转基因基地管理制度范文
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转基因基地管理制度篇1
[5]首先提出转基因食品安全性问题，1998年他研究发现，幼鼠食用了转基因土豆之后，其免疫系统和内脏都受到了损坏。这一发现轰动了科学界。后来经审查发现这项研究结果不够详实，不足以证明转基因食品具有危险性[6]。转基因食品的风险尚未有定论，迄今为止也没有因食用转基因食品而导致重大的事故伤亡。随着人们安全意识的逐渐加强，各国开始了对转基因产品的监控和管理。转基因技术的安全管理世界上主要分为两大模式，这两种模式在转基因食品安全管理的方法和理念上存在巨大的差异，分别是开放鼓励型的美国模式和严谨限制型的欧盟模式，其他国家实行的模式介于两者之间[7]。欧盟对转基因食品一向严谨。尽管欧盟的研究表明目前市场上的转基因食品是安全的，但欧盟认为转基因食品的安全评估需要靠长期的实验和观察才能得以进行。欧盟的管理模式以转基因食品的工艺过程为基础，所有的转基因生物，都要接受安全性评价和监控[8]。转基因食品管理的理论基础是“预防”原则。其目标是保证人类和动物的生命健康、保护环境免遭破坏。其管理政策是确保欧盟市场健康正常的运转[9]。欧盟很重视转基因食品的立法。自20世纪90年代制定了一系列的法律法规，制定了新食品定义和主要成分、安全评估机制和成分标识。从田间到菜场制定了全方位的食品安全管理体制。所有转基因食品在上市前须通过欧盟的强制性安全评估和批准程序，同时进行标识，确保其安全性和可追溯性，使消费者的权益得到保障，确保转基因食品监督有效，并能及时采取适当的风险应对措施。欧盟的转基因食品管理机构是欧盟食品安全局。欧盟各个国家在管理上存在差异，没有完全依照欧盟转基因食品管理体系来实行。与欧盟管理模式相似的有新西兰、澳大利亚等国家[10]。美国提出，必须有可靠的科学证据证明风险的存在，才会采取适当的管制，即对转基因食品的法律管制须建立在“可靠科学”原则基础上[11]。美国管理模式以产品为基础，认为转基因食品与传统食品之间没有本质差别，具有同样的安全性。美国在国内对转基因食品进行自律管制、在国际上推行转基因产品贸易自由，管理模式宽松。美国没有制定完整的法规来管制转基因食品，仅纳入到现有的法律管制范围内。美国的转基因生物安全管理机构有：美国农业部、环境保护局、食品与药品管理局。美国对转基因技术的发展很是乐观。加拿大对转基因食品的管理与美国相似，运用自律性管理。中国拥有大量的人口，随着环境的急剧恶化及耕地不断的被征用，耕地面积却在大量的减少，中国的农业生产面临着巨大的压力，转基因食品的出现使这一问题得到了转机[12]。中国对转基因食品的研究起步比较晚，但国家对转基因技术非常重视，并取得了一定的成果。1986年启动的“国家高技术研究与发展计划”中，大力支持发展生物技术。中国是世界上第一个批准转基因产品商业化生产的国家。近年中国在转基因技术方面的研究取得了不错的成绩，但与欧美等发达国家还存在着巨大的差距[13]。中国对转基因食品采取较为严格的管理模式。中国的管理机构有：农业部、科技部、卫生部、食品与药物管理局和国家环保总局，中国转基因食品的管理中发挥着主导作用的是农业部。
转基因食品的检测技术
DNA在提取的时候会产生的应抑制因子、产品深加工时破坏了核酸等因素会使PCR结果呈假阴性；作物受到病毒感染、实验室污染等因素会造成PCR结果呈假阳性[16-18]。所以，定性PCR只能初步检测转基因食品。为了解决PCR存在的问题，消除检测干扰，在试验中引入内部对照反应，从而可以半定量地检测样品[19]。(1)竞争定量PCR：其主要的过程是将一种人工构建的相互间竞争模板，使这种模板能够具有一致的待检测基因所具有的动力学特点，能够在同一反应体系中同引物和底物相竞争，之后进行电泳检测。将结果制成标准曲线，计算待测基因的含量。该方法容易产生误差，比较难使用[20]。(2)实时荧光定量PCR：该技术是普通PCR的升级，主要思想就是把一个标记了2个荧光基团的探针加入到反应体系中，根据探针上的荧光信号实时监测整个PCR进程，然后将结果制成标准曲线，计算未知模板的含量[21]。实时定量PCR检测的灵敏度很高，它的最小检测量为2pgDNA/g样品。检测要求低、范围广，可以检测一些已经加工，或者还未进行加工以及混合样品。实时荧光PCR检测技术能对PCR反应进行有效地实时的监测。在实时荧光PCR技术中加入闭管分析，不需要加入PCR后处理过程，能使核酸的交叉污染有效的降低甚至消除。此方法的挑战就是定量标准物的滞后发展。(3)多重PCR：在同一反应体系中的多个靶点能同时进行PCR检测，试验结果可靠，操作简单快速，降低了检测的成本。多重PCR法的应用前景很广阔。(4)Southern和Northern杂交：用限制性核酸内切酶对与特异性探针结合的基因组片断内或其周围序列进行酶切，研究基因内部的序列。该技术检测结果准确可靠，但要求样品的纯度高，检测费用也较高。Southem杂交的检测对象是DNA，而Northern杂交是RNA。基因芯片又叫DNA芯片或DNA微阵列[22]。是美国的Affymetrix公司开发的，世界上第一块商品化的基因芯片在1996年问世。基因芯片技术是目前转基因食品检测的前沿技术，是一种高度集成化的反向杂交技术。将探针分子固定在载体上，用PCR、末端标记等方法对待测基因进行处理，处理后的基因与固定了的探针杂交。借助放射自显影或者激光共聚焦显微镜或CCD相机检测并读出各个不同斑点信号的强度，将所获得的杂交信号用相应的软件处理，得到被检样品的遗传信息。该方法可实现样品大量序列的检测和分析，同时完成样品的定性定量。将抗原和抗体反应的特异性结合酶对底物的高效催化这两者有机的结合，完成ELISA的检测。酶作用于底物后，颜色会发生变化，抗原结合抗体时，可以通过比色过程或者根据荧光反应来测定。通过颜色的变化来判断样品中含有抗原的的数量。ELISA检测可以同时完成样品的定性和定量检测。该方法选择性和灵敏度较高，但复杂基质对它的准确度有干扰，外源蛋白质含量低或被热处理变性，该方法的检测能力就会下降[23]。3.2.2Western杂交Western杂交又称蛋白质印迹法，是将抗体的特异性、蛋白质电泳的分离能力、显色酶反应的灵敏性结合在一起的蛋白质检测方法，可用于检测复杂混合物异蛋白质的含量。用于检测特异性目的蛋白质，检测灵敏度可达1～5ng，还可用于检测不可溶性蛋白质。其检测的关键是抗体的制备[24]。
中国转基因食品安全管理的改善措施
中国缺乏系统的法规来制约转基因食品的安全，因此需及时将转基因食品的安全性纳入到法律的框架内。需要建立转基因生物安全管理的基本原则和制度，建立相应的部门并明确它们该承担的职责义务和管理权限，对一些经过转基因技术加工的产品和借助转基因技术进行研究的行业开展全方位的正规的管理体系[25]。许多发达国家在转基因生物安全管理立法方面已积累了一定的经验，中国立法时可以借鉴。在对待转基因食品风险的不确定方面，学习欧盟等国采取审批制度和强制性标识制度。鉴于转基因技术发展所带来的巨大经济利益和未来美好的发展前景，许多发达国家均投入大量资金和人力进行研发，中国在确保安全的提前下，也应使转基因技术得到更好的发展，最大限度地维护国家利益。转基因食品从研发到消费这一系列的过程都必须采用标识、通报等措施保证消费者知情同意权的实现。当前市场上的转基因食品的标识很不完善。普遍存在未办理转基因生物标识，并私自进行转基因种子生产、经营的行为。由于缺乏完整的农业转基因生物成分的检测体系，监督市场产品时，无法准确判断农产品是否有转基因成分，缺乏奏效的监控手段。因此，通过市场调查了解转基因食品标识的实际情况，掌握转基因食品的种类、来源和加工后的形式等，制定相应的转基因食品安全管理的条例。建立转基因食品标识的定期监督制度，借助已建的转基因食品管理机构，加强农业转基因食品标识管理。中国境内销售的转基因食品必须实行标识，不标识和不符合标识规定的一律不得进口和销售。标识目录由农业部和国务院相关部门制定并公布[26]。目前相关部门的职责配合不够，很难对转基因食品进行有效的监管。因此应设立专门的系统的转基因食品安全管理部门。对转基因食品的研发、生产加工、运输、进出口和销售等环节进行全面的监督，确保转基因食品产业安全规范的运行[27]。在当前的技术条件下，转基因食品的安全性还不能确定，应理性对待转基因食品。因此，政府应设立专业的独立行政监管机构，全程跟踪，并建立食品安全监管过程中有效的追踪制度，详细记录每一环节，一旦出现问题，可以速度的找出危害关键控制点，便于及时采取措施，将危害降至最低。针对转基因食品存在的风险不确定性，制定安全评价标准以保证转基因食品行业正常稳定的发展。转基因食品的安全评价需要合适的检测技术。转基因食品品种繁多且数量大，含转基因成分的食品成分复杂、待检测成分被降解或破坏，检测难度大[28]。目前的检测手段有：人工检测、仪器检测和生物芯片，但不能满足当前的检测需要。因此，需加大转基因技术的研究力度，使检测快速、准确、可靠。在发展自身技术的同时，还应积极开展国际合作，加强转基因食品的安全防范[29-31]。对转基因食品的安全评价需做到公开透明。需制定一整套针对转基因食品的法规、安全评价标准、方法及规则。对转基因食品的生产源头开始，以及对其生产、加工、成品、销售等一系列过程进行详细的存档化管理并进行详细的记录存档，使记录和标识具有可溯源性[32,33]。以转基因食品的安全性、营养上的要求和质量上的评价以及对环境所产生的影响等标准作为是否决定进口及进口的数量、方式等的判断因素。同时在此基础上要建立有效且实时的预警机制，在转基因作物的风险处理上，要防患于未然。监管部门对进口的转基因食品实行跟踪检查，将存在的或可能存在的质量问题及时公布于众。政府应重视和加强对国外转基因食品相关政策信息的收集和研究，为企业和消费者提供一些必要且合理的咨询服务，以减少国际贸易中的摩擦[34]。
综上所述，当前转基因食品的安全检测技术和安全管理都存在着不足。转基因食品的安全管理相当重要，却又困难重重，同时存在不确定性。应该科学的对待风险，既要发现确定的风险，又要意识到当前没有发生却又潜在的、不确定性的风险，对可能出现的风险应提前进行预测并做好充分的应对措施。转基因检测技术难度高、过程复杂且周期长，因此发展高效、准确、快速的检测手段是转基因技术发展的重要方向。进一步完善转基因食品的管理，使转基因食品技术及产业得以健康发展。
转基因基地管理制度篇2
关键词 转基因食品；安全管理；问题；对策；中国
中图分类号 F323.3；TS201.6 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）15-0296-03
Problems and Countermeasures of Genetically Modified Food Safety Management in China
LIANG Jie 1 FANG Rui-jing 2 ZHANG Lin 1
（1 Ocean University of China，Qingdao Shandong 266100； 2 Qingdao Vocational and Technical College of Hotel Management）
Abstract With the development of genetically modified food technology，more and more kinds of genetically modified food have being presented in public view. However，the safety of genetically modified food is unpredictable. It′s necessary for all the countries to take effective measures to reduce risk. On the basis of the analysis of genetically modified food development status，the problems of genetically modified food safety management in China were probed.And then some feasibility proposals were put forward，such as establishing genetically modified food safety laws and regulations，completing genetically modified food inspection standards，traceability standards，etc.
