率。遗憾的是,台湾地区专门用于规范长期护理的“长期护理服务法”和“长期护理保险法”还未正式颁布出台。

老龄化社会解决方案篇5

刘国年并非心血来潮，最近周围的朋友都在热闹地讨论着“延迟退休”。而话题的源起，则是6月5日的一条新闻：人保部表示相应推迟退休年龄已是一种必然趋势，将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议。

这一表态，随后引发社会各界广泛而强烈关注。尽管在某网站的调查中，有九成的网友对“延迟退休”持反对意见，但相关部委的研究正在抓紧推进。《财经国家周刊》记者获悉，围绕延迟退休与养老金领取的议题，全国多家研究机构应人保部之约，都在抓紧制定各自的解决方案并争取尽早提交。

而此番人保部主动公开抛出这一话题，更多是为了“放风试探”，以其在热议中充分听取不同利益群体的不同诉求、意见建议，以便为决策提供民意参考，并在过程中逐步达成共识。

业内专家普遍认为，对于“延迟退休”而言，其根本解决的是养老金的可持续支付问题。从全球范围来看，社保入不敷出并不是中国独有的，而是全世界国家都在面临的问题。推迟退休年龄即延期支付，或只是解决这一问题一个侧面而已。

多套方案酝酿中

一位与人保部互动密切的研究人士近期对《财经国家周刊》记者透露，相关机构正在酝酿关于“延迟退休”的方案。实际上，关于推迟退休年龄、弹性延迟领取基本养老金年龄的提议，在人保部及业内已经达成一致。“这个决策肯定要出台，是大势所趋，现在就是要研究具体怎么出台，和什么时间出台。”该内部人士说。

从2008年开始，人保部在公开场合便时有“延迟退休”的提法。并在2010年引发过一次类似于今年的大讨论。

“养老政策特别不同于其他政策之处在于，其时效性是延后的，所以需要提前很长一段时间做政策准备。现在我们的决策部门已经意识到，这是一个问题，并开始把它形成一个政策议题，进行充分地讨论和研究，以便未来政策的形成。”上述人士说。

人保部从几年前就开始委托自己的部委科研机构进行该提议的研究。承办项目的单位包括人保部社会保障研究所、人保部劳动保障研究院等，他们研究的方面各有侧重。

而除了人保部自己的研究院所，多家部外独立学术单位，及国外的研究机构，也在参与做“延迟退休”的方案。该内部人士向记者透露，人保部的思路可能会学当年的“医改”，多家单位各做方案，最后“会师”，择优选取。

不过，对于“延迟退休”政策来说，现在还只是出于各做各方案的阶段，还没到最后汇总阶段。

该内部人士称，现在各家都没有一套成熟的方案，这个事情需要大量的数据和精算，不同科研机构对于具体实施细节还没有形成共识，提出来的方案各不相同。“我猜测推迟退休年龄的政策恐怕要经历艰难博弈，短期内难以出台。”

这次人保部通过答网友提问的方式，再度把这个话题抛到公众面前。该内部人士认为，目的就是引起社会的讨论，促进共识的出现。“人保部并不害怕听到反对声音，反而有立场有依据的反对意见会被吸收接纳，而只是凭着一时的感情激愤的反对，就不会去管。”

据悉，该人士所在机构的方案中用了最新的第六次人口普查的数据进行精算。并且，为了广泛全面地听取不同群体对“延迟退休”的看法，他们选取不同的社会阶层、群体，进行访谈，做个案测算。

在还没有形成成熟统一的方案之前，“延迟退休”年龄会采取部分地区的部分群体试点的方式。最有可能的是，从公务员及部分事业单位的群体着手，并且先从女性开始，以延长一两岁开始。“高级职称以上，处级以上的女性，她们更倾向于选择‘延迟退休’。上海的试点已经进行了一两年了。”

缺口有多大

人保部力推“延迟退休”，最多的解释是源于中国平均寿命的提高，原有的退休年龄已经不符合当下的社会发展需求。

根据相关资料显示，1957年中国人均寿命为57岁，到了1982年第三次人口普查，延长到67.7岁，而到了第六次人口普查，人均寿命已提高到73.8岁。

而男性60岁，女干部和科技人员55岁，女工人50岁的退休政策，是1951年开始实行的。并且，在这几十年中，为配合国有企业改革和经济结构调整，国家先后出台了一系列提前退休政策。最低标准女性40岁便可以办理提前退休。

“加之许多人违规提前退休，我国的实际退休年龄平均只有52岁。”中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文在《中国养老金发展报告2011》中提到。

根据国际惯例，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。

根据第六次人口普查数据，2010年，中国60岁以上人口占比为13.32%，65岁以上人口占比为8.92%，皆超出上述标准，中国已经进入老龄化社会。

过早退休的现有制度与日益增多的老龄人口，直接造成“老年人口抚养比”不断提高，直接加大了未来养老金的支付压力，而养老金缺口是显示养老金支付压力的最直接数据。

“实际上，延迟退休年龄的根本动因是为了缓解未来养老金的支付压力，”中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员都阳在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。

《中国养老金发展报告2011》显示，我国退休年龄延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。因此“晚退”可以说是缓解养老金收支平衡压力的“猛药”。

养老金缺口是显示养老金支付压力的最直接数据。

6月11日，由中国银行首席经济学家曹远征带领的研究团队了一份《重塑国家资产负债能力》的报告，其中的测算结论是中国养老金缺口2010年为16.48万亿元，而到了2033年将达68.2万亿元。

报告一出，舆论哗然，庞大的缺口向人们展示了巨大的养老金支付压力。

业界对于这一数据的态度比较谨慎。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文对《财经国家周刊》记者表示，不同的测算基于不同的假定、指标和参数，很难判断这一测算与实际情况的接近程度。

西班牙对外银行养老金和保险中国区代表胡玉玮对《财经国家周刊》记者表示，该报告中精算的“养老金缺口”实际上指的是“隐性养老金负债”。

一般通过隐性养老金负债占GDP的比率来看一个国家养老金的债务问题。该报告测算2010年这一数值占GDP的比率为41.4%。胡玉玮表示，目前在经合组织（OECD）的34个国家中，隐性养老金负债平均在50%左右，因此当前中国的养老金债务还是可以承受的。

令人担忧的还是未来的债务问题，如果这一数值超过GDP的60%，将给未来政府带来巨大压力。

早在2005年5月，世界银行公布了一份中国未来养老金收支缺口的研究报告，在当时的假设条件下，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口为9.15万亿元。

虽然对于缺口数值的认定有争议，但对于中国养老金缺口的不断扩大和未来的支付危机则是业内的共识。

养老金缺口主要包括两个部分，一是个人账户的空账部分，另一个是基本养老保险收不抵支的部分。2010年中国养老金空账规模为1.7万亿，正在逼近1.9万亿。

目前“做实个人账户”的改革推行缓慢，随着时间的推移，空账规模将不断大幅攀升。

需要更大棋局

“解决这个问题的最简单思路，就要增加劳动力的供给。”中国社会科学院劳动和社会保障研究中心主任王延中对《财经国家周刊》记者说。这就是“延迟退休”的意义所在，可降低每百名劳动年龄人口需要供养的老年人口，称为“老年人口抚养比”。

