宅基地土地管理法范文

宅基地土地管理法篇1

一、严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模

（一）抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划。各地要结合土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。经批准的乡（镇）土地利用总体规划，应当予以公告。

国土资源管理部门要积极配合有关部门，在已确定的村镇建设用地范围内，做好村镇建设规划。

（二）按规划从严控制村镇建设用地。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。

（三）加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。

省级人民政府国土资源管理部门要加强对各县（市）农村宅基地占用农用地年度计划执行情况的监督检查，不得超计划批地。各县（市）每年年底应将农村宅基地占用农用地的计划执行情况报省级人民政府国土资源管理部门备案。

二、改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序

（四）改革和完善农村宅基地审批管理办法。各省（区、市）要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。

对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。

（五）严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。

农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

（六）规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。

各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。

（七）健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。

（八）加强农村宅基地登记发证工作。市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。要加强农村宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。

三、积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用

（九）积极推进农村建设用地整理。县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。

（十）加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划。对“一户多宅”和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。

（十一）加大对农村建设用地整理的投入。对农民宅基地占用的耕地，县（市）、乡（镇）应组织村集体经济组织或村民小组进行补充。省（区、市）及市、县应从用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分资金，用于增加耕地面积的农村建设用地整理，确保耕地面积不减少。

四、加强法制宣传教育，严格执法

（十二）加强土地法制和国策的宣传教育。各级国土资源管理部门要深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传土地国策国情和法规政策，提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识，增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。

（十三）严格日常监管制度。各地要进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

宅基地土地管理法篇2

关键词：农村；宅基地管理；措施及对策

中图分类号:F320文献标志码:A

1 宅基地管理目前存在的问题

目前，在宅基地管理上，随着相关管理政策的逐步推进， 农村宅基地管理不断规范化，在宅基地管理上取得了一些成绩，但由于某些环节上还存在一些不规范的现象，导致了宅基地管理还存在很多问题。通过对存在的问题分析，探讨了提升农村宅基地管理水平的相关对策。

1.1 法律法规建设不完善，管理难度增加

国土资源部于2004 年以部门意见的形式，颁布了《关于加强农村宅基地管理的意见》，法律自身的效能相对比较低，这与立法较为完善的城市房地产管理对比来看， 宅基地管理立法存在一定的滞后性，导致法律存在真空，内容也不细致。宅基地方面的法律法规建设的不完备性，导致管理难度进一步增大，特别是在农村宅基地管理中出现的一些新问题， 很难得到有效的解决，给执法带来一定难度。现在建设用地行为违法多，农村村民违法用地是宅基地管理混乱的重头戏，农民建房选址存在盲目性，未批先占、不批亦占现象严重，造成了很大的负面影响。有关规定的滞后，加大了宅基地管理难度。关于宅基地使用权流转方面的规范性政策文件数量少，目前对农村宅基地的管理依据仅限于土地管理法律法规的相关政策性文件和个别条文，这些法律法规和文件，操作性不强，缺乏系统性和针对性，相互之间缺少衔接，因此造成宅基地管理上的不规范，给土地行政执法和民事司法工作带来了很大的困难。

1.2 宅基地规划存在滞后性，“空置住宅”现象普遍

宅基地规划存在一定的滞后性，一些政策未落实到点上，也没有针对村庄布局展开深入详细的规划，规划所起到的控制、引导作用并不够，也不能科学确定农村宅基地用地规模与布局，这势必在某种程度上减缓城镇化的进程， 使得农村宅基地在使用上呈现失控的态势。相关资料显示， 农村存在大量的“空置住宅”，特别是随着城镇化进程的进一步提速，相关的配套设施不能实现与时俱进，宅基地管理未步入良性轨道。

1.3 居民点布局混乱，浪费土地现象严重

农民建房浪费土地现象严重，基本上没有统一规划，哪里地势好就在哪里建，选址多数选择在自家的承包地、自留地或交通较为便利的道路两旁，有些城郊村见缝插针，造成农村居民点布局分散，没有形成集中布局的形势。新房旧房错综复杂，极为混乱，且占用耕地较多，环境质量低劣。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的平面布局、规模、空间结构都缺少科学性，造成土地的严重浪费。

1.4 一户多宅和超占现象严重，“空心村”、闲置、空置宅基地较为普遍

据调查，现在农民超占现象严重，约15%的农户拥有多处宅基地，空置住宅面积不断增加。农民在新的地点建房，但旧房又拆除，形成了的空心村。在某些地区各种特权人群利用各种关系和优势，占用农村集体土地建住宅，一户多基和超占面积现象更为突出。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象更为普遍。

1.5 产权不明晰，宅基地流转机制缺失

由于宅基地相关配套工作的滞后，导致农村宅基地情况不清，产权不明，宅基地缺乏规划。农村集体土地非法入市，农民私自出租宅基地、非法转让，私下协议，未办理合法手续，农村宅基地的市场流转面临体制性制约，但经济利益驱使隐形交易的存在，宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易量呈增多趋势。缺少必要的指导与规范，出现的隐易行为，严重制约了土地市场的正常运作，并且也加剧了农村宅基地流转中的产权纠纷，扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。

2 加强农村宅基地管理的措施及对策

2.1 制定农村宅基地管理的法律法规，推进农村宅基地的集聚化建设步伐

首先，制定农村宅基地管理的法律法规。从当前农村宅基地管理的实际出发，出台农村宅基地管理方面的法律，进一步明确农村宅基地土地流转、宅基地登记等方面的实际问题。其次，推进农村宅基地的集聚化建设步伐。按照城镇化、经济发展实际情况以及工业化的实际情况，预测农村的用地规模、居民点实际数量。然后充分结合土地规划的修订工作与新农村建设，进一步完善乡村的规划，设立专门的资金来编制具体的村庄建设用地规划，全面发挥好对村庄的引导与控制作用，一定要实事求是，开展分类指导，科学规划城乡建设性用地，进一步规范农村居民点用地，改善农村面貌。而对第二产业、第三产业发展好的地区，可以尝试将其纳入到城镇规划，采取整体搬迁方式，逐渐实现向城镇集中。而针对那些零星的住宅区、靠近城镇的区域，都不能盲目推进农民生活公寓化，对远离城镇的村庄，也不能强力推进居民生活公寓化，需要从生产、生活的实际出发，创建中心村。

2.2 建立农村宅基地有偿使用制度和流转制度

首先，建立农村宅基地有偿使用制度。尽全力打破传统性的宅基地使用区域界限，进一步加快农村宅基地向小城镇或者是中心村集中。统筹考虑好当地农村经济发展以及广大农民的实际承受能力的差异。坚持采用农村宅基地的有偿性使用，并采取循序渐进的方式，先在经济发达城市进行试点，在条件成熟的时候，可以在全国逐渐推行。其次，建立农村宅基地流转制度。当前农村宅基地的使用流转权限制在了村庄内部的集体性质的经济组织间，禁止城镇居民到农村去购买宅基地，这实际上是禁止农村宅基地的流转，也不能很好地创建城乡协调机制，构建资源节约型社会。与此同时，大量的农民开始到城市内打工，农村宅基地的闲置量进一步增加。在科学的农村宅基地流转制度框架内，农民在进城之后， 宅基地也将会逐渐变成农村非农建设用地市场的有机载体，该市场的创建与完善，也有利于推进城乡一体化进程。创建农村宅基地使用方面的流转制度， 根据土地承包权的未来改革走向，适当调整农村宅基地产权的设置。认定每一块宅基地使用需要按照规划，进行新增或者是适当减少宅基地的使用面积。许可广大农村宅基地能在居民内部实现有序流转。全面建立与农村宅

基地流转相匹配的财税制度与土地产权制度等。

2.3 建立农民不动产登记制度，推进农村宅基地的整理

进一步确定在登记发证中的一些具体的政策界限，并且能实现彻底解决出现的超面积、一个住户多套住宅的情况，进一步加快农村宅基地登记发证的步伐。在对农村宅基地进行全面普查后，建立档案。掌握当前的宅基地现状与未来发展的规划，实现农村宅基地管理的规范化。土地管理是新农村建设的重要抓手。全面面推进农村宅基地的整理，开展增加城镇建设用地与农村建设用地减少相互匹配间的试点工作。针对耕地资源储备相对匮乏的地区，可以将建设用地收益反哺到农村土地的整体利用上，使之成为新农村建设中建设用地整理的重要投资渠道，全面缓解土地整理方面的资金问题。

2.4 农民建房严格依法审批，实行一户一宅制

要严格规范审批手续，实行村民安置建房新模式，加强农村宅基地规划和用地计划管理。改革和完善宅基地审批制度，加强农民建房管理。建立宅基地审批“三到场”制度，进一步规范了宅基地审批程序。要提高效率，要严格执行一户一宅制度、拆旧建新制度。根据我国土地法规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地” 如果一户农民拥有了两处以上宅基地就构成违法，并依法进行管理，追究相关责任人的责任。

2.5 对农村宅基地进行整理规划，建立严格的宅基地监督管理制度

农村宅基地管理，必须坚持合理布局、统一规划、分步实施的原则及节约集约用地原则，农村宅基地整理规划工作，要坚持高起点、高标准，认真贯彻建设新农村的指导思想。对进行宅基地整理的村庄规划，要坚持以人为本，把改善农村居民的生活生产环境条件放在首位。强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，强化批后监督的措施和手段，正确处理政府干预和市场机制的关系，充分发挥政府干预职能，建立严格的宅基地监督管理制度，强化宅基地的动态监管和权利保护。

2.6 强化基层国土部门的法律地位，完善相关法律法规

随着国土资源管理体制改革的到位，在宅基地管理中，要充分发挥国土资源管理所在土地管理中的有效作用。并在法律上予以明确规定，为其依法行政，提供法律依据。要加强宅基地立法体系建设，尽快出台相关法律法规，并完善现行法律制度，现行的法律制度对农村宅基地的管理虽然作了规定，但操作性不强，某些方面还不够完善。所以，加快宅基地立法工作，尽快出善相关法律法规，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。