Key words genetically modified food；safety management；problems；countermeasures；China
近些年来，以基因工程为代表的生物技术迅猛发展，在农产品领域得到了广泛应用，转基因产品应运而生。我国是转基因食品消费大国，“大豆油由转基因大豆提炼，菜籽油由转基因油菜籽提炼。”金龙鱼食用调和油成功的转基因品牌营销，说明转基因食品日益受到我国广大消费者的青睐。然而，转基因食品在中长期可能存在潜在的健康和环境风险[1]。转基因食品的安全性问题日益引起全社会的广泛关注。
转基因食品又称基因修饰食品（Genetically modified food，GMF），以转基因生物为食物或为原料加工生产的食品就是转基因食品[2]。我国《转基因食品卫生管理办法》对转基因食品的定义为利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂。目前，转基因食品的种类主要包括转基因玉米、转基因水稻、转基因大豆、转基因西红柿、转基因土豆、转基因油菜、转基因小麦以及以其作为原料经过加工而得到的各种食品。转基因食品在节省生产成本、增加作物抵抗力、改良作物营养成分、解决粮食短缺等方面具有巨大优势，但由于受科学技术的局限，目前尚未有充分证据表明转基因食品的安全性。因此，对转基因食品的发展现状和安全管理开展研究十分必要。
1 国内外转基因食品研究现状
国内外学者对转基因食品开展了大量研究。杨新莹[3]详细论述了转基因食品的分类和特点。相比于普通食品，转基因食品在增加产量、抵制病虫害等方面具有较大优势[4]，但由于转基因食品安全问题的不可预期性，需要对其进行有效安全管理。转基因食品安全的政府管理是一个典型的“不确定性决策下的政府管理问题”[5]。由于科技发展水平、文化背景等的差异，不同国家消费者对转基因食品的态度以及政府的安全管理措施也各有不同。美国转基因技术研发较早，民众较为开放，因此消费者对转基因食品普遍持乐观和支持的态度。政府在转基因食品的管理上也采用“可靠科学”的原则，采取“自愿标识制度”“自愿咨询程序”等较为宽松的管理政策。欧盟各国由于转基因食品研发较晚，民众对转基因食品持谨慎态度。政府在转基因食品管理上采用“预防在先”原则，采取“强制标签制度”“从农场到餐桌”的追溯系统等极为严格的监管方式[6-9]。消费者对转基因产品的认可度会直接影响转基因作物产业化进程以及政府的政策态度[10]。而不同国家、不同文化水平的消费者对于转基因食品的态度又呈现较大差异性[11]。消费者年龄等个人特征、消费者的风险意识、转基因食品标识政策等显著地影响消费者对转基因食品的认知和选择。冯良宣等[12]对我国6个城市1 170个消费者进行调查发现，目前我国消费者对转基因食品的购买意愿较低，其中受教育程度、转基因食品信息来源、对转基因食品认知水平等是影响我国消费者对转基因食品购买意愿的主要因素。而黄季j等[13]根据对我国东部5个省11个城市的实地调查数据发现，消费者对转基因食品的接受程度和购买意愿较高，但对不同类型转基因食品的态度存在较大差异。此外，学者们还从伦理的角度深入探究了转基因食品的安全性问题，并提出了诸如建立道德责任追踪制度、健全公平公正的利益分配制度等措施。
综上所述，有关转基因食品的文献较为丰富，但有关我国转基因食品发展现状和安全管理方面的文献则较为匮乏。本文试图对我国转基因食品发展现状、安全管理问题做详细梳理，并提出相应政策建议。以期为我国更好地开展转基因食品安全管理、保证食品安全提供理论依据。
2 我国转基因食品发展现状
我国地大物博，农产品产量一直居世界前列。然而随着城市化的快速进展，我国耕地面积逐年减少，人口总量不断增加，导致农产品满足国民消费方面面临巨大压力。而转基因食品可以很大程度缓解我国国内的农产品需求危机。近些年，我国政府较为重视转基因食品的生产和转基因食品安全管理政策的完善。
2.1 转基因食品消费量大，部分品种已进入商品化生产
我国对转基因食品的消费种类多，消费数量大。消费的主要转基因农产品包括大豆、棉花、油菜和玉米等，其中最主要的是转基因大豆。我国国内大豆年产量约为1 500万t，但我国每年大豆需求达到3 000万t，严重的供不应求导致我国对国际大豆市场高度依赖，每年必须从美国、阿根廷等转基因大豆种植大国进口大量转基因大豆。基于此，我国政府较为重视转基因作物的研究。2009年10月，我国农业部为2种转基因水稻和1种转基因玉米授予安全证书，这使得我国成为世界上首个批准主粮可进行转基因种植的国家。目前，我国共有100余个转基因农产品品种进行中间试验，转基因作物的种植面积已位居世界前列。我国较为重视转基因作物的产业化推广。2009年12月，农业部批准了华恢1号和Bt汕优63 2种抗转基因水稻、1种BVLA430101转基因玉米的安全证书，2个产品分别限在湖北省和山东省生产应用，标志着我国成为第1个批准转基因作物产业化的国家。此后，转基因甜椒、番茄和棉花也相继进入大规模商品化生产。
2.2 转基因生物立法工作有条不紊
从1992年卫生部颁布《新资源食品卫生管理办法》以来，我国在转基因生物立法方面一直做着各种尝试。我国的转基因食品安全管理制度不断向发达国家的标准化制度靠拢并取得了一定成绩。1996年农业部颁布《农业生物基因工程安全管理实施办法》，该办法对转基因产品的安全性评价作出了详细说明；2001年，国务院颁布实施《农业转基因生物安全管理条例》，该条例严格规定了转基因生物在科学试验、生产经营等环节应该注意的问题；2002年1月，农业部公布了《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》3个配套文件，文件明确规定我国对转基因作物实行安全评价审批和标识申报制度；2009年2月28日第十一届全国人大常委会通过《中华人民共和国食品安全法》，明确规定了食品生产经营主体在风险检测与评估、标签以及跟踪等方面应承担的责任，这为我国转基因食品安全提供了有力保障。我国在转基因食品立法方面的不断探索对更好地开展转基因食品安全管理工作具有重要意义。
2.3 转基因技术取得较大进展
转基因技术就是将人工分离和修饰过的基因导入到目的生物体的基因组中，从而达到改造生物的目的。我国对转基因食品的研究晚于欧美发达国家，但国家近些年较为重视转基因技术的研发和应用。从1986年启动“国家高技术研究与发展计划”，到2015年中央“一号文件”中的“加强农业转基因生物技术的科学普及”，我国转基因自主创新能力显著增强。获得营养品质、抗旱、耐盐碱、耐热、养分高效利用等重要性状基因300余个，筛选出具有自主知识产权和重要育种价值的功能基因46个。此外，国家较为重视转基因食品检测技术的研发，组学分析技术、光谱学分析技术发展迅速，以酶联免疫法（ELISA）和试纸条法等为基础的蛋白质检测和以PCR技术为核心的DNA检测得以广泛应用。研制高通量精准检测新技术30余项，开发了一批检测试剂盒和专用检测设备。这些成就为我国深入开展转基因技术开发，实现转基因食品产业化奠定了基础。
3 我国转基因食品安全管理存在的问题
转基因食品是一种新兴食品，国内外对转基因食品的管理也是在摸索中前进。我国的转基因食品管理在法律建设、管理模式、标准实施等方面还存在很多问题。
3.1 转基因食品立法滞后，执法不严
我国已开展转基因生物专门立法工作，逐步形成了以《农业转基因生物安全管理条例》为基本框架，其他管理办法相配套的转基因食品法律体系。但相对于欧美国家，我国的转基因方面的立法仍然较为滞后。目前，我国尚未颁布一部全面、完整的转基因食品安全方面的法律。在已颁布的法律法规中，只有《农业转基因生物安全管理条例》由国务院颁布，其他都属于部委规章，立法层次较低。部分法律法规透明度和公开性较低，与之相配套的实施办法在内容上也缺乏合理的明确性和可操作性，再加上有关执法人员专业知识欠缺，执法态度不积极，导致转基因生物法律未能发挥应有作用。
3.2 多头管理导致部门之间协调性差，管理效率低下
我国的转基因食品管理较为严格，管理机构较多。发挥主导作用的是农业部，主要负责颁布条例、办法等对转基因食品安全进行规定，并对新的转基因食品进行审批。此外，卫生部、科技部、食品与药物管理局和国家环保总局亦有权参与转基因食品的管理。但各部门独立性较高，协调性较差。部门之间的责任划分不明确，监管内容重叠问题严重。转基因食品管理并没有形成统一有效的管理机制，严重影响食品安全管理效率。
3.3 检验检测标准和溯源信息标准缺乏
我国在转基因食品检测技术的研发上付出了巨大努力，并取得了一定成绩，但缺乏相关检验检测标准。《转基因食品卫生管理办法》规定由卫生部建立转基因食品安全性和营养质量评价制度，但内容较为笼统，没有关于转基因食品检验检测标准的具体规定。检验检测标准的缺失导致管理部门对转基因食品作出的安全评价缺乏合理性和科学性。我国对示范性转基因食品建立了食品安全可追溯系统，但并没有建立统一的溯源信息标准。溯源信息标准的缺失导致可追溯体系的溯源追责功能难以有效发挥，增加了食品生产经营者的道德风险行为。