而根据中国社会科学院人口研究所研究员蔡昉的调研，把实际退休年龄从50岁延长到60岁，到了2050年，老年人口抚养比可以从109人降到58人。

据统计，目前世界上170个国家和地区中，世界各国正常退休年龄，男性集中在60岁和65岁，女性集中在60岁。1989年至2009年的20年间，有65个国家提高了退休年龄，占38%；男性平均退休年龄由1989年的60.01岁提升至2009年的61.01岁，提高了一岁；女性由57.87岁提升至59.38岁，提高了1.51岁。

业内专家普遍认为，延长退休年龄对于空账和基本养老保险收不抵支问题有一定的缓解作用，它可以使人们养老金的缴费年限延长，缴费金额增加，另一方面又可以延迟人们领取养老金的年龄，减少领取养老金的年限。

普通民众则更关注延长退休年龄对个体的影响。由于中国复杂的养老制度，实际影响不尽相同。

以刘国年为例。刘国年今年1月年满60周岁，从一家国有企业退休。每个月，他从社保基金那里可以领到养老金5615元。

以北京市的社平工资年增长率10%的标准计算，五年后退休，刘国年的养老金粗略估算为每月10170元。

这五年中，他需要多交社保11万5千多元，而他所在的单位要多交36万2千多元。但是如果他不退休的话，以他现在每月的正常工资就已达到13000元左右。这样算下来，对于刘国年个人而言，延迟退休看来并不是一件坏事。

全国各地所交的社保缴费基数，都有上下限之分。其中，上限为当地上一年社平工资的300%；下限分为两种情况，养老、失业保险的缴费基数下限为社平的40%，医疗、工伤、生育缴费基数下限为社平的60%。而各地因社平工资的不同，缴费基础也不同。

对包括刘国年所在的众多国有企业而言，给员工所交的社保都非常“慷慨”，都是按照当地的社保缴费基数上限来交。

像刘国年这样在国有企业工作的人是幸运的，而对于众多社保缴纳偏低而退休时养老金拿的也偏低的群体，还希望退休之后再找一份工作来增加收入来源，无疑盼望着能早日退休。

围绕延长退休年龄对国家未来、公众个体的影响，相关研究部门实际上已经开始了评估，目前还没有最后的结论。

老龄化社会解决方案篇6

摘 要：随着社会的发展，我国老龄化问题加剧，家庭功能弱化，出现了越来越多的“空巢老人”，“空巢老人”问题已成为一个凸出的社会问题。文章在简单分析我国空巢老人现状的基础上，结合空巢老人的三大主要问题，借助社会工作视角，从社会工作个案、小组、社区工作三面阐述了缓解空巢老人问题的相应对策。

关键词：老龄化；空巢老人；社会工作方法

“空巢老人”主要是指没有子女、亲人照顾的老人，或者是无儿无伴的孤寡老人和与儿女分开居住的独居老人。第六次人口普查的数据显示，2010年我国已有1.2亿个家庭有60岁及以上的老年人，占全国家庭户的30.6%。而在有60岁及以上的老年人的家庭中，32.6%的家庭只有一个老年人或一对老年夫妇。改善空巢老人的生存状态，缓解空巢老人生存问题，提升空巢老人的生活质量，已成为全社会亟待关注的重要问题。

一、空巢老人面临的主要问题

随着社会老龄化程度的加深，空巢现象将更加普遍，空巢老人所面临的问题也越来越突出，主要表现为以下三个方面：

（一）空巢老人的经济困难问题

经济收入是老年人晚年生活的经济依托，2010年人口普查数据显示，60岁及以上老年人生活来源中以劳动收入为主的占29.1%，以离退休金和养老金为主的占24.1%，靠家庭其他成员供养的占40.7%，其他多以最低生活保障金、财产性收入为主。其中城市老年人的生活来源主要靠离退休金和养老金，经济独立性较强，养老问题还不是很突出，农村老人则主要依靠家庭成员供养和自身微薄的劳动收入。目前我国养老保障体系还脆弱，老人获得政府救助、集体救助和其他补贴的机会相对较小，农村空巢老人和城市低收入老人的经济困难问题亟待关注。

（二）空巢老人精神生活问题

中国社会科学院2011年7月至11月开展的第三次“中国社会状况调查”年龄别居住安排数据显示，我国老人年的独居的比例，60～64岁年龄段为12.2%，75～79 岁年龄段为31.6%，80岁及以上为28.9%，呈现出先上升后下降但总体上升的趋势。独居状态会让老人们普遍有一种“空巢感”，即孤独感，这种孤独感会使得老人心情抑郁，惆怅孤寂，行为退缩。经常独处、很少与人交流，会使老人的生活目标模糊，生活意义弱化，继而出现精神空虚、抑郁等心理问题。改善精神状况，加强心理保健，也成为空巢老人亟需面对的问题。

（三）空巢老人生活照料和权益保护问题

“中国社会状况综合调查”数据显示：我国老年人口独居比例为20.7%，与配偶同住为38.0%，即老年人口独居及与配偶同住的比例高达58.7%。在我国，受计划生育政策、经济政策与环境改变等多种因素的影响，家庭结构趋于小型化，空巢家庭数量增多已经成为既定事实，传统的家庭养老模式受到威胁，家庭养老照料功能减弱。加之，现有社区和机构提供照料服务的能力严重不足，空巢老人生活照料问题日趋明显。与此同时，我国社会养老服务资金、技术、人力等方面投入力度不足，传统赡养老人观念受到冲击，社会上侵犯老年人权益、虐待老人的现象时有发生，老人年权益保护问题日益凸出。

二、社会工作方法在缓解空巢老人问题中运用

社会工作者在专业价值观念的指导下，可通过个案、小组、社区社会工作三大实务方法，服务空巢老人这一弱势群体，帮助他们解决生活困难，提高其摆脱困境的能力，让空巢老人有尊严地分享曾经为之贡献的社会的各种资源，获得社会的公平对待，继而推动“敬老爱老护老”社会氛围的形成和发展。

（一）个案社会工作介入

个案社会工作主要是针对空巢老人中的特殊个体，如失独家庭空巢老人、高龄贫困空巢老人，这些空巢老人的精神问题、经济问题和生活照料问题更为突出，他们更需要社会的关怀和社工的关爱。其中，失独家庭的空巢老人，由于意外失去唯一的子女，面对重大的生活打击，他们可能面临着重新构筑生活支柱的现实。如果此假设成立，社工在介入失独空巢老人时，应对老人的精神状态进行全面的诊断，时时关注老人的精神状态的变化，以免出现轻生、寻短见的悲剧，安抚老人的情绪。

（二）小组社会工作介入

随着年龄增长，老年人会出现年老体衰的生理特点、对子女亲依赖感增强的心理特点和边缘化的社会特点。社会工作者应该根据这些特点，通过发挥倡导者或者领导者角色，找出社区内问题较为相似的老年人，以小团体为单位，通过小组或者团体活动，缓解空巢老人在物质、精神和社会生活等方面存在的各种问题。如通过成长小组，帮助空巢老人应对新科技带来的日常生活的新变化；通过学习小组，教授空巢老人使用新的交通工具、通讯设备等。

（三）社区社会工作介入

空巢老人社区社会工作，强调在确定了社区内空巢老人的问题和需求之后，动员社区内外各种社会资源，有针对性地发动和组织社区空巢老人参与集体活动，从而预防和解决空巢老人问题，并培养空巢老人的自助、互助、自决精神。社区社会工作要求社会工作者，通过形式多样的社区活动，策划、实施空巢老人自助和互助计划，如老年人健康讲座、老年人权益保护主题活动等，唤起老年人自我保护意识，增强空巢老人自助能力，并激发社区居民发挥守望相助、邻里互助的精神。

不论是个案、小组还是社区社会工作方法，在应对日益严峻的老龄化现象和缓解空巢老人问题的过程中，都会起到独特而有效的作用，从而改善空巢老人的生存状态，提升空巢老人的生存质量。但是社会工作作为一种外来事物，社会工作者运用实施的过程中，还需要结合本土文化传统和价值理念，对三大方法进行改造，使之更好适应我国空巢老人现状，促进空巢老人问题的解决。（作者单位：辽宁大学人口研究所）

参考文献：

[1] 张丽萍.老年人口居住安排与居民意愿研究[J].人口学刊，2012，（6）.