2.7 建立农村宅基地退出和流转机制，尽可能减少占用耕地建住宅

要建立农村宅基地退出和流转机制，首先是要建立农村宅基地退出补偿机制，为农村废弃宅基地复垦整理创造条件。其次是建立农村宅基地有偿使用制度，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。其三是建立农民宅基地使用权流转制度，调整农村宅基地的产权设置。最后是建立规范、有序的农村宅基地市场体系，集中起来建设中心村。同时尽可能减少占用耕地建住宅，改变住宅和养殖混在一起的脏、乱、差局面，使村容村貌得到根本性的改观。尽可能的利用村内闲置地或者集中开发、治理老村。

3 小 结

通过对宅基地管理中存在的主要问题分析，指出了规划不到位、管理缺失、责任不明，法律法规不完善，制约手段不多、管理力度不够等导致宅基地管理混乱的主要原因。在此必须要强调的是，以上建议和措施的实施要在政府和有关部门高度重视的前提下，在管理制度创新方面下功夫，才能有力有效的贯彻实行。要把村庄规划作为目前农村工作的大事来抓，积极组织有关部门密切配合，严格控制宅基地用地规模和布局，以科学发展观统领新农村建设。

宅基地土地管理法篇3

为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔20*〕28号）文件精神，进一步加强农村宅基地管理，引导农村村民住宅建设依法、合理、集约利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《*省土地管理实施办法》以及国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔20*〕234号）、《省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》（*政办发〔20*〕1*号）等相关规定，结合我州实际，现就切实加强农村宅基地管理问题通知如下:

一、科学规划新农村建设用地，正确引导村民住宅建设

（一）以建设社会主义新农村为契机，加强农村住宅建设的引导和规范。建设社会主义新农村，是党中央统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策。县（市）人民政府要按照“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的要求，加快完善县（市）、乡（镇）土地利用总体规划和乡（镇）村庄建设规划。要以科学的土地利用规划、积极的土地整治措施，增加耕地，改造旧村，盘活存量土地，改善农村的生产生活条件。努力促进依法用地和提高农村土地利用率，避免在新农村建设中违法违规用地。农村村民建造住宅应当符合土地利用总体规划和乡（镇）村建设规划,充分利用原有宅基地、村内空闲地和荒地。各县（市）应在有利于生产、有利于生活的前提下采取有效措施，逐步破除村民一户一院分散建房的旧习惯，积极稳妥地引导村民住宅建设按规划、有计划地由分散建房向中心村、中心镇集聚。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当积极推行集中兴建农民住宅小区。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村或村民联户建设多层住宅。

（二）加强农村宅基地用地计划控制。农村宅基地占用农用地必须纳入年度农用地转用计划，按规定权限办理农用地转用手续，不得无计划或者超计划批地。对于确需突破计划指标的,可以通过居民点整理新增农用地面积折抵置换建设用地指标的方式解决。农村宅基地占用耕地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩，确保耕地占补平衡。县（市）国土资源管理部门每年年底应将农村宅基地占用农用地的计划执行情况向州、省国土资源管理部门备案。

（三）严格核定用地标准。按照一户一基的原则,农村村民新建、改建、扩建房屋的，其宅基地(含原有住房及附属设施)总面积，使用农用地的每户不得超过140平方米，使用未利用地(建设用地)的每户不得超过200平方米。但生产性附属用地，如猪、牛、羊圈、沼气池、烤烟房等，凡不与农民宅基地相连接的可作为该户的生产性建设用地，不计入宅基地面积。属城镇规划区范围内的，不得突破城镇规划区规定的建房面积限额。

二、明确界定农村宅基地使用对象

严格宅基地申请条件，明确农村宅基地使用对象。农村村民符合下列情形之一的，可以在本集体经济组织内申请使用宅基地：（一）本村村民无宅基地的；（二）因国家建设搬迁或国家重点工程建设移民的；（三）灾毁和实施村镇规划进行村镇改造需要搬迁的；（四）扶贫搬迁的；（五）确需分家立户的；（六）原宅基地户平未达省规定的标准且确实不够使用的;（七）法律、法规规定可以申请建住宅的其他情形。

农村村民有下列情形之一的,不得申请使用宅基地:（一）年龄未满十八周岁的;（二）原有宅基地面积已经达到规定面积标准或能够解决分户需要的;（三）出租、出卖或以其他形式非法转让宅基地及其地上建筑物，或将住宅改作他用的;（四）占用基本农田或占用基本农田以外的耕地未落实占补措施的；（五）申请人将户口迁入本村，未履行村民义务的“空挂户”；（六）法律及县(市)人民政府规定的其他不符合申请建住宅条件的。

三、依法流转和回收农村宅基地

农村村民因继承房产等依法取得两处以上宅基地的，可在本集体经济组织内与符合申请宅基地条件的村民进行流转。严禁城镇居民占用集体土地建住宅或以购置房屋为名变相购买宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

有下列情形之一的，报经县（市）人民政府批准，可以注销其土地使用权证或有关批准文件，由村民委员会（居民委员会）收回宅基地使用权：（一）为实施村镇规划进行村庄改造需调整使用和进行公共设施、公益事业建设需占用的宅基地；（二）农村村民违背一户一基的规定，违法修建的宅基地经依法拆除或以其他形式取消土地使用权的;（三）农村村民户口迁出本集体经济组织后遗留的宅基地以及农村五保户去世腾出的宅基地;（四）自依法批准之日起,满两年未建的宅基地（不可抗力因素等特殊情况除外）;（五）按照法律规定应当收回的宅基地。

因村庄改造、公共设施、公益事业建设原因收回宅基地的，应由建设实施单位对原土地使用权人给予适当补偿。

对依法收回的空宅基地和村内空闲地，能复垦的要恢复耕种，不能复垦的由村委会作村建设用地预留，安排住宅或其他建设用地。

四、规范农村宅基地的审批程序

符合申请宅基地条件的农村村民，应向村民委员会提出书面申请，并在本村或村民小组张榜公布，公布期满无异议的，由村民委员会签署意见送乡(镇)国土资源所审查并报乡（镇）人民政府(街道办事处)审核后，报县(市)人民政府审批。经依法批准的宅基地，村民委员会或村民小组应及时将审批结果张榜公布。

村民建房涉及占用农用地的，应当由县(市)国土资源管理部门拟订农用地转用方案，依法报有批准权的人民政府办理农用地转用审批手续；对符合规划和年度计划确需占用耕地的，按照“占一补一”的原则，由所在村民委员会组织开发、整理、复垦补充数量和质量相当的耕地；经依法批准占用耕地的，应当报农村经济管理部门解除或变更土地承包合同，注销或变更承包经营权证;对占用林地的，应当依法报林业主管部门审核同意，并按规定办理审批手续；对在村庄、集镇、城市规划区内申请宅基地的，应当依法报建设、规划行政主管部门审查同意并出具选址意见后，按规定办理用地审批手续。

农村村民住宅建设利用村内空闲地、旧宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）政府批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。

县（市）要规范行政审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务，将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。各县（市）要强化乡（镇）国土资源管理职能，充分发挥乡（镇）国土资源所在宅基地管理中的作用。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源所要认真履行职责，逐步推行“三公布、三到场”制度，即：公布土地利用现状图、公布村庄规划图、公布经批准的建房户名单，批前现场勘测定界、批后现场放线划界、建成后现场检查验收。

五、加强农村宅基地登记发证工作

农村村民申请使用宅基地经县(市)人民政府批准后，应当自收到批准通知之日起三十日内，向县(市)国土资源管理部门申请办理集体土地使用权登记，在房屋竣工验收合格后，由县(市)人民政府颁发《集体土地使用证》；农村村民原依法批准使用的宅基地未办理集体土地使用权登记手续的，应主动向县(市)国土资源管理部门申请办理登记手续，领取《集体土地使用证》；因依法买卖、继承房屋等原因造成宅基地使用权变更的，当事人应当自变更之日起三十日内，向县(市)国土资源管理部门申请办理集体土地使用权变更登记，由县(市)人民政府换发《集体土地使用证》；农村宅基地使用权被依法收回或被注销的，当事人应当自接到通知之日起十五日内，向县(市)国土资源管理部门申请办理集体土地使用权注销登记，由县(市)人民政府进行注销登记，收回原宅基地使用权人的《集体土地使用证》，逾期不办的，由县(市)人民政府公告注销。

县(市)国土资源管理部门要进一步完善农村宅基地登记发证和土地证书定期查验制度。土地登记必须做到“权属合法，界址清楚，面积准确，无争议纠纷”，实现以证管地、持证用地，切实保障“一户一宅”法律制度的落实；进一步加强村民建住宅的档案管理，建立健全档案管理制度，发挥地籍档案核查、跟踪管理、纠纷调处等基础性作用。

六、执行农村村民建房收费标准

符合规定的农村村民个人建住宅，每户应缴纳土地证书工本费(普通证书5元/证)。严禁在审批办理农村村民建房用地手续过程中发生乱收费、乱罚款、乱摊派等增加农民负担的行为。

农村村民占用耕地建住宅的，农村集体经济组织应当事先开垦与占用耕地的面积和质量相当的耕地，并报国土资源管理部门和农业行政主管部门检查验收，合格后才能视为耕地占补落实。村民占用耕地建住宅补充耕地的具体办法及措施由县（市）人民政府制定，乡（镇）人民政府监管，农村集体经济组织实施。

农村村民因经营需要占用集体经济组织土地建房的，必须依法办理土地有偿使用手续，涉及占用耕地的，应依法缴纳耕地开垦费；农村村民进城使用国有土地建住房涉及土地使用权出让或转让的，应依法办理国有土地使用权出让转让手续和土地登记手续，并依法缴纳有关税费。

七、强化管理，妥善处理农村村民建房用地的历史遗留问题

（一）农村宅基地管理纳入政府年度考核目标。县（市）人民政府与各乡（镇）人民政府、县（市）国土资源管理局与各乡（镇）国土资源所要签订责任状，建立目标考核制度，强化乡（镇）人民政府严格土地管理的责任。