4 完善我国转基因食品安全管理的对策
4.1 建立健全转基因食品安全法律法规
我国目前缺少一部专门的转基因食品安全性法规。《农业转基因生物安全管理条例》等相关条例对转基因生物安全做了详细说明，但转基因生物安全不能代表转基因食品安全。我国可借鉴欧美发达国家在转基因食品安全方面的立法经验，根据我国的转基因食品实际发展情况，由全国人大及其常委会制定一部专门的转基因食品安全法律。该法律应理清供应链主体职责，建立转基因食品安全管理基本制度。再由卫生部、食品与药物管理局等各部门在该法基础上，制定符合本部门职权范围内的相关规章制度，切实保证法律的具体实施。要加强执法队伍建设，通过开展培训等形式提高执法人员有效监管的责任心。
4.2 各部门明确分工，整合监管资源，提高监管效率
我国对转基因食品的监管采取以农业部为主导，卫生部、科技部、食品与药物管理局和国家环保总局等共同参与的管理模式。管理分工不明确导致职权交叉现象突出，严重影响监管效率。因此，要在明确职权分工的基础上，整合监管资源，在国家层面设立由农业部、卫生部等各部门共同组成的转基因食品安全专门管理机构。要赋予该机构充分的职权，一方面使其统筹和协调各部门高效运转，另一方面使其在转基因食品生产、加工、出口等各个环节进行全面监督，确保转基因食品产业化规范进行。
4.3 完善转基因食品检验检测标准和溯源信息标准
由于我国目前缺少专门的转基因食品安全法律法规，导致我国的转基因食品检验检测标准和溯源信息标准均不明确。因此，我国在进行转基因食品安全立法时一定要注意检验检测标准和溯源信息标准的完善。在提高检验检测技术的基础上，借鉴发达国家关于检验检测标准的设定经验，实现我国转基因食品检验检测标准的统一。严格规范溯源信息标准，对转基因食品生产、加工、销售等环节的记录信息以文书形式加以规范，使之具有法律效力。
4.4 建立健全转基因食品安全认证制度和可追溯制度
转基因食品不同于普通食品，其食用安全性尚无科学的证据支撑，因此必须从源头上对转基因食品严格把关。政府应建立健全转基因食品安全认证制度，对于经营转基因食品的主体必须经过认证部门的检测审批，在获得相应许可证的前提下才能进行相关经营活动。要完善转基因食品可追溯制度。在食品生产、加工和销售等各个环节进行有效信息记录并做好存档化管理，使记录和标识具有可溯源性。同时，要对转基因食品流通地和主要消费地进行定期检测，一旦发现问题，须及时将问题食品召回，将食品安全问题防患于未然。
4.5 加大转基因食品科学普及力度，树立理性消费观念
转基因食品的安全性虽然还未得到科学有力的证明，但随着科学技术的发展，越来越多的转基因食品已走进大众的视野，转基因食品产业化是历史发展的必然。转基因食品的未来需要转基因食品安全管理的制度保障，更需要广大消费者的认同和合理消费。政府应通过培训讲座、电视广播等形式进行转基因食品及其安全性知识的宣传教育，让民众了解转基因食品的科学原理，提高民众食品安全知识水平、安全防护和食品安全事故处理技能。帮助消费者树立理性消费观念和行为，提高民众对转基因食品的辨识度。建立全民参与机制，依法抵制不具备认证资格的转基因食品，切实有效维护转基因食品安全。
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转基因基地管理制度篇3
关键词 食品安全 转基因食品 监管
中图分类号：TS201 文献标识码：A
一、转基因食品概述
所谓“民以食为天”，那么随着社会科学技术的进步，食品的发展必然不会停滞不前。就目前而言，大家最熟悉的莫过于转基因食品。
转基因食品是利用现代分子生物技术，将某些生物的基因转移到其他物种中去，改造生物的遗传物质，使其在形状、营养品质、消费品质等方面向人们所需要的目标转变。世界上最早的转基因作物是1983年诞生的转基因烟草，后来到美国孟山都公司研制的延熟保鲜转基因西红柿1994年在美国批准上市，再到我国水稻研究所研制的转基因杂交水稻1999年通过了专家鉴定之后，转基因食品的研发迅猛发展。
二、转基因食品安全辩论
一项新技术的研发必然有它优势所在，转基因食品也不例外。从生产角度来讲，转基因作物的单位面积产量确实得到了很大的增加，极大地降低了生产成本，我们所能看见的就是通过转基因技术使作物的抗虫性，抗病毒性的显著提升，农民不再担心糟糕的天气会冻死作物，不再难过自然灾害所造成的损失。而对于消费者来说，则是能花同样的钱买到更大更更甜美的食品，而且也可以摆脱季节气候的限制。这一切确实都是转基因技术所带来的福音，我们无法否认。
只是，自然规律总有它的不可违抗性。人类一旦破坏了内在平衡，福音便不再是福音。
方舟子在他的博客里曾提出转基因食品支持的几点理由：“…，第二个理由是转基因食品比较安全。和同类作物相比，抗虫害转基因作物能大量地减少农药的使用，也就比较不用担心农药残留的问题。而且，转基因食品受到了更严格的监管，风险其实要比传统作物更低。转基因食品在上市前都按要求做过实验检测其安全性。一般是先做生化实验检测，看看转基因作物与同类作物相比，在成分方面出现了什么变化，这些变化是否有可能对人体产生危害；然后做动物试验，看看转基因食品是否会对动物的健康产生不利的影响。而用传统育种方法培育出的新品种很少被要求做这类安全检测，就稀里糊涂地上市了——它们并非就不存在安全问题，例如有的用杂交方法培育的土豆新品种，就含有高含量的毒素，会对人体造成伤害。第三个理由是转基因食品更为环保。虽然“可能会破坏生态”常常被作为反对种植转基因作物的一大理由，但是这种可能性并没有变为现实。相反地，种植转基因作物已经实实在在地发挥了保护环境的作用，原因很简单：少撒了大量的农药。这既减轻了农药对环境的污染，又减少了用于生产、运输、喷洒农药所耗费的原料、能源和排出的废料，还保护了益虫和其他生物，减少了人畜接触杀虫剂而中毒的危险…”
然而，也有人提出质疑。一方面基因技术采用耐抗菌素基因来标识转基因化的农作物，在基因食物进入人体后可能会影响抗生素对人体的药效，作物中的突变基因可能会导致新的疾病； 另一方面，基因的人工提炼和添加，有可能增加和积聚食物中原有的微量毒素，不可预见的生物突变.甚至会使原来的毒素水平提高，或产生新的毒素；而对于生态系统而言，转基因食品是对特定物种进行干预，人为使之在生存环境中获得竞争优势，这必将使自然生存法则时效性破坏，引起生态平衡的变化，且基因化的生物、细菌、病毒等进入环境，保存或恢复是不可能的，其较化学或核污染严重，危害更是不可逆转。
三、转基因食品的安全监管
目前，关于转基因食品的安全监管研究中，主要有三类主流的观点：
1、可靠科学原则。这类观点的理论基础是科学是管制体制的基础，只有存在可靠的科学证据证明风险确实存在并能导致损害的时候，政府才能进行管制。即由于我们不能提出充分的证据来证明转基因食品是不安全的，所以政府无法采取任何管制行为。这类观点的典型代表主要有美国。
2、预防原则。这类观点的理论基础是科学是存在局限性的。转基因食品安全的评估需要很长时间才能完成，政府不能等到最坏的结果发生后才进行管制，政府必须要最大限度地保护消费者。这类的观点的支持者主要有欧盟。
折中原则。这类观点对转基因食品的态度保持在可靠科学的原则和预防原则中间。一方面无法消除对转基因食品安全威胁因素的质疑，一方面转基因技术在生产上的优势确实得到证实。因此对于转基因食品的政策便试图在两种原则之间寻找一个平衡点。这类观点的支持者主要有日本。
3、就我国而言，目前对转基因食品安全的态度偏向折中原则。对转基因食品的安全监管体系尚在发展完善之中。国内现在对转基因食品有严格的市场准入制度，各项法律法规制度也在不断完善之中。但是值得注意的是，从整个安全监管法律制度来看，不管是监管主体，监管手段还是职责分工方面，存在的问题相对比较严重。就监管主体而言，在我国的转基因食品安全监管主体中，农业部，卫生部，环保部三个部门承担着重要的作用。但是三个部门之间的协调性不高，职责分配不够明确，不同的部门对不同的监管环节没有进行相应的责任监督，导致各个部门之间对食品安全并没有形成统一的有效的管理机制。未来，对于一套完善的转基因食品安全监管体系的形成，我们仍需要很多努力。
总之，在转基因技术迅猛发展，转基因食品越来愈多地充斥人们的生活中时，我们在享受转基因技术为产量带来的福音同时，更要警惕其中的安全隐患问题。完善的法律体系和有力的监管机制是食品安全的有效保障。我国目前在转基因食品安全制度建设方面仍存在一些问题，需要从法律制度和监管体制上预防和处置食品安全事故问题。这是党和政府关注民生的重要举措。
（作者单位：华北电力大学 电气与电子工程学院）
参考文献：
[1]方舟子. 《我为什么选择转基因食品》.