[2] 刘庚常.我国农村新“空巢”家庭[J].人口研究，2004，（1）.

[3] 黄润龙.我国空巢老人家庭状态[J].人口与经济，2005，（2）.

[4] 李德明、陈天勇、李贵芸.空巢老人心理健康状况研究[J].中国老年学，2007，（2）.

老龄化社会解决方案篇7

论文摘要:随着社会转型和人口老龄化发展，我国农村传统养老模式面临人口老龄化加速、家庭保障功能弱化、农业经营风险增加的挑战，而已有泊讲寸社会养老保险方案因存在保障水平低、农民参保积极,h}.不高、政府责任缺失等问题，因此依据立法先行、明确政府责任、城乡街接等原则，对我国农村养老保障体系进行重建，足解决我国农村养老问题的才氏权出路.

随着老龄俗良潮的汹涌而至，农村养老问题变得日益突出和紧迫。正是看到农村养老面临的巨大挑战，2006年中央一号文件提出:“进一步完善农村‘五保户’供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”建立农村社会养老保障制度，使广大农瞅旨够老有所养，是我国新农村建设中的一个重要课题，也是建设全面小康社会的必然要求。

一、我国农村养老保障体系面临的挑战

我国现阶段农村养老，依然是传统的家庭养老模式占主导96%的农村老年人主要靠子女和其他亲属供养。家庭养老模式是和传统农业社会的发展水平相适应，建立在土地保障的基础上，靠家庭成员的代际支持进行养老。虽然一些经济发达的农村如河南省实行了集体养老，但是就全国农村看，家庭养老依然是农村占主导地位的养老模式。人口老龄化的发展、城市化进程的加快以及家庭小型化趋势的出现，使得农村养老供给和需求严重失衡。

1、我国人口老龄化加速，农村养老需求增加

据2000年第五次全国人口普查数据，我国65岁及以上人口为8811万人，占总人口的6.96%，按照国际通行的老龄化标准，印岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%和7%，我国已经进入了老龄化阶段。到2005年底，中国60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11%。我国人口老龄化的一个重要特点是，农村人口的老龄化速度超过城市。据第五次人口普查数据，2000年我国农村65岁及以上的老龄人口占农村人口的7.36%，而城镇同一指标为629%

近几年城市化进程加快，农村人口比重下降，2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，我国农村人口比重占57.01%。但是农村老年人口占全国老年人口的71%，是城镇老年人口的两倍多。据预测，到2030年，我国农村总人口将这到6.39亿，其中65岁以上老年人口的比重将达到17.39%，而城镇同一指标为13.1 %。老龄化加速发展，农村老龄人口绝对数量庞大，其养老问题解决得如何，不仅关系到一个庞大群体的生活质量，而且关系到社会稳定。随着农村老年人的平均寿命不断延长，农村老龄人口出现高龄化。随着年龄增长特别是超过75岁之后，老年人口健康状况有所恶化，自理能力下降，他们更多地需要日常护理、生活照料和社会月浸务。而许多农村老人并不具备维持生计的充分收入。

2、社会变迁和农村劳动力转移，使得家庭保障功能弱化。

由于城乡经济发展的长期不平衡，农村人口特别是青壮年人口大量向城市流动，2003年农业部调查显示，农村外出就业劳动力达9820万人，这种转移使农村家庭养老应有的凝聚力逐渐降低。生活上的长期分离使得父母与子女之间的感情纽带逐渐变得松弛，子女尊老敬老的观念弱化，加上外出打工者面临工作上的压力和居住上的空间分离，他们无暇顾及在农村的父母，留守老人孤独感增加。

我国上个世纪70年代末开始实行的计划生育政策，在控制人口方面发挥了巨大的作用。但是生育率的下降，也使得家庭子女减少，农村家庭结构小型化，4-2一和4-2-1家庭结构开始在农村出现。而能够提供养老保障的家庭是社会学意义上的大家庭，即三代或者四代同堂的家庭，随着社会变迁，大家庭正在瓦解，家庭小型化使成员间的相互保障能力弱化，给下一代的养老和照料都带来沉重压力。

3、土地收益偏低、农业经营的风险的存在使家庭养老缺乏持续的经济来源

改革开放趁灯舌，农村城镇化及乡镇企业的发展，使得一些农田被占用，再加上农村人口的绝对增加，使得人均耕种土地面积不断下降，加上农地处于分散经营状态，阻碍了土地经营的规模化，难以形成规模效益，削弱了农产品的市场竞争力，土地收益长期低迷。在市场经济条件下，经济具有一定的波动性，在经济衰退或者调整时期，土地收益面临着市场风险。我国还是一个自然灾害多发的国家，市场风险加上自然风险，使得传统的建立在土地保障基础上的家庭保障模式，缺乏持续的经济支撑，难以承受养老的重担。

二、我国现存的农村社会养老保险陷入困境

上个世纪中期我国就开始探索性地在农村建立社会养老保险试点，在试点的基础上，1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，这套方案采取自愿参加与政策鼓励相结合的方针，采用的是累积式的个人帐户模式。1998年政府机构改革，农村社会保险由民政部门移交到劳动与社会保障部门，农村社会养老保障工作陷入停顿状态。这套社会养老保险制度虽然发挥了一定作用，但是在运行中暴露出很严重的缺陷。

1、共济性差、保障水平低

农民社会保险是以县为统筹单位，在一个县范围内，各项与社会保险相关的统计指标差别小，使得这套保险制度共济性差。按照《方案)规定，农村可以交纳保险费时可以根据自己的情祝选择2,4,6,8.....20元等10个档次中的一个缴费，由于农村发展水平低、农民对养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时选择2元/月的最低档次，在不考虑通货膨胀因素的情况下，一个农民缴费10年后开始领取养老金每月可以领取4.7元，缴费15年后每月可以领取9.9元(2000.王国军)，这对农民养老支出来说只是杯水车薪，即使每个月投保10元也难以保障老年生活。