（二）农村宅基地管理工作经费纳入财政预算。将农村宅基地管理经费纳入各级政府财政预算，每年安排一定的资金用于农村宅基地管理，确保农村土地管理健康有序发展。

（三）严格执法，切实加强农村宅基地的监管。县（市）要进一步健全和完善土地利用动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监督检查，及时发现和制止各类土地违法行为。特别是重点加强城乡结合部及公路沿线的农村宅基地的监督管理。要积极探索防范土地违法行为的有效措施，充分发挥社会公众的监督作用。对情节严重的违法行为，既要依法严肃处理，还要公开曝光，用典型案例教育群众。

（四）妥善处理农民建房历史遗留问题。

村民原有宅基地面积超过本规定标准且已办理建房用地手续的，按照尊重历史，承认现实的原则，维护其权益，对于超标准部分，应通过实施村镇规划、调整居民点、更新改造等途径，逐步过渡收归集体。对于未经依法办理建房用地手续建房的农村村民，只要符合土地利用总体规划及农村宅基地许可条件和限额标准，按有关规定处理后，经申请准予补办宅基地用地手续；对于符合土地利用总体规划及农村宅基地许可条件，但超过法定限额标准，因住宅结构或超占面积不大等原因不宜拆除或收回后不易重新调整使用的，可在依法处理后一并补办用地手续；对于既不符合土地利用总体规划，又不符合建房条件，占用农田建住宅，应依法责令退还超占的土地，限期拆除在超占的土地上新建的房屋。

乡（镇）、村不符合分户条件的村民一户多宅的，每户可保留一处符合标准的宅基地，其余的宅基地应依法退出。退出确有困难且符合土地利用总体规划的，多处宅基地可合并计算面积，对超标准部分土地实行有偿使用，其收费标准由县（市）人民政府参照当地基准地价标准具体制定。对于拒不交纳的，要依法收回其超占宅基地的使用权。在处理农民建房历史遗留问题时，属城市（镇）规划内的，需符合土地利用规划和城市（镇）规划。

宅基地土地管理法篇4

由于种种原因，在我国，每年都有大量的科研、调研项目在完成论文后即被束之高阁，任其静静地躺在办公室一隅，没有转化为生产力，造成了极大的智力与物力浪费。如果将这些科研成果整理发表，让它们走向更广泛的读者群，使论文的价值得到更成分的体现，必将有益社会、有益民智，产生的影响力也将是无法估量的。本刊全新改版后，增加了深度报道，但不会忽视对理论研究前沿的跟踪。我们愿意为专家学者们继续提供优秀科研成果与交流平台。

一、我国宅基地产权制度的演变

我国宅基地具有生活和生产双重功能。我国现行土地法律、法规对农民宅基地土地权属性质的确定和农民宅基地取得及流转等的限制规定，是基于我国社会主义公有制和人多地少，土地资源严重匮乏的国情确定的。回顾农民宅基地产权演变过程，是与不同时期的社会发展变化、经济运行制度紧密相连的，经历了从私有到农村集体所有、从自由流转到限制性流转等阶段。

1．1949年～1958年，宅基地属于农民私有财产，可自由流转

1949年～1950年进行，没收地主土地和征收富农出租土地及房屋，分配给无地、少地、无房的农民使用。1950年6月28日颁布的《法》规定：“完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”以法的形式宣布农民宅基地和房屋均属于农民私有财产，并允许宅基地及房屋自由流转，规定宅基地及房屋有居住、买卖、出租、典当、赠与等完全自由，任何人不得侵占。

2．1959年至今，宅基地属于农民集体所有，禁止宅基地流转

1962年《农村工作条例修正草案》规定，宅基地“归生产队所有”，一律“不准出租和买卖”，宅基地流转被禁止。但同时规定，房屋归农民私有，可自由买卖和出租。1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员房屋归社员所有，社员宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的，归集体所有，一律不准出卖和出租。农民宅基地由私有变成农民集体所有，农民住宅由房、地的所有者主体合一变为所有者主体分离，形成现今的“一宅两制”。20世纪80年代，随着社会经济条件的好转，农村兴起建房热，引发用地紧张和无序，一些地方乱占滥用耕地严重。为规范建房秩序，1982年12月《宪法》规定，宅基地属于集体所有。至此，宅基地农民集体所有制以宪法的形式得以确立。

为进一步严格土地管理，加强农村宅基地流转的规范管理，1993年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”从而使得单纯的宅基地流转被绝对禁止，地上有房产的宅基地的流转则被限定在一个十分有限的范围内。

二、我国宅基地管理现状

1．村庄建设用地规模总量大，扩张快，集约、节约用地潜力大

我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4．6倍。据《2004年全国土地利用变更调查报告》显示，截至2004年10月31日，村庄用地2．48亿亩，新增村庄建设用地38．2万亩，村庄建设用地总量呈不断增长之势。据《中国统计年鉴(2005年)》显示，农村人均住房面积呈逐年递增趋势。与1990年相比，人均住房面积由17．83平方米上升到27．90平方米，增加了56．5％；与2000年相比，人均住房面积增加12．4％。(见表1)

2003年，北京市郊区农民宅基地人均164平方米，按每户2．75人推算，户均宅基地面积451平方米。2004年北京市郊区农民人均住房面积34．2平方米，户均116．28平方米，人均住房面积呈逐年上涨趋势。我国农村人口在不断减少，农村建设用地规模不降反增，农村居民点用地高达16．4万平方公里，人均居民点用地185平方米，远远超过国家标准，农村宅基地利用粗放，集约、节约用地潜力大。

2．农村居民点分布零散，居民点规模差异明显

农村居民点用地受各地地形、人口密度、经济发展水平等方面的影响较大。据有关调查(田光进、刘纪远等)，农村居民点规模较小，多数为2公顷～21公顷。农村居民点密度呈现地带性差异，呈从东向西阶梯状分布。东部地区尤其是江苏、山东、河南、天津、安徽等密度较高；西部地区农村居民点密度较低。

农村居民点规模差异明显，北方大于南方，天津市、北京市、河北省的农村居民点规模较大，南方的农村居民点规模较小，居住相对分散。平原地区居民点规模大于丘陵山地地区，经济发达地区大于经济落后地区。

经济相对发达的沿海地区居民点规模大于中部地区，尤其是沿海的长江三角洲、珠江三角洲等地区，农村居民点扩展明显。如广东省的农村居民点规模大于广西自治区，北京市、天津市的农村居民点规模大于河北省。

3．新增宅基地呈逐年递减趋势，宅基地需求总量下降

随着土地用途管制制度及农用地转用制度的严格执行，各地宅基地管理法规制度的不断建立和完善，节约用地意识和耕地保护意识的不断提高，各地严格宅基地审批管理，积极探索、充分挖掘现有村庄用地潜力，充分利用闲置宅基地和空闲地，进行旧村改造；积极推进中心村建设，加快“空心村”整理和“城中村”改造，宅基地的用地需求大大减少，新增宅基地比例下降。总的看，自1999年《土地管理法》实施以来，宅基地需求总量下降，新增宅基地呈逐年递减趋势。据《中国统计年鉴(2005年)》显示，2000年～2004年农民新建房屋面积呈逐年递减趋势，新建住房面积2004年比2000年减少31．03％，比2003年减少24．05％。

随着土地使用制度改革的不断深

化，土地集约高效利用，城镇化和城市化进程的加快，农村人口向城市转移以及城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的开展，宅基地需求总量将进一步减少。

4．宅基地流转日益活跃，但表现出明显的区域差异

流转活跃程度的区域差异表现为，区位因素是宅基地流转的主要动力之一，近郊较远郊更为活跃，离城市中心距离越近流转活动越活跃。从区域环境和周边经济发展水平看，工业区、农场周边的宅基地流转最为活跃；其次为旅游资源和自然景观丰富地带。流转方式的区域差异表现为，近郊主要是以宅基地和农宅的短期租赁形式进行流转，远郊且风光秀丽区域主要是以长期租赁及宅基地和农宅买卖形式进行流转。

5．宅基地登记发证取得较大进展，但各地工作进展不平衡

1986年3月，《中共中央国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》中，首次提出了“在全面清查非法占地的基础上，各地要对所有非农业用地进行登记和发证，建立健全地籍管理制度。”由此拉开了全国农村宅基地登记发证工作的序幕。1989年12月，原国家土地管理局制定并公布了《土地登记规则》，明确了集体土地建设用地使用权登记发证的具体要求，各地农村宅基地初始登记工作相继开展。

截止到2004年10月31日，大部分地区宅基地初始登记工作已基本完成，发证覆盖率平均达到71％。

但各省进展情况很不平衡，上海市、甘肃省、广西、河北省的宅基地登记发证覆盖率达到90％以上，而新疆、贵州、北京、海南覆盖率则不到40％。

三、我国宅基地管理中的主要问题

1．法律法规不完善，有关规定滞后，加大了宅基地管理难度

关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地的分配、使用在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，其中关于宅基地使用权流转方面的规范性文件数量就更少。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律，而仅靠《民法通则》、《土地管理法》中涉及的极为有限的规范性规定进行调整。1993年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》虽规定了建房的程序和审批权限，但对宅基地的流转和纠纷的解决问题并未作出规定；为加强对农村宅基地的管理，国务院虽于1990年1月批转原国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，对宅基地审批管理、规划管理、用地标准管理及开展宅基地有偿使用试点等作出了明确规定，但对宅基地的流转和登记发证也未作出规定。2004年11月国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》。该文件从土地规划、宅基地计划管理、申请报批程序、审批管理办法及农村土地集约利用等方面对全国宅基地管理提出了指导性意见，但对宅基地使用权流转作了限制性规定，并严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。这种禁止性规定是否符合我国城市化和经济发展的要求，是否符合城乡一体化的社会发展规律，尚待探讨；且这种规定以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。