转基因基地管理制度篇4
关键词：转基因食品；食品安全；转基因生物安全法
一、转基因食品及其安全性
根据《转基因食品卫生管理办法》的规定，转基因食品是指利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂。曾有报告显示：吃了转基因玉米的老鼠，肾脏变小，血液的构成发生变化。虽然该公司表示出现在那些老鼠身上的异常情况纯属偶然，但仍然引发了人们对转基因食品安全性的担忧。
二、转基因食品的国内外现状
（一）国外对转基因食品的态度
转基因食品不仅解决了人类的粮食问题，而且丰富了人类的食物种类。国际上对转基因食品的安全性存在着激烈的争论，主要存在三种观点：
（1）大力支持。以美国、加拿大为代表，其中美国具有健全的转基因食品安全与环境检测的管理机构以及严格的安全标准，加拿大市场供应的果蔬大部分是转基因食品。
（2）谨慎对待。以日本、韩国为代表，日本对转基因食物实行强制安检，转基因成分超过5%的食物执行强制性标签制度，韩国对部分转基因食物强制性标签制度，出售的食物需要出示证明文件，显示其转基因成分。
（3）强烈反对。斯里兰卡禁止进口所有转基因食品，并禁止制造、运输、贮存、分发及销售任何转基因食品。沙特政府禁止进口任何转基因动物源性食品，并对转基因植物源性食品的进口提出了严格要求。
（二）我国对转基因食品的态度
自20世纪80年代，我国转基因食品的研发居世界中等水平。1998年农业部生物工程安全委员会批准了6个准商业化许可证，其中有3个涉及食品。2012年农业部批准发放北京奥瑞金种业股份有限公司等2家企业《转基因棉花种子生产许可证》，可见我国对转基因食品商业化还是采取谨慎态度。
三、转基因食品涉及的法律问题
（一）对企业的保护
（1）专利保护。我国将转基因植物授予专利，不仅是对转基因植物的权利保护，也是对我国丰富的基因资源的保护。禁止对转基因技术的专利授予不仅会危害到权利人的利益，损害他们的创新热情，而且不利于转基因技术的高效实施和顺利传播，也不利于整个社会的技术进步。
（2）法律责任。《产品责任法》规定：“产品投入流通时的科学技术尚不能发现缺陷存在，生产者对产品缺陷的免责。”但是食品安全涉及人的生命健康，如果生产转基因产品的企业完全免责，对消费者很不公平。笔者建议，对于转基因食品可能带来的风险应由国家和企业共同承担，对采取积极补救措施的企业减轻处罚。
（二）对消费者的保护
（1）保障消费者的知情权。转基因食品引发的纠纷的主要原因是消费者的知情权没有得到切实保护。《消费者权益保护法》规定：“经营者对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示”。因此，经营者在销售转基因食品时，应当作出明确警示。
（2）尊重消费者的选择权。目前的科技水平还无法判断转基因食品是否健康，此时应当把选择权交给消费者。假设消费者是理性的，他会将转基因食品的各个特性与自己对食品消费的要求去一一对比，认识到哪些地方转基因食品要优于普通食品，哪些地方要劣于普通食品，经过认真的权衡利弊之后得出一个最终的结论。
四、转基因食品的法律规制
2009年农业部为转基因水稻、玉米颁发了安全证书之后，社会各界对转基因生物安全现状极为担忧，呼吁尽快制定《转基因生物安全法》，采取风险预防、风险评估、风险管理等措施防患于未然。笔者认为，对转基因食品进行法律规制需要注意以下几方面：
（一）审批制度
《全国食品工业“十五”发展规划》明确提出，我国将建立转基因食品审批制度，加强对转基因食品的管理。笔者认为，我国建立转基因食品审批制度，要从审批者、审批机构、审批程序三方面予以考虑：对评审专家的资格作出具体规定，并建立起评审专家定期培训的制度，确保评审工作顺利进行。对有权进行评审的机构进行权威认证，审批机构专门从事与转基因食品相关的鉴定工作。评审程序的设计要科学合理，评审费用不能过高。
（二）评估制度
由于新技术带来的不确定性所引发的食品质量安全问题，可以首先通过风险评估预测给定风险暴露水平下所引起的破坏或伤害的大小，从而协助风险管理部门判断对于这些后果是否需要提高管理和监督水平。通过相关网站对食品品质信息进行详细的介绍，并提供生产过程、应用、资料档案、卫生委员会的评估、形成的决议等相关信息。
（三）标识制度
《农业转基因安全管理条例》首次提到了转基因标识问题，《农业转基因生物标识管理办法》对农业转基因食品加强了管理，《转基因食品卫生管理办法》规定：“从2002年7月1日后，对‘以转基因动植物、微生物或者其直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂’必须进行标识。”目前只有严格执行转基因食品标识制度才能真正保障消费者的知情权。
（四）监管制度
（1）标准确定。中国的转基因食品没有统一的标准，也是引发纠纷的重要原因之一。有专家称针对转基因食品，国内有17个转基因行业标准，这就给实际操作中标准的适用带来了困难。确定标准是转基因食品监管的首要问题，转基因食品标准应包括安全、鉴别、运输等各个方面。
（2）严格许可。用法律规范对转基因食品的开发主体实行资质认证制度，只有具备法律所规定的硬件、软件条件的主体才有资格进行转基因食品的研究、开发，这样既可避免一哄而上，同时也保证了其科技含量。另外，法律还应明确禁止任何团体和个人从事以金钱为目的的无序的转基因技术、成果的买卖与交易。建立许可制度不仅针对国内的转基因食品生产企业，还应该包括进出口的商品。
（五）召回制度
对于转基因食品等不安全食品，召回制度更是必不可少。就不安全食品召回制度而言，除了“企业自愿召回”，还应该包括“国家强制召回”。食品安全属于公共安全，而维护公共安全是政府的职责所在。
笔者认为，转基因食品安全问题关系到整个民族的未来，转基因技术可能带来的“基因污染”具有不可逆性，对转基因食品应持慎重态度。为应对转基因食品潜在的风险，国家应建立一种类似医疗保险的制度，每年拨出一部分资金留作以后应对转基因食品安全事件用。这样可以减轻企业的负担，使企业消除将来可能因为食品安全问题而赔偿的顾虑。
参考文献：
[1]林影，石磊，杜红丽编著.《食品与基因工程》，化学工业出版社，2008年版
[2]李长健，徐海萍.我国转基因植物专利保护的法律问题研究――从技术视角向法律思维的变迁.中国科技论坛，2008年第8期
[3]周峰，田维明.消费者对转基因呢食品的认知、态度及因素分析――以北京市调查数据为例.中国农业经济评论，2003第3期
[4]张蕾.关于食品质量安全经济学领域研究的文献综述.世界农业，2007年11期
转基因基地管理制度篇5
关键词：农村宅基地；农民；用益物权；退出
中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0169-04
1968年，美国学者哈定发表了著名的《公地的悲剧》一文，指出因人类过度使用空气、水、海洋水产等看似免费的资源，终将付出巨大的代价。“公地”制度是英国中古时期的一种土地制度：封建主在自己的领地中划出尚未耕种的土地作为牧场，提供给当地牧民无偿放牧。由于放牧是无偿的，每一个牧民都希望尽可能多地增加自己牛羊的数量。随着牛羊数量无节制地增加，牧场最终会因为过度放牧而成了不毛之地。其实农村宅基地就是一种“公地”，村民可以无偿取得、无成本留置、无流动占有、无期限使用。在这种制度下，就不可避免会产生浪费农村宅基地等低效利用行为。
一、农村宅基地使用现状
农村宅基地，一般是指农民的住房、辅助用房（如厨房、厕所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用权是指经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限的集体土地建设用地使用权。①目前在我国1 653万hm2村庄建设用地中，住宅用地约为1 333万hm2，占80%以上。“空心村”老宅基地闲置面积约占10%—15%。另外，全国大约有1 200万份房产和宅基地处于可转让但是不能转让的闲置状态。②
（一）空心村
由于城镇化进程的不断加快，村庄建设规划滞后，宅基地管理薄弱等原因，农村新建住宅大部分集中在村庄，而村庄内部却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。这种现象比较普遍。如河南多个县都存在大量的空心村。由于农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，某些县（正阳）户均宅基地达到0.2hm2，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地1.3万hm2。
（二）一户多宅、面积超标
《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。如河南省农村村民宅基地标准：城镇郊区和人均耕地667平方米以下的平原地区，每户用地不得超过134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地区，每户用地不得超过167平方米；山区、丘陵区每户用地不得超过200平方米，占用耕地的适用前面两项的规定。
但是，由于缺乏有效的法律约束，加上住宅不能自由流转等因素，目前农村一户多宅的现象比较普遍。例如，有些农户搬迁到新宅后，旧宅基地依然用作堆放柴草杂物、圈养牲畜，或者废弃不用；有的村民本来有宅基地，由于继承房屋就同时拥有二套或二套以上宅基地；有的农村村民已经迁入城镇定居，但在农村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面积方面，随着农村经济条件的改善，村民建房也追求大面积，个别农户宅基地占地面积达到500平米以上。
（三）违法违规现象突出
在农村，由于监管不力，违法用地现象比较普遍。许多一户多宅者属于未经批准非法占有土地，随意扩建住宅。个别领导干部“把持”宅基地的审批权，批宅基地，批村内空闲地，甚至耕地，一占就是几亩，甚至十几亩，无计划、无规划、无用地审批手续。宅基地确权登记和日常监管等基础工作薄弱，一些地方农村宅基地确权登记发证并不到位。农村土地违法案件分散，呈现出点多、面广、量大、打击难的特点，农村地区已经成为土地违法的重灾区。
（四）地下交易盛行