2、政府和集体作用缺失，农民参保积极性不高

按照《县级农村社会养老保险基本方案》规定，农村养老保险在资金筹集上坚持以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，但是除了对个人的缴费有明确规定外，对集体补助和国家扶持两个渠道并没有硬性约束，多数集体由于经济原因无力或者不愿意支付农村养老保险的补助，政府也没承担起财政支持的责任。农村社会保障资金的来源主要是农民个人交纳，这种筹资方式下的农村社会养老保险，实际上是一种个人储蓄式保障，失去了保险的“社会性”。因此农民对这项制度缺乏信心，参保积极性不高，到2003年底，参保人数下降5428万，2005年年底参保人数为5442万人。其根本原因是这项制度缺乏强制性和政府责任，和社会保险的本质相背离。

3、资金管理不善，增值乏力

在1998年以前，我国的农村养老金的收缴、保管、运营和发放全部由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约机制。1998年移交劳动和社会保障部后，在管理体制上也没有实质的变化。由于缺乏农保资金的风险防范措施，当县一级政府出现资金周转困难时，动用职权挤占或挪用农保资金的情况时有发生，农保资金的安全性无法保证，给以后的养老金发放工作带来很大隐患。

我国实行的农村养老保险管理是以县为单位统一进行管理，“主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”，由于县一级技术条件差、缺乏专业的管理人员、资金增值渠道不畅，在实际运作中一般都采取存入银行的办法，农村养老保险资金增值乏力。

此外，农村社会养老保险方案在制度设计上，缺乏和我国现行城镇居民养老保障方案的衔接性无法有效地解决农民转为城镇居民后的养老问题，也无法解决目前已存在的“准城市人”即农民工今后的养老保障问题。

三、重建农村社会养老保障体系的途径

我国传统的家庭养老模式正承受着需求决速增加和供给萎缩的双重压力，现存的农村社会保险又存在许多自身难以修正的弊端。如果不尽决建立农村社会养老保障体系，到21世纪30年代人口老龄化高峰时，广大农村老人的生活无以为继，全面小康社会的目标也无法实现。考虑到我国目前的社会发展实际和作为一项公共政策具有的长期性，必须依照以下原则重新建构农村养老保障体系:

1,“立法先行”，确保农村养老保险制度的有法可依

立法先行是现代社会保障制度作为一种社会政策和国家制度安排的表现，也是实现养老保障的重要保证手段。发达国家基本是在建立养老保障之前就进行了相应的立法，英国、德国、法国、美国等国家都有社会保障法和专门的养老保险法。我国修改后的宪法十四条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，五十四条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获取物质帮助的权利”，但是到直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律，也没有一部单独的养老法，有关农村养老问题法律规定散见于《婚姻法》、《老年人权益保护法》、《继承法》、《保险法》、《民法通则》等，容易造成彼此的不协调，难以形成权威性的社会保障立法体系，社会保障实施机制也相对弱化。依据宪法建立社会保障立法体系，包括最高层次的社会保障法和单独制定和细化的农村养老保障法。有了法律体系，制度的建立、资金筹集与管理、保险金的发放等方面都能严格依照法律程序进行，运作会更加法制化、规范化，才能为这一制度的稳定和持续发展提供可靠保证。

2、明确政府责任和权力制衡原则

社会保障制度是一项体现社会公平的制度。无论从公民权利还是促进社会稳定的角度看，政府都应该承担对农村老年人口提供社会保障的责任。政府既是农村养老保障制度的推行者，也是制度的监管者，具有确保养老保险资金安全性和收益人权益的责任。同时，在资金筹措上，政府也应该分担相应的比例。明确政府和集体对农民养老保险投入的最低限额，明确缴费比例，使国家、集体承担的责任更加清晰化，这样农村养老保险才能体现出社会再分配性质。

为了避免资金流失，确保资金安全，必须对保险资金有效的监管。管理上必须适度集中，建立省级的农村养老保险管理中心，可以避免}t于的县级统一管理存在的基金规模小、增值剩直不畅、管理成本过大等问题。将基金的投资运营与一般经办业务分开，充分利用资金规模和专业人员实现基金的保值增值。以财、政、事三权分立的制衡机制，确保资金运营机构的专业性和政府监管的有效性。-

3、街接性原则，实现和城镇养老保障制度的对接

老龄化社会解决方案篇8

老龄问题是人口年龄结构的老化与经济、社会、文化、政治发展所产生矛盾的总和，涉及到政治、经济、社会和文化等各个领域，属性繁杂，综合性强。而我国的人口老龄化呈现出老年人口多，老龄化速度快，未富先老等诸多特点。在政府主导、社会参与、全民关怀的立法指导思想下，如何构建一个符合中国的经济社会发展水平和和老龄人口现状的社会主义老龄法律体系，以积极应对人口老龄化所带来的诸多问题，是立法工作者面临的重大课题。

一、我国老龄法体系的价值定位

“法律是人的创造物，只能根据人的理念，也即创造目的或价值来理解。所以对任何法律现象不可能采取价值盲的观点。法律又是一种文化现象，即与价值有关的事实。”[1]老龄法体系的价值定位对于老龄法自身体系的构建具有十分重要的意义，是老龄法立法首先要解决的问题。

（一）人权，即权利保障是我国老龄法体系的首要价值。老年人权利保障的价值理念以西方自然法学派的自然权利观为理论渊源，人权是作为人就理所应当享有的权利，来源于人性本身，是人的尊严的体现和保障。正如美国《独立宣言》的声明：“我们认为以下真理是不言而喻的：人人生而自由，他们都从造物主那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。” 而在国家这个共同体中，人权通过与法律的结合，使人权的内容日益拓展，人权的实现和保障更加充分，人权成为现代法律的终极价值。老年人因其年龄、生理等原因而成为社会中的弱势群体，但他们并不因客观条件的制约而丧失其作为人的自然属性，也没有丧失其作为社会共同体成员的资格，它与社会的其他群体一样是人类社会的共同组成部分，依据人权的普遍性原则应当平等地享有人身权、财产权、政治权利等。WWw.133229.Com特别是19世纪末20世纪初，随着近代社会向现代社会的转型，社会权利被载入到法律规范中，包括生存权、受教育权、社会保障权等经济文化权利。社会权的实现不仅需要及时排除非法侵害，而且要求国家提供其实现的条件，依赖于国家的积极作为。老年人基于其生理特征的制约，其权利的实现更加需要国家和社会的帮助和扶持。世界各国的老年人法律规范都强调了国家对老年人的帮扶义务，但要注意的是，这里的帮扶不仅仅是“满足老年人的需求”，也不是国家出于同情和怜悯给予老年人的简单施舍，而是国家基于老年人对基本生存和发展的需要所作的制度性安排，是老年人作为社会一员与其他社会成员平等共享经济社会发展成果的权利要求的体现。这也是近年来国际社会在老年人立法上所出现的“从需求到权利”这一趋势的体现。具体到中国的老龄立法，中国传统的孝文化强调子女对父母的赡养义务，这在我国的《老年人权益保障法》中也有所体现。但这种赡养只是对老年人最基本的生存需求的满足，老年人的一些特殊权利如政治参与权、文化教育权等，单靠子女赡养是无法实现的，这就需要国家承担保障老年人权利的职责。因此，中国老年立法要改变“满足老年人需求”这一立法理念，而以权利保障为价值依归。老年法体系作为整个法律体系的一部分，其构建和运行必须围绕尊重和保障老年人的权利这一主线。