2．宅基地规划滞后，在一定程度上导致农村住宅建设用地规模失控

乡(镇)土地利用总体规划和村镇规划是严格控制宅基地标准、合理划定功能区的前提，是管理农村宅基地的基础。但部分省(区、市)宅基地只有1：10000的数字规划，没有落实到具体的点和面上，缺乏村镇建设规划、村庄布局规划和控制性详细规划。规划滞后，规划的引导作用与控制力度不够，未能合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局范围和用地规模，从而在一定程度上阻碍了城镇化及居民小区、中心村的建设，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。

3．“空心村”，空置住宅依然存在，超标准占地现象较为普遍

据2004年对四川省双流县中和镇的典型调查看，该镇新民、朝阳、化龙三个村地处中和镇城区外缘，城镇化水平较高，三个村的基本情况见表2。

从表2可以看出，三个村土地利用粗放，土地空置面积大，房屋空置率高。村内空闲地总面积260．4亩，占居民点用地总面积的30．8％；空置住宅468户，空置比例为19．4‰空置住宅面积83．71亩，占宅基地总面积的14％。从部分省(市、区)的调研情况看，总体而言，农村闲置宅基地、村内空闲地依然存在，一户多宅比例不小，空置住宅面积将不断增加。由于现行分户条件严格，闲置宅基地数量较少；积极实施旧村改造，多数地方基本消灭“空心村”；申请宅基地审批条件更为严格，要求在原有宅基地和村内空闲地未利用完之前，不得批准扩大村庄规模，大面积村内空闲地数量较少，但对一些零星的边角空闲地消化利用难度较大。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象将较为普遍。其主要原因在于村庄规划不合理、城镇化进程加快、人口老龄化及宅基地流转政策障碍。

宅基地超标准占地现象普遍、比例较大。从表2可以看出，中和镇三个村超标准占地总面积251．6亩，占宅基地总面积的42．7％；人均村民居住用地67-87平方米，是当地宅基地面积标准的2．7倍。据《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市青云店镇的调查统计，该镇户均宅基地1．2亩，户均1．15个宅院(按“一户一院”标准，超出1400宗)。“超批多建”占56．9％，超批面积为全镇宅基地总面积的49％。“私搭乱建”占8．3％，占地面积为宅基地总面积的7％。“建新不拆旧”占3．5％，多占宅基地面积为宅基地总面积的3％。另外，由于规划宅基地面积大于现行法定面积现象较为普遍，在一定程度上也加大了超标准占地的比例。经综合统计，该镇超标准占地面积占宅基地总面积的59％。

4．宅基地的市场流转面临体制，隐形交易，产权纠纷多

发达地区的农民宅基地和房屋流转已经十分活跃，但由于我国实行国家所有和集体所有的城乡二元土地所有制，在现行城乡分割的二元体制下，农村集体建设用地包括农民宅基地的市场流转面临体制性制约。《宪法》、《土地管理法》及第四次审议的《物权法(草案)》，均对农民宅基地的流转作了限制性规定。但因经济利益驱动、农民与市民需求互补、农村景观和生态吸引力等原因，宅基地买卖、出租、抵押等形式的流转已大量存在，形成了以自发流转为特征的农民宅基地隐形市场。

宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，给土地权属管理造成了很大的障碍，增加了土地管理的难度。据北京市大兴区国土

房管局统计，该区2004年1月8月发生的关于宅基地诉讼案件占土地行政诉讼案件的81％。据大兴区人民法院统计，该法院2004年1月～10月共受理宅基地诉讼案件35例，占总受理案件的48％。据河北省唐山市部门统计，2002年10月至今，因宅基地纠纷而引发的案件占总数的60％以上。

5．农村宅基地初始登记发证工作进展缓慢，一些政策性问题突出

从宅基地登记发证调研情况看，绝大部分地方从国土管理部门成立至今，地方财政从未设立专项经费用于农村宅基地登记发证工作，而宅基地登记收费又是乡镇土管所主要的工作经费来源。土地登记费的取消，使宅基地登记发证工作失去了经费支持，极大地影响了基层土地管理部门工作的积极性，登记发证工作几乎处于停滞状态。

当前农村宅基地登记发证过程中，对于“超过标准面积”、“一户多宅”等土地如何登记尚未有明确的政策规定。对于超占部分的登记方法，因缺乏统一规定，各地的做法也不相同。归结起来大致有以下三种：一是按原批准面积予以登记，但在土地证的宗地草图上用红线圈定使用权范围；二是在土地证上不反映超占面积，仅在土地登记卡上注明；三是对超占部分的宅基地不予确定使用权，只作为临时用地。以上做法尚缺乏足够的法律依据，在实践中也无统一、规范的操作程序。

6．新农村建设中，盲目推行农宅公寓化

当前，随着社会主义新农村建设的推进，部分地方未能正确领悟建设社会主义新农村的目标，一些经济发达和不发达的地方，存在盲目推行农宅公寓化、建设农村社区等现象。且新的衣宅公寓化受各村行政界限的限制，各自为政，不利于节约集约用地。据有关部门调研统计，某市正积极推行“衣宅公寓化”，根据该市当前居住在农村的人口数及“农宅公寓化”标准计算，该市农民公寓的年均建设用地面积将与该市的商品房开发面积相当。如此“先建后拆再建”式的大拆大建，将在一定程度上导致新一轮的用地扩张，且一味追求形式，并不符合新农村建设提出的农民居住条件要体现农业特色、农村特色，有利生产方便生活的原则。

四、宅基地管理的政策建议与改革趋势

1．加强宅基地管理立法体系建设，规范宅基地管理

针对目前宅基地管理方面立法滞后且法律效力低的问题，应加强宅基地管理立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。

2．加强宅基地规划管理，有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集居化建设

根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡(镇)土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划及开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，因地制宜，分类指导，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。

对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，宜推行农宅公寓化，开发农民住宅小区。对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域，均不宜推行农宅公寓化。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，也不宜推行农宅公寓化，应按照有利生产、方便生活的原则，建设中心村。要坚持从实际出发及节约用地的原则，防止大拆大建，扎实稳步地推进村庄治理。同时，要制定农民公寓的建设标准，严格控制大户型、豪华型公寓。

3．改革宅基地审批制度

加强农村宅基地用地计划管理。省(市、区)对县(市)农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达，避免城镇建设挤占农村宅基地用地指标。改革和完善宅基地审批制度，重点加强对新增宅基地的行政审批，各县(市)根据农村宅基地占用农用地的计划指标一次性申请办理农用地转用。对存量宅基地的原址翻建改建，只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划，应取消审批。

4．建立农村宅基地有偿使用制度

宅基地有偿使用制度有利于农村土地产权制度的确立，使集体所有权在经济上得到实现，促进农村土地资源的市场化配置，推进农村隐性市场导向公开化和规范化，加快农村土地使用制度改革。宅基地有偿使用制度可以打破传统的宅基地使用的行政区域界限，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。考虑到全国农村经济发展和农民承受能力的差异性，农村宅基地有偿使用制度宜循序渐进地推进，可先在直辖市及沿海城市等发达地区推行，待条件成熟时，再在全国实行。

5．建立农民宅基地使用权流转

建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。建立规范有序的农民宅基地流转市场，允许农村宅基地在城乡居民之间自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。

明确农村宅基地流转的形式包括买卖、租赁、抵押等。鉴于宅基地承载的社会功能和土地资源的稀缺性，为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益，对其进行适当的限制是必要的。这种限制应主要体现为，在坚持“一户只能申请一处宅基地”的原则下，农民转让了宅基地使用权的，不得再申请新的宅基地；坚持用途管制原则，明确禁止买受人擅自将宅基地改变为商业用地，谨防利用宅基地进行房地产开发等商业投机活动；允许城镇居民在农村购买住宅，但应规定城镇居民在农村购买住宅面积的最高限额，并开征房产税(不动产税或物业税)、土地保有税等，以防止农村土地资源的分配不公，减少土地资源的浪费，提高土地资源的利用效率。在流转利益驱动下，宅基地流转势必加大对耕地保护的压力，为切实保护耕地，农村宅基地流转必须在土地利用总体规划和村镇建设规划的约束下，强调并依法严格控制农用地转为建设用地；规范并开征不动产流转税，加大对流转环节的税收监管，促进宅基地在保护耕地的前提下，按规划、有计划合理流转。农村集体经济组织可以采用“法定面积，集中建设，节余

流转，收益归己”的方式推进集约化用地和土地流转，村集体可以对节约使用宅基地后节余的土地进行工业投资、商业经营或农民公寓建设开发等。

6．建立合理的宅基地流转收益分配机制

合理的土地流转收益分配机制是产权主体流转的内在动力，是土地流转制度建设的关键环节。农村宅基地流转收益分配涉及政府、集体土地所有者、使用者三者的利益关系，必须正确处理。要完善农村宅基地流转收益的收取、分配、管理及支出等各个环节的管理，确保其取之于地、用之于民。根据马克思的地租理论，绝对地租归所有者，级差地租I归政府，级差地租IT归投入者。按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这就需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租I归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税(土地交易税)等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租II应归宅基地使用权人，用于对地上房屋投资的补偿。

7．建立统一的农民不动产登记制度，加快宅基地登记发证工作步伐

为改变目前房地多头登记、管理混乱的局面，应建立统一的农民不动产登记制度，流转中要加强农村宅基地的变更登记工作。

物权法应明确主物权登记在先、从物权登记在后，自物权登记在先、他物权登记在后的法律顺序。明确不动产物权登记管辖以物权标的区分的法定原则。由于房屋是附着在宅基地上的建筑物，房屋与宅基地的关系是从物与主物的关系，且国土资源地籍管理部门掌握丰富的地籍资料，地籍管理信息系统建设也日渐完善，为节约行政管理成本，不动产登记机关规定为国土资源行政主管部门为宜。应明确登记仅是宅基地使用权的成立要件，是物权变动的要件，而不是出让合同的成立要件。这样既可区分物权变动与债权合同，又能在出让人(集体经济组织)不履行登记义务时，受让人可基于合同违约请求权请求法院强制出让人办理登记手续，从而取得使用权。