农村宅基地流转已经是一个在实践中不断发生和发展的客观事实。尤其是城乡结合部等快速城市化的地区，农村宅基地使用权和住房的出租、转让和抵押更是十分活跃。但由于法律的限制，这种行为不能得到法律的认可和保护，这些交易只能通过地下交易，“暗箱操作”，不仅严重影响了交易的安全，引发了许多纠纷，而且也在某种程度上干扰了市场秩序，其潜在的隐患不容忽视。
二、农村宅基地无序使用的原因
（一）法律法规建设落后
目前我国还没有一部专门关于农村住房用地的法律法规，与农村宅基地有关的立法散见于各法律法规中。
1986年颁布的、2004年修改的《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这表明，农村宅基地使用权可随房屋出卖或出租，允许其在本集体经济组织内部流转，但是一旦流转，就不能再申请宅基地。
1995年《担保法》第37条第2项规定，“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权；但该法第35条第5项，第36条第3款规定的除外。”公民不得以宅基地设定抵押权，以宅基地设定抵押权的，设定的抵押权无效。
1999年国务院办公厅的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”
2004年国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》第2条第2款规定，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”二者均强调不允许农民向城镇居民流转出售自己的住宅，城镇居民也不能购买宅基地使用权，法律对宅基地使用权流转的限制更加严格。
2007年《物权法》设专章将农村宅基地使用权作为用益物权加以调整，但是对其流转并没有明确予以规定。只是在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。”可见，《物权法》对这一问题采取的态度是回避，没有突破原来的法律限制。
后来，为了遏制小产权房买卖，2007年12月国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》中强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有的土地搞房地产开发。农村住宅的买卖只能在同一集体经济组织成员内进行，宅基地购买人必须为本集体经济组织成员，不能跨行政村流转，不能向本集体经济组织以外成员转让，禁止向城市居民流转。”2008年1月15日国土资源部《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又再次重提“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或小产权房”。
从我国宅基地使用权流转法律制度演变过程可以看出，宅基地使用权流转立法相对混乱，不过从中可以看出法律对宅基地使用权的流转经历了一个从限制流转再到更加严格限制流转的过程，这形成了我国宅基地使用权流转法律制度的基本框架。
（二）村民守法意识低下
受传统观念的影响，村民普遍认为宅基地是祖传的，使用与不使用由自己说了算；还有经济落后的因素，也有家庭观念抬头的因素。从现实角度分析，有法律法规宣传不到位的因素，有经济条件改善后依仗权势摆阔的因素，有的根源于攀比风影响，而在城乡结合部及城中村，在农村住宅出租可获得永久性基本经济收入的情况下，村民更是寸土如金般守护者自家的农宅。
（三）政府监管无力
首先是宅基地的规划和审批制度存在缺陷。许多地方重经济建设，忽视村镇规划建设，使村镇规划制定迟缓。由于没有坚持全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设的原则，造成目前农村居民点布局分散、村庄向外无序扩展、村内宅基地杂乱无章、乱搭乱建等混乱的局面。
其次是日常监管的缺失。农村宅基地管理面广量大，情况复杂，对农村宅基地的监督成本主要落在国土部门身上。但是，基层国土部门力量比较薄弱，难以形成有效监管，再加上处理违法手段也较为单一，依罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，村民之间的监督效能很低，有时互相包庇。村集体组织没有强硬的执法能力，有些村干部为了自己的政绩或人气，对违法事件视而不见听而不闻，客观上纵容了这些违法行为。
（四）农村宅基地退出机制的缺失
首先是宅基地收回制度不健全，虽然现行《土地管理法》第65条确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使其在现实生活中无法得到执行。其次是宅基地无偿取得、无限期使用、限制流转性和留置的无成本性，使得村民更倾向于尽可能多地占有宅基地，而非集约高效利用土地。最后是宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，难以构筑宅基地退出的有效运作平台。
通过对上述农村宅基地无序使用的诸多原因进行分析可以发现，法律法规建设不适应社会现实需求是导致诸多问题的首要原因，而村民守法意识低下和政府监管乏力则加剧农村宅基地非法使用的泛滥，农村宅基地有偿退出机制的缺失又使得这些矛盾和非法用地的状况无法找到疏导的出口。因此，建立激励机制和约束机制为核心的宅基地退出机制，是解决中国当前农村宅基地利用存在的问题的有效途径，也是改革和完善农村宅基地使用管理制度的核心内容之一。
三、建立农村宅基地有偿退出机制的法律困局
（一）退出制度不完善
《土地管理法》第65条规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本条虽然确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但过于粗糙，缺乏可操作性。对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使实际管理中真正收回的宅基地寥寥无几。现行宅基地收回制度基本失效，并使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。
《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）规定，“有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林综合整治，……整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，……区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。”此通知也较为原则，操作性不强。
《物权法》第162条规定，“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的房屋转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。” 此条允许农村宅基地在农村集体经济组织内部成员之间流转。而实际上，这种流转较少，原因在于农村宅基地只能流转给本村有资格取得宅基地的人，但是既然有资格取得宅基地，就可以向村集体组织申请新的宅基地，无须取得他人的宅基地了。
（二）宅基地使用权不完整
根据前述关于农村宅基地的立法现状来看，与较为完备的城市房地产法律体系相比，现阶段调整农村宅基地使用权的法律法规数量少，效力层次较低。《民法通则》和《土地管理法》的调整力度明显不够。虽然《物权法》把宅基地使用权界定为用益物权，并作为独立的一章加以规定，但是关于宅基地流转的问题，在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定”，仅仅是对过去法律规定的延续。这使得宅基地使用权没有体现出效益优先的价值取向，只是将严格限制农村宅基地流转的立法精神进行到底。再者，法律并没有规定农村宅基地使用权的期限，作为一个理性人，村民更倾向于占用更多的宅基地。这既不利于对土地资源的保护，更造成农户退出宅基地的动力完全丧失。
从实践中来讲，这样的立法模式实际上并不利于对农民利益的保护。首先是由于农村宅基地的商品属性和财产属性没有被法律确认，物权属性并没有真正得到体现。农民在宅基地上的自建房屋的经济价值并不能变现，不利于农民财产利益的实现；其次，由于法律禁止农村宅基地的外部流转，如果有此种需求的话，只能通过暗箱操作地下交易的方式来实现，但这种地下交易的风险较大，万一产生纠纷，农民的利益难以得到保障；最后，此种限制牢牢把农民束缚在土地上，不利于城乡生产要素的互通，更不利于农村城镇化建设的加快。
（三）配套政策不完备
宅基地有偿退出机制的实施过程中还涉及跨村安置、退出宅基地补偿标准、腾退后节余宅基地的收益权的分配、承包地调整、整理收益分配等诸多问题，在城镇社区安置还涉及户籍制度、城乡社会保障差异、就业等问题，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，这方面的配套措施并不完备。但一些地方已经开始进行有益的尝试。如河南省在2011年1月的《关于促进农民进城落户的指导意见》规定，“在全省范围内逐步取消农业、非农业二元制户籍管理制度，实行城乡统一的户口登记制度，探索建立居住证制度，依托居住证统筹流动人口在现住地的登记管理、社会保障和公共服务。”
四、立法完善的建议
（一）加强退出制度的操作性
针对《土地管理法》第65条规定过于原则的问题，在建立农村宅基地有偿退出机制的问题上，首先必须要明确应当退出和可以退出农村宅基地的具体情形，如违法占用宅基地的或者面积超标的都属于应当退出宅基地的情形；其次应当明确宅基地有偿退出的程序，明确规定可以提出宅基地退出的主体，审批机关以及宅基地收回应当履行的手续。属于应当给予补偿的，补偿必须到位；而违法用地等情形导致的农村宅基地的退出，不能给予补偿。在补偿的问题上，应当根据经济发展水平制定国家、村集体组织和农户三方认可的补偿标准和补偿方式。合理的农村宅基地退出补偿标准应当给予新占耕地建造宅基地的取得成本，要体现技能调动农民退出宅基地的积极性，维护农民利益，又能节约集约利用土地，促进和规范农村宅基地退出机制的建立。