（二）公平，这是我国老龄法体系的核心价值。老龄法的公平价值理念最早来自于西方的人道主义价值观，人道主义的实质是要对所有人表示尊重，使每个人获得公平和体面的对待，尽可能地解除每个人的痛苦。[2]而按照罗尔斯对平等的正义原则的经典表述，正义（公平）原则被分为两类，一是最大的均等自由原则，二是差异原则。最大的均等自由原则主张所有人都有平等权利拥有同样数量的基本自由。[3]这一原则就是我们通常所说的实质公平或结果公平。老年人权利保障的特殊性决定了老龄法在其价值取向上首先考虑的必须是结果的公平，即老年人能够同其他年龄层的人群享有同样的、平等的生存和发展的权利。从属性上讲，老龄法属于社会法的范畴，规范性、社会性、公平性、福利性是其基本特征。因此，老年法必须以社会整体利益为本位，以社会公平为核心价值理念。老龄法能够弥补相关法律对老年人群体这一特殊调整对象的规范漏洞，通过倾斜性、针对性立法对这一弱势群体进行扶持，对其他社会强势群体进行统御，体现社会互助合作精神，以实现老年人与其他社会群体平等共享经济和社会发展成果，从而促进社会的安定团结和经济社会的协调发展。我国的老年法体系的构建过程中，公平价值要体现在三方面：一是对社会资源在老年人和其他人群之间进行分配的原则、规则予以制度化、法律化，使他们在对社会资源的占有上体现公平性。二是公正解决老年人与其他群体之间的利益冲突，通过对冲突的利益关系制定相应的协调规则，实现群体之间的动态理性平衡。三是为预防和解决涉老纠纷提供公正的法律途径和救济机制。

二、我国老龄法体系的构建原则。

现行的老龄法律体系在立法内容、效力等级、可操作性等方面存在诸多缺陷，老龄法律规范数量少、分散化、不系统。最重要的原因在于缺乏一些在老年立法活动中贯穿始终，且必须遵循的总体准则。我们认为，在现阶段，要使我国的老龄法律规范成为一个内容合理、结构优化、和谐一致的有机联系的统一体，就应在老龄法立法工作中坚持以下几项原则。

（一）老龄政策法律化原则。在社会主义国家，政策和法律是两种最重要的社会调整机制。但从长远来看，要实现社会主义法治，必须逐渐将国家的政策法律化。特别是将解决某一类具体问题的政策上升为法律，使其具有更好的调整效果。因为与政策相比，法律在内容、调整范围、实施方式等方面具备更多优势。我国对老龄问题的解决长期存在以政策代替法律的现象，从我国老龄相关法律规定统计可知，现有专门性法律 1 件；其他涉老法律 23 件；行政法规、规章及其他规范性文件约 394 件，其中法规和规章 12 件，[4]其余全部为国务院及其部委关于老龄问题的指导意见、通知、复函、批复等带有明显政策性特点的规范性文件。然而，恰恰是这些数量庞大的涉老政策性文件在执法和司法活动中发挥着真正的法律功能，这与依法治国的基本国策是不相符的。因此，在构建老年法体系时，要逐渐将政策上升为法律，把经过实践检验行之有效的、符合老年人群体利益、需要较长时间贯彻执行的政策，通过法律的形式固定下来，使之定型化、条文化、规范化。

（二）规范效力提升原则。我国目前的老龄法律规范的效力等级可以划分为法律、行政法规、规章和其他规范性文件。如前文所述，绝大部分的涉老法律规范集中于规章、地方性法规和其他规范性文件，以国家法律和行政法规形式存在的涉老规范很少。由不同的行政主管部门和各级地方人大和政府制定涉老法律规范，固然有及时性、灵活性和因地制宜等优点，但以法律和行政法规为首的基础性老年法规范的欠缺，使得低等级涉老规范存在立法内容、适用对象、调整范围等方面的冲突和矛盾，整个老年法体系无法形成一个和谐的统一体，直接影响执法效果和司法救济。因此，必须要有一批解决不同领域老龄问题的老年基础法规范来统御下级规范，这些基础性的法律和行政法规更多的规定一些适用于全国的、指导性的涉老规范，使下级立法者在创制规范时有一个明确的参照系，避免立法的盲目性和随意性，这就要求中央立法机关加快涉老法律和行政法规的立法进度。

（三）适应性原则。这一原则有两项要求。一是与我国老年人口的结构特点相适应。我国老年人口众多，各地区经济和社会发展不平衡，使得我国的老年人群体在年龄层次、经济能力、生理状态、知识技能等方面存在较大差异，这就要求通过立法保障老年人基本权利时，不能忽视这些方面的区别，要综合考虑具体情况来制定老年法规范，以使立法符合老年人实际需要。二是与我国不同地区的经济和社会发展状况相适应。我国东部、中部和西部地区的经济和社会发展状况差异较大，即使在各个地区内部也存在很大的差异，如城乡差异。客观上要求老年立法不能搞一刀切，要因地制宜地制定出适合本地区实际情况的老龄法规范，这就要求地方的老龄法立法工作必须在实地调查研究的基础上展开。

（四）整体性原则。当前我国的老龄法律体系存在的一个重要问题是法律法规之间缺乏系统性，没有形成一个和谐一致、有机联系的统一整体。主要体现在两个个方面：一是分散性立法无法有效保障老年人的特殊权益。除了《老年人权益保障法》，我国现有关于老年人权利保障的法规范散见于各个部门法规范中，尚未形成专门的、完整的老年人权利保障制度体系。如民法、婚姻法、刑法、诉讼法中以及地方性法规对老年人权利保障都有所体现，但要么是规定的不详细，要么是不再适应现今人口加速老龄化所引发的特殊情势。二是存在规范冲突。如《老年人权益保障法》规定: “农村的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由农村集体经济组织负担保吃、保穿、保住、保医、保葬的五保供养，乡、民族乡、镇人民政府负责组织实施”。该款与新修订的 《农村五保供养工作条例》有关规定不一致，目前农村的五保供养已由农村集体供养转为公共财政供养。因此，我们在立法上要注重老年法规范之间的结构性、逻辑性、和关联性，以形成一个内容完备、和谐统一的老年法体系。

（五）借鉴域外经验原则。在充分考虑我国国情的基础上，应该加大和加深对国外先进的老龄法立法经验的借鉴，特别是借鉴那些老龄化问题比较凸显的国家的先进立法经验，对这些国家老龄事业发展中的最新情况要进行及时的了解和研究。目前，世界上有140多个国家的法律中有涉及老年人合法权益的条款。发达国家的老年政策法规体系比较健全,涉及老年人生活的各个领域，最突出的是美国和日本。美国颁布实施了《社会保障法》、《医疗保障法》、《美国老人法》、《禁止歧视老人就业法》、《禁止歧视老年人法》等,这些法律的特点是：内容详细，组织落实，有经费保证。日本颁布了《国民年金法》、《日本老年人福利法》、《日本老年人保健法》，形成了劳动就业、收入保障、医疗保健以及社会保险四大对策体系。[5]