要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中的政策性问题，明确宅基地登记发证过程中一些如“超占面积宅基地”登记、“一户多宅”登记等问题如何解决，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。有条件的市、县，应对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案。在技术基础方面还需要进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，如城乡地籍图数学基础的统一，农村地籍的完善及与城镇地籍的整合；土地确权与定界的标准化、规范化问题等。积极探索“两图一表”(农村宅基地现状图和农村宅基地规划图，农村宅基地申请计划表)管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。

8．立足内涵挖潜，积极推进农村宅基地整理，推进新农村建设

积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。耕地后备资源匮乏的地区，城镇新增建设用地收益挂钩支付用于农村土地综合整治与新农村建设，有效解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，缓解土地整理工作的投入瓶颈。通过土地整理，提高农业生产能力；改善旧村庄，归并农村居民点，改善农民居住水平和生活质量，加快新农村建设。

明确农村居民点用地整理中的产权调整、确权登记及土地收益分配关系，加强宅基地整理后的指标折抵及指标空间置换等问题的研究，并允许宅基地整理折抵指标及置换指标的有偿流动，充分考虑土地权益均衡原则，建立宅基地整理激励机制。

在规划控制指导下，要充分考虑土地权益均衡原则。原有宅基地复垦后指标归个人，可以流转，农民到小城镇或城市购买住宅的，原有宅基地可以折算为建设用地指标或货币给个人。城市郊区农民集中建设住宅小区并将原有宅基地复垦的，可以给房屋并可以流转。村集体经济组织节余的宅基地指标可用于小城镇建设，使有关集体和农民个人从土地流转中获得收益，加快小城镇建设步伐；节约出的土地可出让、出租，实现“内涵挖潜出效益”。

9．建立规范，有序的农村宅基地市场体系

宅基地土地管理法篇5

近年来，在农村产权制度改革中，作为农民安身立命之本的宅基地问题备受社会关注。

1 农村宅基地存在的问题及其影响

现行的农村宅基地政策根源于计划经济时代，当时对解决农户的住宅问题发挥了积极作用。然而，由于立法滞后、监管不力等原因，在农村宅基地管理方面出现了一些与新农村建设很不协调的新情况和新问题。

1.1 违法占用宅基地的现象严重。《土地管理法》规定：宅基地的所有权属于集体，其使用权的取得须经过乡镇级人民政府审核，县级人民政府批准，一户只能有一处宅基地，面积也不得超过省定标准。然而，在农村中，许多农户钻“国家对农村宅基地实行无偿供应”这一法律空子，不经申请，采取各种手段抢占集体空闲建设用地，绕过相关部门审批，在所占宅基地上直接建房。所以，超过省定面积使用宅基地现象非常普遍，“一户多宅”的现象也是随处可见。

1.2 闲置宅基地无法回收。一方面，农村宅基地管理粗放。许多农户在建新房的同时，没有拆除旧房，上交宅基地，村委会也没有强有力的监管措施回收宅基地，致使旧房成为了空闲房屋和宅基地。另一方面，当今的农村人口大量流出，在外购置房屋的越来越多，但他们不愿意也没有放弃原有的老宅基地，村集体也无法回收，造成土地资源的极大浪费。

1.3 宅基地矛盾纠纷面广量大。近几年，随着农户对住宅的要求越来越高，所建新房越来越多，由农村宅基地引发的矛盾纠纷更是逐年上升。据有关部门统计，农村中各类矛盾和纠纷涉及到宅基地问题的约占60-70%。纠纷双方往往是互不相让，甚至因此大打出手，造成流血事件，世代结怨。由于涉及农民的切身利益，面广量大且情况复杂，成为积案，处理起来难度大，成为影响农村社会和谐稳定的突出问题。

1.4 宅基地利用缺乏规划。长期以来，农村村庄建设缺乏规划，即使有规划，也缺乏整体、长远的考虑，更没有约束力，对村庄建设不能正确引导和有效控制。农户习惯于把临水沿路、交通便利、方便生产生活作为建房地址的首选，形成了“沿路而建”的局面，使得村庄不断向外扩展，而村内对旧宅基地缺乏改造利用，造成“村外新房林立，村内破旧不堪”，整个村庄“只见新房，不见新村”，成了典型的空心村，影响农村环境，严重制约社会和经济的可持续发展。

2 农村宅基乱象原因分析

农村宅基地出现上述问题不是偶然的，也并非局部，成因错综复杂，具体分析如下：

2.1 农户认识上存在误区。农户对宅基地问题的认识主要存在两个误区，一是传统观念根深蒂固。受传统思想观念的影响，大部分农户认为宅基地是祖辈留下的，是他们的私有财产，而且在宅基地和房屋方面存在比排场观念，认为房屋高、住宅面积大就是家庭富裕的表现，就是地位的象征，这样一代代下来，房子越建越多，废弃的房屋也越来越多，闲置浪费宅的基地面积也越来越大。二是对法律法规和政策的宣传缺位。近年来，基层政府对国土管理的相关法律法规和政策宣传不到位，使得农户真正对土地管理法律法规和政策了解不多，甚至出现许多认知上的错误。从调查的情况看，有超过80%的农户表示不知道国家政策中关于‘一户一宅’的规定，这足以证明农户在认识上存在着极大的误区。

2.2 法律政策上存在漏洞。目前我国关于农户宅基地的法律法规数量少，规定不够具体，且效力层次低，操作性不强，尤其是与宅基地使用权流转有关的政策文件不健全，造成宅基地的分配和使用在很多程度上仅仅依靠地方性政策调整，加大了宅基地管理难度。

2.2.1 宅基地使用权分配依据不明确。目前我国还没有一个完善的宅基地使用权分配标准，相关制度缺失，使得宅基地使用权的分配不明确，分配过程中人为因素起很大的作用，出现了“谁多占集体土地，谁就多占便宜”的反常现象。同时，农村普遍存在宅基地“终身继承制”，在继承土地上物的同时，也继承了宅基地，从而导致农村宅基地使用不均衡。

2.2.2 宅基地确权颁证不规范。目前，宅基地使用权管理制度不完善造成绝大部分农户没有宅基地使用权的有效证件，即使有证件，也是填写不规范，这样造成宅基地使用权不明晰，农村宅基地纠纷维权难。尽管物权法有要求使用权登记的规定，但农村的宅基地使用权的确权工作依然收效甚微。

2.2.3 宅基地界定不明确。一方面是使用权主体的界定不明确。目前通用的做法是，以户籍和居住时间作为取得使用权资格，但是“一户一宅”中“户”的标准，却找不到明确的法律规定。另一方面是宅基地范围的界定模糊。土地上的树林、菜园、家禽养殖区等附属设施的功能并没有丧失，但却与宅基地使用权捆绑在一起分配给了农户，这样对宅基地范围的界定就陷入了模糊的境地，农户就可以随意在此范围建房。

2.3 相关部门监管上缺位。

2.3.1 村级监管乏力。由于村干部思想上不重视，放松管理，没有能够把住一户多宅违章建房的首道关口，再加上执法主体和法律程序等原因，村集体缺乏强制力，难以有效解决违法违章问题。

2.3.2 基层国土资源管理部门的监管收效甚微。对农村违法占用集体土地建房，基层执法部门虽然进行了管理和监督，但这些部门所涉工作面广量大，加之力量薄弱，使得监管效果不明显。

2.3.3 县级国土资源主管部门监管力不从心。首先，县土地主管部门执法人员严重不足，无法在第一时间了解掌握基层的情况，工作往往处于被动局面。其次，发现违法违规使用宅基地后，法律赋予土地管理部门的执法权力仅仅是制止权，按程序首先是下发《停建通知》，责令停止建设，但过后，农户又会“抢建”，而拆除或收回都涉及到农民的切身利益，必定造成农民的抵触情绪。如果一宗违法违规使用宅基地建房得不到制止，立即又有人效仿攀比，导致违法违规建房的问题愈演愈烈。

3 对策与建议

农村宅基地规范管理，是新农村建设的一项十分重要的基础性工作，由于农村宅基地引发的问题日益凸显和尖锐，解决农村宅基地问题已迫在眉睫。

3.1 建立健全国家法律法规。针对目前在宅基地管理方面立法滞后问题，应加强宅基地法律法规体系建设，尽快出台和完善有关政策，切实做到有法可依。

3.1.1 完善宅基地的产权制度。政府应对农村宅基地的产权作出细致而明确的规定，确定产权主体，明晰使用权制度。

3.1.2 完善宅基地登记卡制度。据调查，农村大部分房产既没有办理国土审批手续，也没有办理房产登记手续。因此，必须将农村宅基地登记确权发证工作列入日程，推进农民宅基地有序管理。

3.1.3 严格土地征收管理。国家征收土地实行补偿原则，对空闲的宅基地，村集体应采取收回的措施，对于宅基地上的空闲房屋，则根据市场价格采用购买的方法，这样既保障原土地使用权人的利益，也符合市场经济要求。

3.2 进一步加大宣传力度。通过创新方法，加强对相关法律法规和政策的宣传，提高农民对土地管理的认识。一方面，在宣传内容上抓住重点，将当前紧张的人地关系和合理用地、依法用地、集约用地的思想宣传到位，彻底扭转农户盲目用地、违法用地的意识，增强农户“惜土如金”的观念，让大家明白土地是国家和集体所有，一户一宅是法律的规定，切实提高农户自觉申报宅基地的法律意识。另一方面，在宣传方式上要多种多样：一是结合4.22地球日、6.25全国土地日，通过群众喜闻乐见的各种形式进行国土资源的宣传，使依法使用和保护土地资源的观念家喻户晓，深入人心。二是充分发挥电视台等新闻媒体的强大宣传功能，广泛宣传土地资源管理与利用的常识。三是通过开设“土地管理课堂”，进行土地方面的法律法规培训，让基层干部从根本上了解土地管理中的法律责任，把好第一关。四是充分利用各村的宣传栏，广泛开展宅基地等国土知识的宣传。

3.3 严把宅基地审批关。

3.3.1 健全农村宅基地使用的审批制度。加快《乡镇土地利用总体规划》的审批，为农村宅基地审批提供法律和政策依据。出台相关政策，规范农村宅基地的建设标准，为监管和执法提供依据。