（二）赋予农村宅基地完整的物权
确定和完善农村宅基地产权对于保证农民宅基地用益物权得以实现具有重要的作用。应该尽快结束现行法律限定的农民宅基地的半商品化状态，正视住宅商品化是城市化进程中农民财产权利不可分割的重要组成部分，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。建议规定“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用收益和处分的权利”，并发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，以便保障农民的合法权益。允许农村集体经济组织通过宅基地的商品化进行旧村改造试点，明确节约出来的宅基地仍属于农民集体所有。在符合规划和用途管制的前提下，农民集体可以将节约出来的宅基地以节约、厂房出租、土地出租等方式集约利用。宅基地上产生的租金等收入主要归农民集体所有，允许以宅基地进行抵押，使得农民宅基地权益的实现更具有可操作性。为防止不法分子从宅基地使用权流转中获取不当利益，应当对其进行必要的限制。农民转让了宅基地使用权的，不能再取得新的宅基地。
在农村宅基地使用权行使的期限问题上，因为宅基地使用权本就是用益物权，宅基地使用权受存续期限的限制，并不违反其居住保障性。宅基地使用权的保障属性只应针对受保障的农民。一个人的生命总是有限的，应当保障的生存居住权当然也是有限的。考虑到将来与城市房地产管理体制的衔接和一致，建议将农村宅基地的使用权也规定为70年。
（三）完善相关配套措施
首先是完善农村宅基地的科学规划和审批制度。在社会主义新农村建设过程中，结合新一轮土地利用总体规划修编工作，制定村庄规划，科学合理编制农村宅基地使用规划。鉴于我国农村发展不平衡，宅基地的发展趋向在城镇化地区、乡村化地区和生态涵养地区各有不同，在产业结构、人口构成、居住方式等方面存在明显差别，因而在宅基地的利用上需要区别对待。要建立健全宅基地审批制度，严格执行申请条件、审批程序、审批结果公示制度。审批前，对村组的旧宅基地、空闲地进行摸底登记，建立地籍图件，并进行标注；审批中，对照图件先使用村内旧宅基地和空闲地；审批后，通过签订合同，发放集体土地使用证等措施，约束村民占新不腾旧的行为，及时交出旧宅基地。在依法登记的基础上，加强信息化管理。
（四）加强法律法规的宣传力度
最后，要有针对性地加大与农村宅基地使用相关的土地法律法规政策的宣传力度，争取社会各界的理解和广大农民的支持。在全社会形成凭证管地、依法用地的氛围。宣传工作要采取群众喜闻乐见的形式，增强宣传的吸引力、感染力和渗透力。同时也要加大反面警示教育的力度，加大对违法违规建设宅基地、私自倒卖宅基地行为的处罚力度，适时将一些典型的违法行为和案件曝光，从而起到一定的威慑作用。
结语
法律真正的根源和活力，不在法律条文，而在社会生活实际。正如埃利希很早以前就说过，“法律发展的中心不在立法，不在法学，也不在司法判断，而在社会本身。”“如果我国法律还一味禁止宅基地使用权转让，或者严格限制只能转让给本集体经济组织成员，必然会使这方面的法律规定形同虚设，法律与现实社会脱节。”农民不是不愿退出闲置的宅基地，只是按照目前的法规，农民的财产权得不到保护和补偿。农民作为理性人，为追求个人利益最大化，是不会主动放弃宅基地申请或退出已有的宅基地的。通过对村庄的合理规划和基础设施建设，营造一个宜居舒适的环境，可以提高农民退出宅基地的意愿值；通过宅基地流转、抵押和宅基地的有偿退出，实现农民宅基地财产权是提高农民退出宅基地意愿值的关键；确定地方政府服务的角色，完善集体建设用地补偿和收益分配是提高农民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的农村宅基地使用权流转制度和宅基地有偿退出机制，农村宅基地使用权作为生产要素在市场中流动起来，才能充分发挥其价值。
参考文献
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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead
HE Zu-pu
（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）
Abstract：The rural homestead system is directly related to the basic system of hundreds of millions of farmers' survival and social stability in rural areas. But in practice，countryside homestead right of use system operation is not just as one wishes，a series of problems of homestead area exceed the standard，housing idle phenomenon，homestead invisible transactions. Laws and regulations are not perfect is the main reason causing the countryside homestead right of use of the disorder，weak and lax enforcement of the law is exacerbated by the disorder，and the lack of rural homestead paid exit mechanism makes this kind of disorder can't find the exit counseling. Establishing incentive mechanism and constraint mechanism is the core of the countryside homestead exit mechanism is the solution to the current China paid the countryside homestead right of use of effective approaches to the problem of.
转基因基地管理制度篇6
关键词：宅基地 合理使用 法经济学
一、农村宅基地制度现行的相关法律制度及其解读
（一）宪法关于宅基地的规定
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。[【1】 根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正，第十条；]【1】
根据宪法规定的精神，宪法关于宅基地的规定是局限在所有权的限制层面，不仅规定了所有权的归属，也规定了所有权的转让的限制，但是对于宅基地的使用，却没有更好的规定，只是做出合理使用的要求。
（二）法律法规的规定
1、《土地管理法》的规定及其解读
该法第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。[【2】 根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）； ]【2】
根据《土地管理法》有关制度，对于宅基地的管理只是再次的确认宅基地的归属，宅基地申请标准上的限制，并对住房出租再申请给与限制，实际上是变相的限制了宅基地的出让，但是这些规范不甚周延，仅仅有上述规定，并不足以保障该农村宅基地流转的效益和公平。
2、《国土资源部印发<关于加强农村宅基地管理的意见>的通知 》的规定
农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。各省（区、市）要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。
坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告，在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。
由我国现行的法律制度也可以看出，现有的制度是注重宅基地的使用效率的，诸如农村空闲的宅基地的落实政策，宅基地面积的规定，所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等，但是现存的制度是不健全的，不能有效的保障宅基地的有效利用，一个体现宅基地效益价值的制度构建成为宅基地利用所必需面对的一个课题。
二、现行宅基地法律制度的缺陷：一个法经济学的思考进路
（一）国家应积极干预宅基地使用，提高其流转效率
根据科斯定律，在交易成本不为零的情况下，为了保障最大经济效益的实现，就要利用法律来“以重现市场和复制市场”，也就是要强调要运用法律将财产权利重新分配给通过市场交换可以得到他们的那些人。正如波斯纳所言权利“转让给某些更有效使用他的人”。[【3】【美】r.波斯纳：《法律的经济分析》，41页；]【3】
法律中所存在着的价值，并不仅限于秩序、公平和个人自由这三种。许多法律规范首先是以实用性、以获得最大效益为基础的，简言之，即使个人付出的代价减少到最低的限[【4】【英】彼得·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，第2-3页；]【4】我国现在的宅基地，不存在合理的流转制度，使得一些宅基地被闲置浪费，因为缺乏相应的法律法规的规范，这些闲置的宅基地并没有实现很好的流转，农村宅基地浪费非常严重，因为缺乏流转机制和农村宅基地需求的膨胀，新宅基地的申请占用农田的情况也非常严重，这样就造成宅基地资源浪费的同时，也造成农用地的浪费。
我国现行的关于宅基地的规定，对于宅基地的态度是暧昧的。对于宅基地流转不再分配给新的宅基地是符合效益原则的，因为要将有限的宅基地资源留给”有效“利用他的人，但是过分限制宅基地的流转就会导致宅基地的使用浪费，也就是现在我国农村的“空心化”的重要原因。任何新的宅基地的申请都是在原有宅基地的基础上增加规划，这样的结果就是新的需求紧张，老的宅基地闲置，造成宅基地资源的浪费。改善宅基地利用情况，提高利用效率的重要措施就是国家积极干预宅基地的利用，通过完善宅基地使用的法律法规，增加促进宅基地流转制度的设计，提高其利用率，这种流转制度的设计，主要体现在流转实现形式、流转主体范围等方面。