三、我国老龄法体系的构建模式选择

纵观老龄法比较完善的发达国家的立法例，其老龄法体系的构建模式主要分为两种。一是专门化模式。即为解决老龄问题而进行专门性的单独立法，以德国、日本等国家为典型。德国国内立法对老年人权益保障是非常全面的，其一系列制度构建为世界其他国家树立了典范。[6]如1889年制定世界上第一部老龄法—《老年保险法》（其后经过了五次修正），1957年制定《老年农民援助法》，1995年颁布实施《社会护理保险法》。日本的《国民年金法》、《老人福利法》和《老人保健法》是构成日本老龄法律体系的三大支柱。二是混合模式，即老龄法律规范不仅以单行老龄法律法规的形式存在，而且在其他部门法中也有涉老规范的存在，且多见于社会保障法、社会福利法中，以美国为典型。美国于1935年8月14日颁布了《社会保障法案》，养老保障是该法案最重要的内容。上世纪六十年代又制定实施了《美国老年人法案》，《反就业年龄歧视法》等单行老龄法律。基于我国人口老龄化的特点和法制发展的现状，笔者认为我国的老龄法体系的构建应兼采西方老龄法体系的专门化模式和混合模式，创立以老龄基本法为基础、老龄专门法为核心、其他涉老规范为补充的“有中国特色的混合模式”。以老龄基本法作为规定老年人基本权利和政府责任、指导老龄法制建设的基础性法律；通过老龄专门法将重大、复杂老龄问题的处理制度化、规范化，如养老、老年医疗、为老服务等，以保障老年人的生存权和健康权等基本权利；其他部门法中的涉老规范则将老龄问题纳入民法、刑法、诉讼法等部门法的调整范围，弥补老龄专门法规定的不足，同时更多地关注老年人的人身安全、就业权、诉讼权等其他权利，与专门法共同构成一个统一的、制度化的老龄权利保障体系。采用这一构建模式，主要基于以下原因。

（一）由我国人口老龄化的现状决定的。由于计划生育政策的实施，中国在不到30年的时间里就完成了发达国家上百年才完成的人口转变过程，进人了低生育、低死亡、低增长的现代人口再生产阶段，并且提前进入老龄化社会。[7]根据2010年第六次全国人口普查的数据显示，我国的总人口数为13.7亿，其中60岁及以上人口数接近1.8亿，65岁及以上人口数接近1.2亿，分别占总人口数的13.26%和8.87%。我国已经成为世界上老龄人口最多的国家。可以说，人口的迅速老龄化并由此带来的一系列经济和社会发展问题，是长期以来人口控制政策的决策者和实施者没有预料到的。因此，单凭一部制定于老龄化问题还不那么突出的1996年的《老年人权益保障法》，根本无法解决当前人口老龄化所带来的矛盾和问题。而且我国的人口老龄化呈现出老龄人口规模巨大、老龄化发展迅速、老龄化的地区和城乡差异巨大、老龄化超前于经济发展等特点，[8]再加之我国各地区经济发展水平不一，社会保障基础薄弱，老年人基本权利保障机制尚不完善。相对于发达国家是在实现了工业化，具备了社会保障基础，法治十分健全的情况下出现老龄化问题，我国的老龄化问题更为特殊和复杂。这就决定了在中国，专门化的、有特定调整对象的单独老龄立法并不能解决所有老龄问题，我们应该采用“有中国特色的混合模式”， 《老年人权益保障法》作为老龄基本法予以保留，老龄专门法用于解决养老、医疗等特定老龄问题，部门法中的涉老规范则是老年人基本权利的有效保障。

（二）应以我国现行的老龄法规范为基础。当前我国的老龄立法仍处于起步阶段，老龄法律规范数量不多，但经过多年的立法积累，老龄法规范体系已具雏形。《老年人权益保障法》是指导老龄法制建设的基本法，各级各类老龄法规范以之为直接的上位法依据，因此，在构建我国老龄法体系时应予以保留。其他涉老法律、行政法规、规章、地方性法规绝大多数是涉及老年人生存和健康的社会保障立法，它们体现了各级政府多年老龄事务管理经验凝练而成的立法智慧，但它们可能在立法内容和立法技术上存在缺陷。因此，对这类规范要予以整合，分门别类，去粗取精，避免规范冲突，同时对存在法律漏洞的涉老领域创制新的法律法规，以建立养老、医疗、为老服务等核心老龄问题的专门化、制度化的解决机制。刑法、民法等其他部门法中的涉老规范对于保障老年人的人身、财产、就业等基本权利也是不可或缺的，因此有必要将其作为老龄法体系的构建要素之一。但现有的规定大多粗疏，必须对其修改完善，以增强可操作性。

（三）与我国的司法审判实践相适应。

在我国的司法实践中，《老年人权益保障法》、社会保障立法中的涉老规范、其他部门法中的涉老规范都是我国各级法院审理涉老案件的法律依据。后两类规范直接规定了老年人与涉老组织或个人的权利和义务，操作性较强，便于法官审案时引用。而《老年人权益保障法》多是原则性规定，直接在判案时援引似乎存在困难，实践中也有法官放弃直接引用《老年人权益保障法》，而以其他民事法律规范为判案依据。但实际上，《老年人权益保障法》中关于老年人权益的规定对于确认侵老行为的性质，认定案件事实具有重要作用，目前相当多的法官将《老年人权益保障法》与《民法通则》、《婚姻法》、《收养法》相互配合，在实践中取得了很好的效果。根据最高人民法院院长王胜俊在 2011年 3 月 11 日在第十一届全国人民代表大会第四次会议的工作报告，2010年全国法院通过老年法等法律，依法保护妇女、儿童、老年人的合法权益，各级法院审结离婚、赡养、抚养、继承等案件1428340件，同比上升3.45%。[9]由此可见，在构建我国老龄法体系时，不能脱离我国的司法审判实践，凡能在司法实践中取得实效的法律规范都应纳入构建范畴。因此，“混合模式”的选择是与我国当前的司法审判实践相适应的。

四、我国老龄法体系的主要架构

在现行的宪政框架内，以保障人权为价值理念，老龄法体系的构建要以老年人基本权利体系为基础，通过具体的制度安排实现老年人权利从“应然”到“实然”的转变。如前文所述，我国老龄法体系应以老龄基本法、老龄专门法和其他部门法中的涉老规范为主要架构。

（一）完善老龄基本法即《老年人权益保障法》。1996年颁布的 《老年人权益保障法》（以下简称《老年法》）是依据宪法而制定的一部保障老年人权益的专门法律，也是我国老年人权益保障的基本法。该法颁布10余年来，在依法保障老年人合法权益，鼓励老年人参与社会发展、充分发挥老年人的作用、弘扬中华民族敬老、爱老的传统美德方面都起到了积极的促进作用。但由于受经济、社会条件制约和认识水平的影响，《老年法》本身存在许多不足之处，许多学者对此作了分析，总结起来包括：（1）立法指导思想滞后；（2）原则性太强，可操作性弱；（3）条文粗疏，不能涵盖所有老年人权利；（4）与其他部门法规范存在重叠和冲突，不能形成完整的体系。[10]基于这些缺陷，现有的《老年人权益保障法》已经不能适应当前的经济和社会发展状况，无法很好的解决人口老龄化所带来的突出问题，必须予以修改、完善。其一，在《老年法》中体现“政府主导、社会参与、全民关怀”的立法指导思想。现行的《老年法》总则的规定强调了政府和社会在保障老年人权益中的责任，而分则却在首章大篇幅规定了家庭对于老年人人身和财产权保障的义务。实际上，《老年法》总则中规定的老年人权益保障由政府和社会承担主要责任只是虚晃一枪，其本意是要将家庭养老为主的思想作为本法的主要思想。[11]由于经济社会的巨大变革，传统的家庭养老模式已经无法满足老年人的生存需求，而老年人的发展需求则要求政府和社会作出更多的努力。因此，在修改《老年法》时，家庭的养老义务应该弱化，政府和社会的责任条款必须充实，以体现“政府主导、社会参与、全民关怀”的立法指导思想 。其二，增强条款的可操作性。减少“国家鼓励”、“国家支持”、“提倡”、“发展”等宣言式的表述，减少指导性和原则性的条款。如二十一条第二款“国家根据经济发展、人民生活水平提高和职工工资增长的情况增加养老金”，固然是一个很好的原则，但在实践中有很大的弹性，没有具体的标准。其三，《老年法》只需规定老年人应享有的特殊权益。如果《老年法》将老年人与其他群体共同享有的一般权利纳入保护范围，就会与其他法律的规定发生重叠，如《老年法》对老年人婚姻自由的规定与《婚姻法》的规定重叠。《老年法》所保护的权利应该是老年人基于其特殊年龄和生理状况所独享的。其四，提高立法技术，消除《老年法》与婚姻法、继承法、民法通则、刑法等其他部门法的规范冲突。