3.3.2 规范宅基地取得的程序和条件。主管部门要切实履行职责，严格依法履行审批权，不能因利益驱动而曲法行事。

3.3.3 健全土地执法监管体制。组建国土、规划、公安、司法等部门联合执法队伍，加强队伍建设，强化综合执法能力；建立县、乡、村三级土地执法监管网络，层层签订土地执法监管责任书，落实工作责任；加大巡查力度，发现苗头及时制止，不让非法占地建住宅形成事实，避免给后期执法工作造成被动。对违法占地行为，必须在严格把关的前提下，采取合理有效的行政、经济、法律手段综合处理。

3.4 科学规划、合理开发，高效利用。首先，应把村庄规划作为“建设美丽乡村”的大事来抓，专业部门要根据当地的发展情况，本着节约、集约土地的原则，按照新农村建设要求，坚持高起点、高标准进行详细规划，然后按照规划的要求，推行老村改造与农村中心住宅区建设相结合，整合土地资源，开发建设住宅小区，加强空心村治理，防止任性建房，不断改善和提高农民居住环境。

宅基地土地管理法篇6

关键词：农村；宅基地；闲置；盘活措施

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）18-0038-03

改革开放以来，农民收入有了显著提高，农村出现了一次又一次的建房热，各地“新村”林立。但由于许多地区在建房中缺乏整体规划，无序建房、超面积建房较为普遍，“一户多宅”情况严重，加上农民进城务工，大量农宅闲置，这对中国稀缺的土地资源是极大的浪费，给当前农村土地管理和新农村建设带来了严峻的考验。因此研究农村宅基地问题具有很强的现实意义。

一、中国农村宅基地的现状及原因

1.建房无序，规划滞后。（1）村庄建设缺乏规划指导，加上长期以来宅基地无偿使用，农民住宅低水平重复建设，村庄“小、乱、散”现象普遍存在，土地利用比较粗放。农村宅基地的平均容积率很低，仅为0.268，显然农村宅基地严重超标，其利用率也很低[1]。（2）村庄规模过度扩张，或是沿公路“线状”延伸，或是沿村庄外延扩展，没有形成集中布局的势态。这种分散的布局导致路边许多土地被浪费，土地的集约化较差。（3）政府重新区规划而轻旧村改造，农民建新不拆旧，村庄整理难度大，农村废弃地、闲置地及空置房屋不断增多，造成土地资源的极大浪费。

2.宅基地制度设计存在缺陷。《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。集体建设用地只有在被征为国有土地以后才能流转。（1）房产、地产割裂，农村房屋是农民的私有财产，农民个人可以自由处分有权出让、出租或抵押；而宅基地的所有权属于集体，农民只有使用权，并且只能构筑房屋，不准擅自转让，农村房屋和宅基地之间不可调和，不利于房屋使用价值和交换价值的实现。房屋和宅基地的不可分性造成宅基地使用权无法变现，失去便意味着失去了保障，于是宅基地只能被迫闲置浪费。（2）富裕起来的农民进城购房定居，成为城市居民，他们的农村宅基地却不能公开合法地转让，处于闲置状态，这也造成了资源浪费。

中国土勘院对某一村庄调查发现，村内空闲地总面积260.4亩，占居民点用地总面积的30.8%；空置住宅468户，空置比例为19.4%；空置住宅面积83.71亩，占宅基地总面积的14%[2]。

3.宅基地管理失控。（1）宅基地隐形交易频繁，集体土地资产流失严重，农民宅基地使用权的自发流转越来越普遍，宅基地隐形市场已成一定规模，在地下交易中大量本属于集体所有的宅基地收益落入个人的腰包。一项调查显示，有68.9%的村庄实际发生过住宅出卖情况，其中75%城乡结合部村庄发生过住宅出卖情况，实际出卖住宅户数在10户以上的占43%。这些转让85%以上未办手续或手续不全。（2）农村违法建房量大面广，未批先建、少批多建以及一户多宅现象比较突出。

上页图1选取了丰都县临江村中的12户，计算出他们的人均宅基地面积，并与国家农村宅基地标准进行对比，国家规定最高标准为人均150平方米，这12户中有7户不同程度地超过了这一标准，可见这种超标建房的现象很严重。

统计显示，2001年全国农村宅基地人均用地高达190平方米，超过标准27%，仅此一项就多占土地5 100多万亩。如果按1亩地的粮食产量至少养活1个人的话，仅此就可以解决5 100多万人的吃饭问题[3]。

4.城镇居民大量购买农村宅基地。农村宅基地在一定程度上具有福利和社会保障的功能。当前，由于自然环境、成本等因素，特别是目前高额的城市房价，使一些城镇居民在农村购置宅基地、违法建造住宅、侵占耕地的现象增多，违背了相关法律法规和节约使用土地、保护耕地的国策，这种现象在城郊结合部尤其突出。

二、中国农村宅基地的盘活措施

针对以上问题我们提出了农村宅基地的盘活措施：近期，在现有法律框架内，通过合理制定并严格落实村镇规划，实行“缩村并户”的村庄整合制度，逐步盘活农村闲置宅基地，并配合实施城市建设用地增加和农村宅基地减少相挂钩的办法筹措必要的资金。远期实行农村宅基地有偿使用制度和农村宅基地使用权自由流转制度，并配合实施村务公开和村镇规划等制度，彻底盘活农村闲置宅基地。

1.加大宣传力度，引导农民合理建房。可以通过媒体舆论宣传引导，帮助农民树立节约集约意识和宅基地法律意识，树立正确的建房观（一户一宅制，建新拆旧，控制宅地超标）。

2.加强宅基地立法体系建设。对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低以及新形势下出现的一些新情况、新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题[4]。应当弱化土地所有权，强化土地使用权，让拥有宅基地使用权的村民可以享受除所有权外的其他所有权利，如占有权、经营权、收益权、处分权等。允许将属于本集体的宅基地流转给其他非本集体组织的公民或者法人经营 。

3.有步骤地实行农村土地的信息监控和管理。在条件允许地区，运用现代技术，尤其是计算机好GIS技术对农村土地进行信息监控与管理，一方面可避免农村宅基地审批过程中管理层的违法行为和村民用地超标现象，确保宅基地的使用标准的执行；另一方面运用GIS技术还可进行农村住宅空间演变的动态监控与管理。

4.加强宅基地规划，推进农宅集聚化建设。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划，开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。（1）对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，推行农民公寓化，开发农民住宅小区；（2）对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中；（3）对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，建设中心村。聚集模式可采用公寓化或社区化的整理模式，村庄整体搬迁、异地改造的整理模式和缩并自然村、建设中心村的整理模式 [5]。可以通过探索实行城市建设用地增加和农村宅基地减少相挂钩的办法筹集资金，并逐步完善其工作程序，为顺利实施“农宅集聚化”提供稳定的资金支持。

5.制定奖励措施，完善社会保障制度。（1）制定奖励措施，鼓励农民积极退还或购买闲置（如采取允许他们将宅基地指标带到所居住城市的办法）。（2）继续推进城乡一体化的各种社会保障制度。改革户籍制度，完善农村社会保障体系，让农民享受到和城市居民同等待遇的社会保障和福利，使离土农民有可靠的生活来源，是实现农村宅基地使用权流转市场化的一个重要的外部经济条件和社会条件。

6.建立完善四制度，规范的农村宅基地市场。（1）建立统一的农民不动产登记制度，完善地籍档案。明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等政策性问题，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作，健全宅基地地籍档案[6]。积极探索“两图一表”（宅基地现状图和规划图，宅基地申请计划表）管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。（2）推行土地有偿使用制度，强化自我约束机制。中国农村居民过去无偿使用宅地是当作一种社会福利享受的，推行宅地有偿使用，制度变迁的跨度较大，而且中国农民大多数刚刚温饱，经济收入水平还不高，因此开展宅地有偿使用必须充分估计和考虑农民的承受能力，采用渐进模式，逐步发展。选择经济基础较好，人地矛盾突出的县、乡、村，进行试点，不断优化推行宅地有偿使用的客观经济和社会环境，收费标准不宜定得太高，要坚持因地定价，限制多占，适度收费的原则[7]。（3）建立农民宅基地使用权流转制度。建立政府管理下的农村宅基地市场，允许农民宅基地使用权合理流转，制定农民宅基地使用权流转制度，允许农村依法取得的宅基地逐步在一定条件和范围内自由流转。坚持用途管制原则，可以将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农民，也可以转让给其他农民[8]。农民转让了宅基地使用权的，不得再申请新的宅基地。分区域、有差别、按步骤推进，考虑选择一些地方进行试验，探索比较成熟的流转模式和流转规范，适时再向全国范围推广。（4）建立合理的宅基地流转收益分配机制。按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这就需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租归政府；但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，而应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益，这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化[9]。收益再次分配即级差地租应归宅基地使用权人。

7.其他措施。集体所有制不是一种真正的所有制，目前在城市已经不存在这种所有制了，村庄既不是法人也不是自然人，不具备所有人的特征和能力。中国是统一的中国，不是割裂的城市国和农村中国两部分，因此，土地制度这种基本制度是不能城乡不一致的，而且城市和乡村也不是割裂的，而（下转48页）

（上接39页）是可以互相转变和融合的，因此土地制度和居住用地应该是城乡统一的[10]。

三、有待继续研究的农村宅基地问题

1.关于农村宅基地的概念。农村宅基地的概念、农村宅基地包括的类型等目前学术界尚无统一定论。主要对宅基地范围特别是宅基地附属地的界定没有统一的标准，不利于宅基地面积标准的确定和执行。

2.有关农村宅基地闲置的概念。目前尚无明确的说法，房屋闲置多久才能称得上闲置宅基地，同时对宅基地量化研究较少。

3.宅基地实行有偿使用的若干疑问。有偿使用的范围是全部收费还是只收超过宅基地标准的部分，农村宅基地标准多大较为适宜，征收费用的标准多少适宜，这些问题有待深化研究。

参考文献：

[1] 许树辉.农村住宅空心化形成机制及其调控研究[J].国土与自然资源研究，2004，（11）.