（二）宅基地效益价值追求的平衡点
科斯定律强调交易成本和效益原则，但是这种对效益的追求，并不是对法律其他价值的放弃，在宅基地规制的法律目标选择上，应该坚持“效率优先，公平居次”的原则，在兼顾公平的基础上，追求宅基地管理制度有利于最大限度增加神会财富的这一目标。效率应该成为成为制定，评判和选择宅基地规范制度的根本原则和首要标准。
在具体的宅基地制度设计上，增加宅基地的使用期限制度是增强宅基地利用效率的一个最有效的方式。从我国宪法和有关法律法规的规定来看，没有规定宅基地的使用期限，但是界定宅基地规定使用期限也不会违背宪法和有关的法律法规，宪法合理利用宅基地的精神就应该包括宅基地使用期限的规定，国土资源部关于宅基地的《使用意见》提出的“逐步落实空闲宅基地，争取实现一户一宅”目标实际上也是渴望宅基地制度的设计应该有一个合理的期限。这个期限的设置，同时要兼顾公平，不能过长，也不能过短。同时为了确保这种效益的最大化需求，新的法律制度来确认符合效益原则的流转也是促进宅基地利用效率的一个重要条件。
（三）宅基地保护方法的倾向性
法律权利的保护方法是多样的，但是，无论如何选择，权利制度的设计都应该以降低交易成本和促进效益最大化为准则。宅基地的保护应该坚持从“财产规则”向“责任规则”的演变，在宅基地使用制度遭遇权利规则瓶颈的时候，应该坚持“责任规则”的设计模式，从而促进宅基地效益的最大化。“只有通过在社会成员间相互划分对特定社会资源使用的排他权，才会产生适当的激励。如果任何一块土地都为人们所有，却总有这么一些人，他们可以排除任何其他人接近其特定的区域。那么个人会通过更重或者其他措施来努力使土地价值最大化。”[【5】【美】r.波斯纳：《法律的经济分析》，40~41页。]【5】
宅基地管理制度的完善，应该体现需求者的意志，一个科学和合理的宅基地管理制度，应该包括这样一个制度，一个合格的宅基地需求者可以通过市场获得宅基地的使用权，以便不引起宅基地使用的不必要的浪费。如何建立一个科学的宅基地取得模式制度是至关重要。这样一个符合法经济学思维的制度设计应该包括，有效的流转方式、公平有偿取得制度、科学的定价系统等。三、农村宅基地流转制度之完善
（一）扩大转让主体的范畴
农村宅基地流转制度的建立，首先就是宅基地转让主体的范围设定。在现有的宅基地管理制度上，申请者应该是农村集体组织的成员，对于受让主体并没有列明，但是根据有关的法律法规精神，应该是只有集体经济组织内部的成员之间的转让。新的转让制度的设计，应该是对此有所扩大，并不以某个集体组织成员的内部转让为限度，可是是各个农村集体组织间成员之间，也可以对城市户口需求者进行转让。扩大主体范围，可以实现宅基地的有效利用，因为是转让的使用权，并不改变农村经济组织对该宅基地的所有权，附之以宅基地的使用权期限，保障农村集体经济组织对该宅基地的有效控制。扩大城市户口人员成为转让对象，可以有效缓解城市土地紧张与房价过高的问题，有利于实现国家的宏观调控。当然，为了避免因为主体扩大引起的交易投机行为，根据“效率优先，公平次之”的原则，需要进入价格管理机制，采用交易价格申报核准制度，超过核准价格部分，归于宅基地所有权集体经济组织所有。
（二）建立完善的转让规范程序
一个完善的宅基地转让程序规范应该包括转让价格制度、转让期限期限、村集体经济组织同意程序等几个方面。在转让价格上，应该建立交易价格核准制度，虽然价格核准不太符合市场规律，但是介于农村宅基地价格评估和认定上的特殊性，所以我国目前建立核准制度有其必要性，既能保障交易的安全进行，也能有效的防止农村宅基地的投机行为。同时建立配套的交易价格归入制度，超过核准价格的土地收益，并不必然界定为非法所得，而是采用归入制度，归入经济组织成员共有。宅基地的站让期限不要超过已经经过制度设计的宅基地使用权期限制度，超过期限的超过部分无效，以宅基地使用权的剩余期限为期限。宅基地的转让关乎农村集体经济组织全体成员的利益，因此，宅基地的转让应该坚持经过村民代表会议或者村民会议的过半数同意这个程序，否则，土地的转让行为无效。为了防止这种同意权的滥用，宅基地转让表决程序上，可以设计这样一个限制，以便在保障效益的时候体现公平，那就是内部成员同等条件下的购买制度，在同等条件下，内部成员有优先购买权，在合理的期限内不购买的视为同意。
（三）建立宅基期限制度和地闲置收回制度
我国现有宅基地管制制度没有关于农村宅基地使用年限的规定，这个是造成宅基地资源浪费的一个重要原因。建立科学的宅基地使用年限制度，附加以使用期限续期申请制度，既保障农村宅基地使用权人的合法权益，也保障农村宅基地使用权的效益价值。对于闲置的宅基地应该建立闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限，需要每年缴纳一定数额的宅基地闲置费，从缴纳土地闲置费开始，达到一个期限，村集体经济组织将无偿收回该宅基地，对于地上的附属物采用“谁受益，谁补偿”原则，由新受让主体负责补偿。
（四）宅基地转让行为模式的开拓
转基因基地管理制度篇7
关键词：宅基地合理使用法经济学
一、农村宅基地制度现行的相关法律制度及其解读
（一）宪法关于宅基地的规定
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。[【1】根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正，第十条；]【1】
根据宪法规定的精神，宪法关于宅基地的规定是局限在所有权的限制层面，不仅规定了所有权的归属，也规定了所有权的转让的限制，但是对于宅基地的使用，却没有更好的规定，只是做出合理使用的要求。
（二）法律法规的规定
1、《土地管理法》的规定及其解读
该法第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。[【2】根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）；]【2】
根据《土地管理法》有关制度，对于宅基地的管理只是再次的确认宅基地的归属，宅基地申请标准上的限制，并对住房出租再申请给与限制，实际上是变相的限制了宅基地的出让，但是这些规范不甚周延，仅仅有上述规定，并不足以保障该农村宅基地流转的效益和公平。
2、《国土资源部印发<关于加强农村宅基地管理的意见>的通知》的规定
农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。各省（区、市）要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。
坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告，在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。
由我国现行的法律制度也可以看出，现有的制度是注重宅基地的使用效率的，诸如农村空闲的宅基地的落实政策，宅基地面积的规定，所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等，但是现存的制度是不健全的，不能有效的保障宅基地的有效利用，一个体现宅基地效益价值的制度构建成为宅基地利用所必需面对的一个课题。
二、现行宅基地法律制度的缺陷：一个法经济学的思考进路
（一）国家应积极干预宅基地使用，提高其流转效率
根据科斯定律，在交易成本不为零的情况下，为了保障最大经济效益的实现，就要利用法律来“以重现市场和复制市场”，也就是要强调要运用法律将财产权利重新分配给通过市场交换可以得到他们的那些人。正如波斯纳所言权利“转让给某些更有效使用他的人”。[【3】【美】R.波斯纳：《法律的经济分析》，41页；]【3】
法律中所存在着的价值，并不仅限于秩序、公平和个人自由这三种。许多法律规范首先是以实用性、以获得最大效益为基础的，简言之，即使个人付出的代价减少到最低的限[【4】【英】彼得·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，第2-3页；]【4】我国现在的宅基地，不存在合理的流转制度，使得一些宅基地被闲置浪费，因为缺乏相应的法律法规的规范，这些闲置的宅基地并没有实现很好的流转，农村宅基地浪费非常严重，因为缺乏流转机制和农村宅基地需求的膨胀，新宅基地的申请占用农田的情况也非常严重，这样就造成宅基地资源浪费的同时，也造成农用地的浪费。
我国现行的关于宅基地的规定，对于宅基地的态度是暧昧的。对于宅基地流转不再分配给新的宅基地是符合效益原则的，因为要将有限的宅基地资源留给”有效“利用他的人，但是过分限制宅基地的流转就会导致宅基地的使用浪费，也就是现在我国农村的“空心化”的重要原因。任何新的宅基地的申请都是在原有宅基地的基础上增加规划，这样的结果就是新的需求紧张，老的宅基地闲置，造成宅基地资源的浪费。改善宅基地利用情况，提高利用效率的重要措施就是国家积极干预宅基地的利用，通过完善宅基地使用的法律法规，增加促进宅基地流转制度的设计，提高其利用率，这种流转制度的设计，主要体现在流转实现形式、流转主体范围等方面。（二）宅基地效益价值追求的平衡点
科斯定律强调交易成本和效益原则，但是这种对效益的追求，并不是对法律其他价值的放弃，在宅基地规制的法律目标选择上，应该坚持“效率优先，公平居次”的原则，在兼顾公平的基础上，追求宅基地管理制度有利于最大限度增加神会财富的这一目标。效率应该成为成为制定，评判和选择宅基地规范制度的根本原则和首要标准。
在具体的宅基地制度设计上，增加宅基地的使用期限制度是增强宅基地利用效率的一个最有效的方式。从我国宪法和有关法律法规的规定来看，没有规定宅基地的使用期限，但是界定宅基地规定使用期限也不会违背宪法和有关的法律法规，宪法合理利用宅基地的精神就应该包括宅基地使用期限的规定，国土资源部关于宅基地的《使用意见》提出的“逐步落实空闲宅基地，争取实现一户一宅”目标实际上也是渴望宅基地制度的设计应该有一个合理的期限。这个期限的设置，同时要兼顾公平，不能过长，也不能过短。同时为了确保这种效益的最大化需求，新的法律制度来确认符合效益原则的流转也是促进宅基地利用效率的一个重要条件。