（二）制定老年人权益保障的专门法。对老年人权益的法律保护涉及养老、医疗、服务、住房、教育、就业、文化等多个领域，但目前相关的规范性文件相当分散，且许多社会保障的法律法规只是针对一般民众，并没有针对老年人的特殊规定。因此急需通过专门立法来实现老年人权益的特殊保障。鉴于我国的经济和社会发展现状以及人口老龄化的特点，笔者认为，老年人社会保障、老年人医疗卫生保健和老年人服务是当前最重要的、亟待立法的三个领域。

老年人社会保障立法应以老年人社会保险立法和老年人社会救助立法为主要内容。老年人社会保障立法应依托于我国的社会保障法律体系，但遗憾的是我国的社会保障法律体系尚未形成，专门性的《社会保障法》等基本法律并未出台。因此，要使老年人社会保障权得以实现，首要前提是尽快制定社会保障、社会救助等方面的基础性法律，这样才能使老年人社会保障立法有立基之本。其次，在具体的立法内容方面，老年人社会保险立法应包含老年人养老保险和医疗保险两大内容。由于我国的新型农村养老保险和城镇居民养老保险制度仍处在试点阶段，因此老年人养老保险立法应重点强调扩大养老保险的覆盖范围，同时逐步推进城乡养老保障制度有效衔接，推动机关事业单位养老保险制度改革，建立随工资增长、物价上涨等因素调整退休人员基本养老金待遇的正常机制。老年人医疗保险立法方面，在建立面向整个人群的医疗保险制度的同时，对老年人实施适度倾斜性立法，努力满足老年人的基本医疗需求，如减轻老年参保人员的医疗费用负担。老年人社会救助立法应针对不同救助类型，包括一般救助立法，即将符合条件的老年人全部纳入最低生活保障范围；特定救助立法，即为部分特定老年人群体提供救助，如调整农村老年人五保供养标准、为残疾老年人提供助残服务；专项救助立法，即为老年人某方面的特殊需求而提供救助。如为住房困难的老年人提供住房救助。完善临时救助制度，保障因灾因病等支出性生活困难老年人的基本生活。

老年人医疗卫生保健立法可以借鉴日本的立法经验，制定《老年人保健法》。1982年8月，日本颁布实施《老人保健法》，该法是为保障老年人的健康和确保得到适当的医疗服务，而综合性规定了如何对老年人实施疾病预防、治疗以及功能训练等保健事业。[12]这为我国的老年人保健立法提供了范本。结合中国的具体实际，我国的老年人保健法应首先对老年医疗卫生服务制度作出详细规定，包括医疗卫生服务机构的设置、服务人员的队伍建设、服务的范围和规则等内容。其次，关注老年人的疾病预防。为老年人进行健康登记、健康检查、健康咨询、健康教育等要予以具体规定。最后，对发展老年人的保健事业作出规定。基层社区和民间组织对老年人保健事业的参与要重点规定。包括组织开展老年健康教育，普及保健知识，注重老年精神关怀和心理慰藉。为老年人家庭成员提供专项培训和支持，充分发挥家庭成员的精神关爱和心理支持作用。

老年人服务立法是老年人社会保障立法的重要补充。社会保障立法强调的是老年人权益保障的国家责任，而服务立法则更注重养老保障的社会责任。因为随着家庭养老功能的弱化，养老服务的社会化将是今后的趋势。因此，如何正确引导和规范社会力量参与老年人服务是立法的目的。由于我国长期以来实行家庭养老为主的养老模式，社会化养老服务的法律法规基本处于空白，所以老年服务立法的核心任务在于将以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的三位一体养老服务体系建设予以规范化、制度化。由于相关问题仍处于探索和试点阶段，全国性立法的条件尚不成熟，因此可以在某些条件具备的地区先行制定地方性法规，如《居家养老服务条例》，《老年人照顾服务条例》等。制度化的规定应包括以下几项：其一，居家养老服务的制度化。包括界定居家养老服务的服务项目、社区居家养老服务机构的设置和职责、居家养老服务产业的发展规划等。其二，老年人社区照顾服务的制度化。包括社区照顾服务的资金来源和配置制度、社区养老设施的建设要求、社区照顾的服务类型和等级标准、照顾服务人员的管理制度等。其三，机构养老服务的制度化。重点规定养老机构的种类、建设要求、运营机制、管理模式等。其四，护理服务的制度化。现有的涉及老年人护理服务的法规只有卫生部颁布的规章《护理院基本标准》，主要规定的是护理机构的设置要求。有必要借鉴德国和日本的经验，制定有关老年人长期护理服务的法律法规，规定护理服务等级的判断标准、护理服务的种类和具体内容、护理服务的经费来源等。其五，进一步完善民间老年人服务机构和老年人服务提供人员的管理法规，建立养老服务机构准入、退出与监管制度，服务人员的从业资格、培训和监督制度。

（三）完善民法、刑法、劳动法等部门法中的涉老规范。

现行的民法、刑法、劳动法等部门法规范中，多有涉及老年人权益的条款。但这些条款大多是对老年人人身权和财产权的保护，且规定较为粗疏，难以满足老年人权益保护的特殊要求。对老年人某些特殊权益保护的法律规定则更为欠缺。因此，对分散于部门法中的涉老规范予以补充和完善十分必要。