[2] 张正河.城市化过程中空心村土地整理研究[R].课题报告，2003，（12）.

[3] 魏西云，唐健.新形势下的农村宅基地管理[J].观察与思考，2006，（4）.

[4] 张保华，张二勋.农村居民点土地整理初步研究[J].土壤，2002，（3）：160-163.

[5] 张正芬，王德.宅基地置换在上海农民居住集中中的运用——以松江区江秋中心村为例[J].上海城市规划，2008，（79）：39-41.

[6] 孙丽丽.中国农村宅基地流转的制度构想[J].法制研究，2006，（8）.

[7] 杜涛，马惠兰.盘活中国农村闲置宅基地的策略研究[J].广东土地科学，2008，（5）.

[8] 赵侠.农户宅基地使用权流转意愿及影响因素实证分析[D].杭州：浙江大学，2008：25-38.

[9] 苗清.关于农村宅基地集约利用的思考[J].国土资源通讯，2006，（8）：42-43.

宅基地土地管理法篇7

关键词：农村宅基地；农民；用益物权；退出

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0169-04

1968年，美国学者哈定发表了著名的《公地的悲剧》一文，指出因人类过度使用空气、水、海洋水产等看似免费的资源，终将付出巨大的代价。“公地”制度是英国中古时期的一种土地制度：封建主在自己的领地中划出尚未耕种的土地作为牧场，提供给当地牧民无偿放牧。由于放牧是无偿的，每一个牧民都希望尽可能多地增加自己牛羊的数量。随着牛羊数量无节制地增加，牧场最终会因为过度放牧而成了不毛之地。其实农村宅基地就是一种“公地”，村民可以无偿取得、无成本留置、无流动占有、无期限使用。在这种制度下，就不可避免会产生浪费农村宅基地等低效利用行为。

一、农村宅基地使用现状

农村宅基地，一般是指农民的住房、辅助用房（如厨房、厕所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用权是指经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限的集体土地建设用地使用权。①目前在我国1 653万hm2村庄建设用地中，住宅用地约为1 333万hm2，占80%以上。“空心村”老宅基地闲置面积约占10%—15%。另外，全国大约有1 200万份房产和宅基地处于可转让但是不能转让的闲置状态。②

（一）空心村

由于城镇化进程的不断加快，村庄建设规划滞后，宅基地管理薄弱等原因，农村新建住宅大部分集中在村庄，而村庄内部却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。这种现象比较普遍。如河南多个县都存在大量的空心村。由于农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，某些县（正阳）户均宅基地达到0.2hm2，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地1.3万hm2。

（二）一户多宅、面积超标

《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。如河南省农村村民宅基地标准：城镇郊区和人均耕地667平方米以下的平原地区，每户用地不得超过134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地区，每户用地不得超过167平方米；山区、丘陵区每户用地不得超过200平方米，占用耕地的适用前面两项的规定。

但是，由于缺乏有效的法律约束，加上住宅不能自由流转等因素，目前农村一户多宅的现象比较普遍。例如，有些农户搬迁到新宅后，旧宅基地依然用作堆放柴草杂物、圈养牲畜，或者废弃不用；有的村民本来有宅基地，由于继承房屋就同时拥有二套或二套以上宅基地；有的农村村民已经迁入城镇定居，但在农村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面积方面，随着农村经济条件的改善，村民建房也追求大面积，个别农户宅基地占地面积达到500平米以上。

（三）违法违规现象突出

在农村，由于监管不力，违法用地现象比较普遍。许多一户多宅者属于未经批准非法占有土地，随意扩建住宅。个别领导干部“把持”宅基地的审批权，批宅基地，批村内空闲地，甚至耕地，一占就是几亩，甚至十几亩，无计划、无规划、无用地审批手续。宅基地确权登记和日常监管等基础工作薄弱，一些地方农村宅基地确权登记发证并不到位。农村土地违法案件分散，呈现出点多、面广、量大、打击难的特点，农村地区已经成为土地违法的重灾区。

（四）地下交易盛行

农村宅基地流转已经是一个在实践中不断发生和发展的客观事实。尤其是城乡结合部等快速城市化的地区，农村宅基地使用权和住房的出租、转让和抵押更是十分活跃。但由于法律的限制，这种行为不能得到法律的认可和保护，这些交易只能通过地下交易，“暗箱操作”，不仅严重影响了交易的安全，引发了许多纠纷，而且也在某种程度上干扰了市场秩序，其潜在的隐患不容忽视。

二、农村宅基地无序使用的原因

（一）法律法规建设落后

目前我国还没有一部专门关于农村住房用地的法律法规，与农村宅基地有关的立法散见于各法律法规中。

1986年颁布的、2004年修改的《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这表明，农村宅基地使用权可随房屋出卖或出租，允许其在本集体经济组织内部流转，但是一旦流转，就不能再申请宅基地。

1995年《担保法》第37条第2项规定，“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权；但该法第35条第5项，第36条第3款规定的除外。”公民不得以宅基地设定抵押权，以宅基地设定抵押权的，设定的抵押权无效。

1999年国务院办公厅的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”

2004年国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》第2条第2款规定，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”二者均强调不允许农民向城镇居民流转出售自己的住宅，城镇居民也不能购买宅基地使用权，法律对宅基地使用权流转的限制更加严格。

2007年《物权法》设专章将农村宅基地使用权作为用益物权加以调整，但是对其流转并没有明确予以规定。只是在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。”可见，《物权法》对这一问题采取的态度是回避，没有突破原来的法律限制。

后来，为了遏制小产权房买卖，2007年12月国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》中强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有的土地搞房地产开发。农村住宅的买卖只能在同一集体经济组织成员内进行，宅基地购买人必须为本集体经济组织成员，不能跨行政村流转，不能向本集体经济组织以外成员转让，禁止向城市居民流转。”2008年1月15日国土资源部《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又再次重提“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或小产权房”。

从我国宅基地使用权流转法律制度演变过程可以看出，宅基地使用权流转立法相对混乱，不过从中可以看出法律对宅基地使用权的流转经历了一个从限制流转再到更加严格限制流转的过程，这形成了我国宅基地使用权流转法律制度的基本框架。

（二）村民守法意识低下

受传统观念的影响，村民普遍认为宅基地是祖传的，使用与不使用由自己说了算；还有经济落后的因素，也有家庭观念抬头的因素。从现实角度分析，有法律法规宣传不到位的因素，有经济条件改善后依仗权势摆阔的因素，有的根源于攀比风影响，而在城乡结合部及城中村，在农村住宅出租可获得永久性基本经济收入的情况下，村民更是寸土如金般守护者自家的农宅。

（三）政府监管无力

首先是宅基地的规划和审批制度存在缺陷。许多地方重经济建设，忽视村镇规划建设，使村镇规划制定迟缓。由于没有坚持全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设的原则，造成目前农村居民点布局分散、村庄向外无序扩展、村内宅基地杂乱无章、乱搭乱建等混乱的局面。

其次是日常监管的缺失。农村宅基地管理面广量大，情况复杂，对农村宅基地的监督成本主要落在国土部门身上。但是，基层国土部门力量比较薄弱，难以形成有效监管，再加上处理违法手段也较为单一，依罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，村民之间的监督效能很低，有时互相包庇。村集体组织没有强硬的执法能力，有些村干部为了自己的政绩或人气，对违法事件视而不见听而不闻，客观上纵容了这些违法行为。

（四）农村宅基地退出机制的缺失

首先是宅基地收回制度不健全，虽然现行《土地管理法》第65条确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使其在现实生活中无法得到执行。其次是宅基地无偿取得、无限期使用、限制流转性和留置的无成本性，使得村民更倾向于尽可能多地占有宅基地，而非集约高效利用土地。最后是宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，难以构筑宅基地退出的有效运作平台。

通过对上述农村宅基地无序使用的诸多原因进行分析可以发现，法律法规建设不适应社会现实需求是导致诸多问题的首要原因，而村民守法意识低下和政府监管乏力则加剧农村宅基地非法使用的泛滥，农村宅基地有偿退出机制的缺失又使得这些矛盾和非法用地的状况无法找到疏导的出口。因此，建立激励机制和约束机制为核心的宅基地退出机制，是解决中国当前农村宅基地利用存在的问题的有效途径，也是改革和完善农村宅基地使用管理制度的核心内容之一。

三、建立农村宅基地有偿退出机制的法律困局

（一）退出制度不完善

《土地管理法》第65条规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本条虽然确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但过于粗糙，缺乏可操作性。对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使实际管理中真正收回的宅基地寥寥无几。现行宅基地收回制度基本失效，并使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）规定，“有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林综合整治，……整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，……区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。”此通知也较为原则，操作性不强。

《物权法》第162条规定，“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的房屋转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。” 此条允许农村宅基地在农村集体经济组织内部成员之间流转。而实际上，这种流转较少，原因在于农村宅基地只能流转给本村有资格取得宅基地的人，但是既然有资格取得宅基地，就可以向村集体组织申请新的宅基地，无须取得他人的宅基地了。

（二）宅基地使用权不完整

根据前述关于农村宅基地的立法现状来看，与较为完备的城市房地产法律体系相比，现阶段调整农村宅基地使用权的法律法规数量少，效力层次较低。《民法通则》和《土地管理法》的调整力度明显不够。虽然《物权法》把宅基地使用权界定为用益物权，并作为独立的一章加以规定，但是关于宅基地流转的问题，在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定”，仅仅是对过去法律规定的延续。这使得宅基地使用权没有体现出效益优先的价值取向，只是将严格限制农村宅基地流转的立法精神进行到底。再者，法律并没有规定农村宅基地使用权的期限，作为一个理性人，村民更倾向于占用更多的宅基地。这既不利于对土地资源的保护，更造成农户退出宅基地的动力完全丧失。