（三）宅基地保护方法的倾向性
法律权利的保护方法是多样的，但是，无论如何选择，权利制度的设计都应该以降低交易成本和促进效益最大化为准则。宅基地的保护应该坚持从“财产规则”向“责任规则”的演变，在宅基地使用制度遭遇权利规则瓶颈的时候，应该坚持“责任规则”的设计模式，从而促进宅基地效益的最大化。“只有通过在社会成员间相互划分对特定社会资源使用的排他权，才会产生适当的激励。如果任何一块土地都为人们所有，却总有这么一些人，他们可以排除任何其他人接近其特定的区域。那么个人会通过更重或者其他措施来努力使土地价值最大化。”[【5】【美】R.波斯纳：《法律的经济分析》，40~41页。]【5】
宅基地管理制度的完善，应该体现需求者的意志，一个科学和合理的宅基地管理制度，应该包括这样一个制度，一个合格的宅基地需求者可以通过市场获得宅基地的使用权，以便不引起宅基地使用的不必要的浪费。如何建立一个科学的宅基地取得模式制度是至关重要。这样一个符合法经济学思维的制度设计应该包括，有效的流转方式、公平有偿取得制度、科学的定价系统等。三、农村宅基地流转制度之完善
（一）扩大转让主体的范畴
农村宅基地流转制度的建立，首先就是宅基地转让主体的范围设定。在现有的宅基地管理制度上，申请者应该是农村集体组织的成员，对于受让主体并没有列明，但是根据有关的法律法规精神，应该是只有集体经济组织内部的成员之间的转让。新的转让制度的设计，应该是对此有所扩大，并不以某个集体组织成员的内部转让为限度，可是是各个农村集体组织间成员之间，也可以对城市户口需求者进行转让。扩大主体范围，可以实现宅基地的有效利用，因为是转让的使用权，并不改变农村经济组织对该宅基地的所有权，附之以宅基地的使用权期限，保障农村集体经济组织对该宅基地的有效控制。扩大城市户口人员成为转让对象，可以有效缓解城市土地紧张与房价过高的问题，有利于实现国家的宏观调控。当然，为了避免因为主体扩大引起的交易投机行为，根据“效率优先，公平次之”的原则，需要进入价格管理机制，采用交易价格申报核准制度，超过核准价格部分，归于宅基地所有权集体经济组织所有。
（二）建立完善的转让规范程序
一个完善的宅基地转让程序规范应该包括转让价格制度、转让期限期限、村集体经济组织同意程序等几个方面。在转让价格上，应该建立交易价格核准制度，虽然价格核准不太符合市场规律，但是介于农村宅基地价格评估和认定上的特殊性，所以我国目前建立核准制度有其必要性，既能保障交易的安全进行，也能有效的防止农村宅基地的投机行为。同时建立配套的交易价格归入制度，超过核准价格的土地收益，并不必然界定为非法所得，而是采用归入制度，归入经济组织成员共有。宅基地的站让期限不要超过已经经过制度设计的宅基地使用权期限制度，超过期限的超过部分无效，以宅基地使用权的剩余期限为期限。宅基地的转让关乎农村集体经济组织全体成员的利益，因此，宅基地的转让应该坚持经过村民代表会议或者村民会议的过半数同意这个程序，否则，土地的转让行为无效。为了防止这种同意权的滥用，宅基地转让表决程序上，可以设计这样一个限制，以便在保障效益的时候体现公平，那就是内部成员同等条件下的购买制度，在同等条件下，内部成员有优先购买权，在合理的期限内不购买的视为同意。
（三）建立宅基期限制度和地闲置收回制度
我国现有宅基地管制制度没有关于农村宅基地使用年限的规定，这个是造成宅基地资源浪费的一个重要原因。建立科学的宅基地使用年限制度，附加以使用期限续期申请制度，既保障农村宅基地使用权人的合法权益，也保障农村宅基地使用权的效益价值。对于闲置的宅基地应该建立闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限，需要每年缴纳一定数额的宅基地闲置费，从缴纳土地闲置费开始，达到一个期限，村集体经济组织将无偿收回该宅基地，对于地上的附属物采用“谁受益，谁补偿”原则，由新受让主体负责补偿。
（四）宅基地转让行为模式的开拓
转基因基地管理制度篇8
摘要当前，有越来越多的劳动者需要转移自己的养老保险关系，然而我国养老保险制度的不统一、公共性流失以及在现实中其他诸多因素造成了流动劳动者养老保险关系转移难，随之带来了一些负面影响。本文从基本公共服务均等化视角下就我国养老保险关系转移的完善对策进行了分析。
关键词 基本公共服务均等化 养老保险 关系转移
一、引言
当前，养老保险关系转移问题是全球关注的难题，为了实现社会保障的公平与最大效率，对于这一课题的研究仍然至关重要。从基本公共服务均等化条件来看，养老保险金必须具有便携性、养老保险关系也应具有灵活性、养老资产产权具有明晰性。
但是，我国养老保险关系转移接续存在大量的公共眭流失问题。二、基本公共服务均等化视角下我国养老保险关系转移的主要困境
1.区域发展不均衡。我国区域经济确实存在很大差距，而且呈逐年递增趋势，损害了资源的合理配置和经济发展速度。然而经济发展水平是影响我国构建养老保险转移的一个重要因素，同时造就了政府间的利益冲突。目前，我国养老保险统筹制度不完善，其关系转移会带来资金积累较多的地区调剂到资金缺乏的地区，也就是说富裕地区社会保险支出和人均支出都会相应下降，那么富裕地区从利益最大化考虑，当然会阻扰这项政策的实施，并且制定出一些限制政策，从而阻碍了养老保险关系转移。
2.养老保险统筹缺陷。我国养老保险统筹层次低是目前养老保险制度存在问题的其中之一，更是阻碍养老保险关系顺利转移的源泉。随着我国改革的步伐逐渐加快，国家加快了对养老保险统筹的建立。尽管我国养老保险统筹从县级统筹向省级统筹过渡，可是难以达到完善的全国统筹制度，这样将带来一系列因为统筹不到位引发的难题，养老保险转移难就是其中之一。
3.养老保险财政制度缺陷。我国长期实行财政“分灶吃饭”的体制，各地统筹区独立核算的养老保险基金、保持基金的收支平衡、养老金的发放。当养老金出现入不敷时，各地政府要予以承担。这种财政体制下，养老保险关系跨地区转移就意味着资金的流失，然而其资金缺口却全由当地政府负担，这就损害了局部地区的利益。也就是说，转出地就是为了把责任转嫁于转入地，而转入地就意味着将来要承担责任。现行政策本身就有缺陷，难以调解这种利益关系。基于此，各地政府为了维护地方利益，规避社会保险责任，抑制异地劳动者将养老保险关系流入本地，颁布了很多限制政策，这样必然阻碍了养老保险关系顺利转移。
4.缺乏规范统一的管理。现今，我国区域经济发展不平衡，提供基本公共服务也存在差距，再加上养老保险统筹层次过低，各地对养老保险关系转移政策和操作办法的差异，管理水平低等因素，从而加剧了养老保险转移的难度。
三、基本公共服务均等化视角下我国养老保险关系转移的对策
1.加快实现全国统筹的步伐。由于这是一个长期过程，为了尽快实现全国统筹，应该采取相应措施：一是采取“分段计算”养老保险计发方式。使得参保人养老保险金在跨统筹区和任何时间段都能被认可使用，不存在地域差距带来的影响。
二是扩大养老保险覆盖面。由于我国目前养老保障制度的抚养比差异度和养老保险基金风险均较大，通过养老保险覆盖面的扩大，可以改善这两项指标，减轻了中央财政压力，同时利于养老保险全国统筹的实现；从基本公共服务均等化角度来看，通过扩大养老保险覆盖面，就相当于对社会不同群体提供了养老保障，实现了社会公平乖口社会稳定。三是发展我国区域经济，逐步缩小各地差距。通过这几十年来的发展进程，从经济发展速度和经济总量来看，仍然是东部位居首位、中部居中、西部最低，而且差距越拉越大。因此，应提高欠发达地区劳动者素质，同时采取资源补偿制度，合理对中西部地区因环境保护而带来经济影响的补偿，确保资源合理利用，区域经济和谐发展。
2.推进多渠道筹资方式。在我国养老保险社会统筹基金缺口和个人账户“空账”条件下，尽管中央采取相应措施，但是资金需求量较大，为确保参保人养老金按时足额给付，需充实个人账户，各级政府相应加大对养老保险基金补偿。但是仅仅靠政府补助是不够的，应积极拓宽资金筹集渠道，中央还应探索其他途径来增加养老保险基金量，如发行“认可债券”的特种长期国债、发行养老保险、吸收国内外捐赠、社会上筹集等等方式解决我国养老保险基金紧张问题，相当于解决了各地区的压力，从而避免地方因利益冲突而带来养老保险转移难的问题。
3.完善资本市场与推进养老保险基金的保值增值。为解决这一问题，国家于年颁布了《全国社会保障基金投资暂行管理办法》，规定社保基金可以入市，但需要科学专业化管理与成熟有效的资本市场为前提保障。因此，只有建立完善成熟的资本市场才能保障养老基金良好的投资运营环境。基于此，有以下建议：首先，加快完善资本市场，使得养老保险基金能尽快进入股市筹资；其次，选择专业化强的基金管理机构去管理养老基金，以及对这些机构进行有效培育；再次，对养老基金的投资运营进行严格监督，避免舞弊现象；最后，基金管理机构应将传统投资工具和新的金融工具相结合，有效规避基金投资风险。确保养老保险基金的保值增值，不仅充实我国养老保险资金，还减轻了各地区偿还隐形债务压力，平衡了各统筹区域利益，使得劳动者合理流动下养老保险关系转移顺畅，以体现基本公共服务过程与结果上的均等。
4.推进户籍制度改革。由于户籍制度仍然执行着分割城乡居民的职能，劳动力流动、人口迁移仍存在制度性障碍。这也阻碍了劳动者以合理的价格获得住房、社会保障和子女义务教育等公共服务，他们被排斥在城乡统筹的社会保障体系建设之外。为此，应推行我国户籍制度改革，保证全国范围内户籍转移无限制，实现劳动力的自由转移。理想的养老保险体系应该是在实现了全国统筹的基础上，覆盖社会的每一个角落，不会因为出生地点、生产与生活方式不同而改变运行规则，以确保养老保险关系顺利转移。
5.推动网络信息建设。随着世界经济的推进，目前已经进入高科技信息领域时代。我国虽然也进行了改革，但是养老保险制度本身的缺陷，其信息化建设不完善，从而阻碍养老保险关系转移。为了适应时代的变化，我国应该搭建养老保险转移信息平台，通过IT 技术建立一个全国性高度统一的信息系统，主要是处理参保人所有社会保障业务。首先，加强信息化机构的组织与建设。确实做到各级社保机构能够共享和使用养老保险数据信息，以及基础设施，保障了养老保险信息使用与互补；其次，设计合理的业务程序适应网上办公。网上办公必然要求有一个规范、明晰、流畅的业务程序和科学、合理的管理方式。
参考文献
[1]章书平、黄健元、刘洋.基本养老保险关系转移接续困难的对策探究[J].理论与改革，2009.