1、完善《治安管理处罚法》、《刑法》和《刑事诉讼法》中的禁止虐待老年人条款。《治安管理处罚法》规定：虐待家庭成员，被虐待人要求处理的，才予以行政处罚。《刑法》规定: 虐待家庭成员，情节恶劣的，才以虐待罪论处。《刑事诉讼法》规定：犯虐待罪没有引起被害人重伤或死亡的，只有被害人向法院自诉，法院才会处理；只有引起重伤或死亡的，才由人民检察院向人民法院提起公诉。就被虐待人是老年人的情况而言，这些规定至少存在两大缺陷：一是对“虐待”没有一个清晰的界定，会导致实施非身体虐待的行为人得不到处罚。二是治安法规中对虐待人不告诉不处罚，刑诉法中将被虐待人重伤或死亡作为虐待案件公诉的标准，实际上形成了对老年人被虐待事件不告不理的制度。事实上，对老年人的“虐待”是多样的，不仅包括身体虐待，还包括精神虐待（如通过侮辱、恐吓等语言或非语言的“表情暴力”造成老年人精神上或感情上的痛苦、恐惧等）、物质虐待（如未经允许私吞老年人的资金、财产等）和不作为虐待（如有病不给看）。[13]这些都要在法律、配套法规或司法解释中予以详细规定。而不告不理的制度必须修正。由于许多老年人有着“家丑不可外扬”的传统思想，受虐待后宁可忍受，也不愿诉诸公权力机关。因为无人告诉，公权力机关也不会主动追诉虐待行为人，客观上纵容了家庭成员对老年人的虐待行为。

2、完善《民法通则》中的老年人监护制度。我国现行的成年人监护制度自1987年《民法通则》颁行以来，一直没有修改过，这使得老年人的监护问题处于法律与现实生活严重脱节甚至无法可依的状态。民法学界对此多有探讨，但相关立法建议并未体现在具体的立法实践中。我们认为，今后的老年人监护制度的完善，首要一点就是扩大受监护的对象范围，明确将因为高龄而无法全部或部分处理自己事务的老年人单独列为一种新的监护对象。同时改变老年人监护的选任规则，以及根据老年人的年龄、智力状况、身体和精神状况的实际情况，对被监护人适用不同的监护措施，并以老年人的实际需求来确定监护人的职责。

3、在《婚姻法》、《继承法》中增加精神赡养的规定。所谓精神赡养，是指赡养人对被赡养人在感情、心理等方面给予关心和帮助，使被赡养人得到更多的温暖，享受到家庭特有的天伦之乐等。[14]《老年人权益保障法》第11条规定：“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，并照顾老年人的特殊需要。”该规定说明，赡养不仅包括物质赡养，精神赡养也是赡养的应有之义。但这一原则性的条款并没有细化为制度化的规定，《婚姻法》、《继承法》等法律对精神赡养的规定全面缺失。面对近来来空巢老人由于缺乏子女关爱而导致的孤独、焦虑、抑郁等心理问题凸显，自杀事件频发的社会现实，以及法院对精神赡养案件无法可依的尴尬困境，加强精神赡养立法势在必行。立法的核心目的在于使法律处理精神赡养问题时更具可操作性，这就要求明确精神赡养是成年子女对父母的应尽义务，并将精神赡养的内容具体化。同时，明确规定赡养人不履行精神赡养义务的法律责任。

4、完善《刑法》对老年人犯罪予以宽宥的规定。《刑法》第八修正案在中国刑事立法上首次创建了对老年人犯罪从宽处罚的制度，适应了老年人刑事责任能力的需要，符合了刑罚人道主义原则和宽严相济的刑事政策，体现了刑事立法对老年人这一弱势群体的尊重和保护。该修正案围绕老年人区别量刑、不适用死刑及适用缓刑三个方面予以了规定，虽然有进步意义，但仍然有完善的空间。包括对老年人犯罪从宽处罚的年龄标准，“免死”的限制条件，老年人适用减刑和假释的条件等都需要进一步考量。

5、完善劳动法规以保障老年人的劳动权。劳动权是宪法赋予每个公民的基本权利之一，就老年群体而言，目前的劳动法规在维护其劳动权利方面存在制度障碍。一方面，达到退休年龄的老年劳动者有劳动能力，也有继续工作的意愿，但法定退休制度迫使其不得不退休离岗。另一方面，部分已经退休的老年人，其健康状况、工作经验和市场需求为他们再就业创造了客观条件。但在重新上岗后，出现的工资待遇、工伤认定等方面的纠纷，依据现有制度无法完满解决。因此，完善现有的劳动法律法规，满足老年人的工作意愿，帮助老年人再就业，能使他们的社会价值得以体现，也是积极应对人口老龄化挑战的举措之一。我们认为亟待补充的制度漏洞有以下几处:一是建立弹性退休制度，适当延长退休年龄。二是增加禁止就业年龄歧视条款。三是明确已退休劳动者与用人单位的权利和义务。前提是准确界定退休人员与聘用单位的劳动关系，将老龄劳动者聘用法律关系定性为劳动关系，而非劳务关系，适用劳动法的调整。[15]

6、完善诉讼相关法规以方便老年人进行诉讼活动。当前，民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼案件中都有老年诉讼参与人，由于老年人在其健康状况、经济状况和性格特点等方面存在特殊性，如果法院完全按照诉讼法规范来审理涉老案件，将会给案件的审理带来一定难度，因此必须在诉讼相关规范中增加涉老规范。首先，将老年法庭的设置体现在《人民法院组织法》中。目前，相当多的省市基层法院都设置了老年法庭。但老年法庭一般只审理民事案件，可以考虑将老年人犯罪的轻微刑事案件也放在老年法庭审理。其次，在具体的办案程序中，针对老年人作特殊的规定。实践中，部分地方法院针对涉老案件施行的“优先立案、优先审理、优先执行”的“三优先”制度,老年犯罪嫌疑人羁押程序的改革、取证制度的改进等，都应在三大诉讼法中予以明确。此外，要关注老年人法律援助立法，对援助范围、援助的条件等规定都要予以完善。

【作者简介】

汪地彻，单位为河南科技大学法学院。

【注释】

[1]沈宗灵．现代西方法理学[m]．北京：北京大学出版社，1992．41．

[2][英]a.j.m.米尔恩．人的权利与人的多样性[m]．夏勇等译．北京:中国大百科全书出版社, 1995.102—107。

[3]参见张文显．二十世纪西方法哲学思潮研究[m]．北京：法律出版社，2006．500．

[4]此统计数据来源于曹炳良主编．中国老龄法律法规文件汇编[m]，北京: 华龄出版社，2011．

[5]曲玉萍、赵晓琴．关于保障老年人合法权益的建议．长白学刊[j]，2006．（2）．

[6]湘君．德国的老年人权益保障立法及其实施．人权[j]，2006．（6）．

[7]高文书、马文华．“老龄化社会与人口转变的政策含义:中国与德国比较”会议纪要，中国劳动经济学[j]，2006．（1）．

[8]全国老龄工作委员会办公室．21世纪中国人口老龄化发展趋势及对策．社会福利[j]，2006．（3）

[9]王胜俊．最高人民法院工作报告——2011年3月11日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上．最高人民法院网［eb/ol］．

[10]对《老年人权益保障法》缺陷的分析可参见崔卓兰、赵静波．我国老龄社会的法律制度及其法律对策．吉林大学学报社会科学学报[j]，2011．(3)；曾庆敏．《老年人权益保障法》应予以修正．法学杂志[j]，2004．（9）；仇丽．浅议老年人权益保障法．人权[j]，2010.（5）．

[11] 曾庆敏．老年人权益保障与社会发展[m]．北京：社会科学文献出版社，2008．75．

[12] 杨天博．日本的老年人权益保障立法．社会福利[j]．2007．（1）．

[13] 谢秀珍．我国老年人权利法理分析．经济与社会发展[j]，2010．（6）

[14] 张琳．我国精神赡养立法的不足与完善．理论探索[j]，2009．（2）