从实践中来讲，这样的立法模式实际上并不利于对农民利益的保护。首先是由于农村宅基地的商品属性和财产属性没有被法律确认，物权属性并没有真正得到体现。农民在宅基地上的自建房屋的经济价值并不能变现，不利于农民财产利益的实现；其次，由于法律禁止农村宅基地的外部流转，如果有此种需求的话，只能通过暗箱操作地下交易的方式来实现，但这种地下交易的风险较大，万一产生纠纷，农民的利益难以得到保障；最后，此种限制牢牢把农民束缚在土地上，不利于城乡生产要素的互通，更不利于农村城镇化建设的加快。

（三）配套政策不完备

宅基地有偿退出机制的实施过程中还涉及跨村安置、退出宅基地补偿标准、腾退后节余宅基地的收益权的分配、承包地调整、整理收益分配等诸多问题，在城镇社区安置还涉及户籍制度、城乡社会保障差异、就业等问题，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，这方面的配套措施并不完备。但一些地方已经开始进行有益的尝试。如河南省在2011年1月的《关于促进农民进城落户的指导意见》规定，“在全省范围内逐步取消农业、非农业二元制户籍管理制度，实行城乡统一的户口登记制度，探索建立居住证制度，依托居住证统筹流动人口在现住地的登记管理、社会保障和公共服务。”

四、立法完善的建议

（一）加强退出制度的操作性

针对《土地管理法》第65条规定过于原则的问题，在建立农村宅基地有偿退出机制的问题上，首先必须要明确应当退出和可以退出农村宅基地的具体情形，如违法占用宅基地的或者面积超标的都属于应当退出宅基地的情形；其次应当明确宅基地有偿退出的程序，明确规定可以提出宅基地退出的主体，审批机关以及宅基地收回应当履行的手续。属于应当给予补偿的，补偿必须到位；而违法用地等情形导致的农村宅基地的退出，不能给予补偿。在补偿的问题上，应当根据经济发展水平制定国家、村集体组织和农户三方认可的补偿标准和补偿方式。合理的农村宅基地退出补偿标准应当给予新占耕地建造宅基地的取得成本，要体现技能调动农民退出宅基地的积极性，维护农民利益，又能节约集约利用土地，促进和规范农村宅基地退出机制的建立。

（二）赋予农村宅基地完整的物权

确定和完善农村宅基地产权对于保证农民宅基地用益物权得以实现具有重要的作用。应该尽快结束现行法律限定的农民宅基地的半商品化状态，正视住宅商品化是城市化进程中农民财产权利不可分割的重要组成部分，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。建议规定“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用收益和处分的权利”，并发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，以便保障农民的合法权益。允许农村集体经济组织通过宅基地的商品化进行旧村改造试点，明确节约出来的宅基地仍属于农民集体所有。在符合规划和用途管制的前提下，农民集体可以将节约出来的宅基地以节约、厂房出租、土地出租等方式集约利用。宅基地上产生的租金等收入主要归农民集体所有，允许以宅基地进行抵押，使得农民宅基地权益的实现更具有可操作性。为防止不法分子从宅基地使用权流转中获取不当利益，应当对其进行必要的限制。农民转让了宅基地使用权的，不能再取得新的宅基地。

在农村宅基地使用权行使的期限问题上，因为宅基地使用权本就是用益物权，宅基地使用权受存续期限的限制，并不违反其居住保障性。宅基地使用权的保障属性只应针对受保障的农民。一个人的生命总是有限的，应当保障的生存居住权当然也是有限的。考虑到将来与城市房地产管理体制的衔接和一致，建议将农村宅基地的使用权也规定为70年。

（三）完善相关配套措施

首先是完善农村宅基地的科学规划和审批制度。在社会主义新农村建设过程中，结合新一轮土地利用总体规划修编工作，制定村庄规划，科学合理编制农村宅基地使用规划。鉴于我国农村发展不平衡，宅基地的发展趋向在城镇化地区、乡村化地区和生态涵养地区各有不同，在产业结构、人口构成、居住方式等方面存在明显差别，因而在宅基地的利用上需要区别对待。要建立健全宅基地审批制度，严格执行申请条件、审批程序、审批结果公示制度。审批前，对村组的旧宅基地、空闲地进行摸底登记，建立地籍图件，并进行标注；审批中，对照图件先使用村内旧宅基地和空闲地；审批后，通过签订合同，发放集体土地使用证等措施，约束村民占新不腾旧的行为，及时交出旧宅基地。在依法登记的基础上，加强信息化管理。

（四）加强法律法规的宣传力度

最后，要有针对性地加大与农村宅基地使用相关的土地法律法规政策的宣传力度，争取社会各界的理解和广大农民的支持。在全社会形成凭证管地、依法用地的氛围。宣传工作要采取群众喜闻乐见的形式，增强宣传的吸引力、感染力和渗透力。同时也要加大反面警示教育的力度，加大对违法违规建设宅基地、私自倒卖宅基地行为的处罚力度，适时将一些典型的违法行为和案件曝光，从而起到一定的威慑作用。

结语

法律真正的根源和活力，不在法律条文，而在社会生活实际。正如埃利希很早以前就说过，“法律发展的中心不在立法，不在法学，也不在司法判断，而在社会本身。”“如果我国法律还一味禁止宅基地使用权转让，或者严格限制只能转让给本集体经济组织成员，必然会使这方面的法律规定形同虚设，法律与现实社会脱节。”农民不是不愿退出闲置的宅基地，只是按照目前的法规，农民的财产权得不到保护和补偿。农民作为理性人，为追求个人利益最大化，是不会主动放弃宅基地申请或退出已有的宅基地的。通过对村庄的合理规划和基础设施建设，营造一个宜居舒适的环境，可以提高农民退出宅基地的意愿值；通过宅基地流转、抵押和宅基地的有偿退出，实现农民宅基地财产权是提高农民退出宅基地意愿值的关键；确定地方政府服务的角色，完善集体建设用地补偿和收益分配是提高农民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的农村宅基地使用权流转制度和宅基地有偿退出机制，农村宅基地使用权作为生产要素在市场中流动起来，才能充分发挥其价值。

参考文献

[1] 胡进安，何铁城，杜建国.湖南省农村宅基地使用和管理初探[J].国土资源导刊，2004，（5）：6-9.

[2] 魏西云，唐健.新形势下的农村宅基地管理[J].中国土地，2006，（4）：38-39.

[3] 诸培新，曲福田，等.农村宅基地使用权流转的公平与效率分析[J].中国土地科学，2009，（5）：26-29.

[4] 韩康，肖钢.积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场——启动农村宅基地市场化改革研究[J].理论前沿，2008，（13）：5-9.

[5] 刘李峰.农村宅基地使用权制度面临的问题及对策[J].城市发展研究，2008，（4）：53-56.

[6] 李满枝.物权法下宅基地使用权的转让[J].广西政法管理干部学院学报，2006，（1）.

Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead

HE Zu-pu

（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）

Abstract：The rural homestead system is directly related to the basic system of hundreds of millions of farmers' survival and social stability in rural areas. But in practice，countryside homestead right of use system operation is not just as one wishes，a series of problems of homestead area exceed the standard，housing idle phenomenon，homestead invisible transactions. Laws and regulations are not perfect is the main reason causing the countryside homestead right of use of the disorder，weak and lax enforcement of the law is exacerbated by the disorder，and the lack of rural homestead paid exit mechanism makes this kind of disorder can't find the exit counseling. Establishing incentive mechanism and constraint mechanism is the core of the countryside homestead exit mechanism is the solution to the current China paid the countryside homestead right of use of effective approaches to the problem of.

宅基地土地管理法篇8

一、存在的主要问题有：

（一）农村住房建设缺乏规划引导，布局零乱。

长期以来，对农村规划投入少，农村规划进展缓慢。农村村庄建设规划编制由于缺乏村镇规划和控制性详细规划，从而在一定程度上阻碍了新农村建设，农民住宅处于低水平重复建设之中，出现“只见新屋，不见新村”的现象。

（二）农村“一户一宅”制度难以贯彻落实，出现“一户二宅”、“一户多宅”现象。

自治区对农民宅基地虽然有具体规定。但由于历史遗留问题多、基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，很长一段时间以来农村建房处于无序状态，乱占、多占现象严重，普遍出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意建房，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，出现“一户二宅”、“一户多宅”现象。

（三）宅基地转让受现行法律法规限制，农村出现大量闲置宅基地、闲置住房。

农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律法规规定，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但从现在请款情况看，除了本行政村内相邻户间的调剂和父母与子女间因分家析产以及农户经批准后因客观原因由村委重新安排而发生的流转外，没有其他形式的流转。由于宅基地的不可交易性，一方面大量农民进城后，农村的房子都闲置着；另一方面有的农民在城市赚到钱后，在城市里买房的同时，又在农村修建新房，舍弃老宅破屋，进一步扩大了宅基地占用的土地面积，也使农村出现大量的闲置宅基地、闲置住房。

（四）农村宅基地违法案件屡屡发生，查处难执行难。

一是符合村庄规划和用地条件的农户，由于种种原因未经批准就建设了房屋，造成违法占地。二是不符合规划也不符合宅基地审批条件，个人抢占宅基地的。由于我乡（镇）基层国土资源管理人员少，很难实施有效监管，对这些违法案件的查处在现实中很难执行。国土资源管理部门只有查处权又没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来也很困难。

二、加强农村宅基地利用和管理的对策与建议

（一）加大宣传力度，严格依法行政。

各级政府和国土资源管理部门要加大土地管理法律、法规和政策的宣传力度，在农村特别要加强农村宅基地管理的宣传和普及力度，在全社会形成集约节约用地的舆论氛围，提高广大农民群众依法用地意识。要切实加强乡（镇）国土资源管理队伍建设，充分发挥其在宅基地管理中的作用。要进一步健全土地执法动态巡查制度，发挥村级土地协管员的作用，加强农村宅基地的日常监管，及时发现和制止土地违法行为。对乱占与滥用耕地建房等违法行为，国土、建设、法院等部门要加强协调配合，形成执法合力，坚决依法查处。

（二）加快宅基地使用权登记发证工作，确保农民合法使用的宅基地全部如期发证到户。