俺那宅基地儿

最近两年，农村的社会形态、经济形态发生了深刻的变化，既有的农村宅基地政策越来越显现出一些局限，各地要求进行相关改革的呼声很高，广东、重庆、天津等一些地方已经开始进行一系列的试点，宅基地问题开始成为一个焦点话题。

种种迹象显示，农村宅基地的制度改革或到了一个临界点。

张文华的困惑

――一个小山村里的卖房故事

花溪村距离成都约40公里，是四川省彭州市一个很普通的小山村，隶属于通济镇。34岁的村民张文华在家种了几年地后，也和村里的大部分同龄人一样，没有顶住城市的诱惑，在去年来到了成都打工。现在一家裱画店打零工，一个月下来能有800块钱的收入。

“现在最大的梦想就是能在成都有一套房子，自己变成成都人。”到成都还不到一年的张文华就有了跟以前不一样的人生安排，但他对记者反复强调，“这还仅仅是一个梦想，还不现实”。记者问其原因，他说：“自己还没有多少积蓄，农村的房子又卖不了，即使卖也卖不了几个钱。”

张文华之所以要想在成都拥有一套房子，主要是想把12岁的女儿从农村接到成都上学，“老家的学校与成都的学校差别太大了！看看人家的孩子，咱的孩子也同样聪明，为啥就不能在好的学校学习？”

可是，他和在餐厅做服务员的妻子两个人的收入加起来才1600块钱，除去房费、吃用，已剩不了几个钱。家里的6亩山地，种一些土豆和玉米，一年两季收下来，不亏本已经不错了。所以，家里的五间房子，便是他最大的财产。“真要在成都买房子，只能打这五间房子的主意。”

记者注意到，与张文华有同样想法的，在这个山村里并不在少数，但限于现实的局限，只能“梦想是梦想，现实是现实”。

花溪村的宅基地一直没有怎么规划，都是农户在自家的承包山地里盖。大多数农户都是盖5间平房，花个三四万块钱。村民对记者说，前几年都是随便盖，这两年是村民自己选了地，报到村里，村里再往上报，然后才能拿到房产证。

房子加上院子的面积每户都差不多大。不过，跟村干部关系好点的，可以占的地大一点。

近几年，由于各种原因，村子里陆续有一些村民变卖了自己的房子。记者分析后认为，这些可都是些“亏本”买卖。

李长顺以前是镇上煤矿的矿主，后来去县城工作了，村里的10多间楼房便闲在了那里。1994年花小20万块钱盖的房子，却只卖了三四万元，尽管位置也不错。他的房子是卖给了同村同姓的一个侄子。村民告诉记者，农村人大都很重视亲情，可是没有这层关系，李长顺的房子也贵不到哪里去。

村民蒋远贵到外村给人家做上门女婿，老父亲也跟着他一起走了。他们家5间砖瓦房加上100多平米的院子，4000块钱卖给了本村的一户村民。而同样是去外村做上门女婿的王成九，他的5间房子只卖了2700块钱。

“他们能卖了，还算不错的。”村民告诉记者，村里还有些人想卖房子，就是卖不掉。王永江出来打工比较早，有了些积蓄后，便打算在镇上买下一处100来平米的房子开餐馆，得花5万多块钱。他就想把村里的房子处理掉，能添上多少算多少。可是由于房子是1987年盖的，比较老旧了，硬是贵贱没人要。

村民李永才靠下矿井挖煤挣了些钱，想卖掉房子在交通条件好一点的地方重新盖。尽管他家的环境不错，边上还有山泉流过，可由于房子在山坡上比较高，他从2000年就开始卖房，到现在也没卖成，新房也就没有盖成。

今年30岁的万丽前些年出来打工时认识了一个打工青年，后来两人便结了婚。有一年，万丽在成都北站碰到了一个跟父母走丢了的五六岁的娃，她就带着孩子在原地一直等到孩子的父母找来。对方是一个电器厂的老板，问她是做什么的，她说是打工的。为了感谢万丽，孩子父母建议她开个电器店，并帮她找房子，给她铺货底。店开起来后，为了筹集流动资金，她想把村里的七八间房子处理掉，可是一直没能卖成。

当地有种中草药的传统。

为了支持中草药的发展，当地信用社开办了最高限额5000元的小额信贷。可是由于农民的房子不能作抵押，信用社面临拖欠款的压力很大。

信用社的负责人对记者说，小额信贷是政府政策性贷款，现在农村的房子越盖越好、越盖越大，我们也希望能把这些房产来做抵押物，那样，我们的风险就要小得多。

改革已具迫切性

――一系列亟待面对和解决的问题

四川省花溪村发生的故事不是孤立的，只要稍加留意，其实这样的故事几乎在每个村子里都有。正是基于它的普遍性，可以断定农村宅基地的政策性拐点或许已经来临，因为我们不得不面对，不得不去想方设法给予解决。

在另一个农业大省山东，记者查阅到这么一个资料：山东省经济学院不动产法研究中心在2006年假期曾组织学生对全省农村宅基地使用和流转情况进行了抽样调查，涉及17地(市)的42个县、42个村庄。调查结果显示，总计51.3%的村庄实际存在着住宅出租情况，出租户数在10户以上的村庄占30%；总计68.9%的村庄实际发生过住宅出卖情况；实际出卖住宅10户以上的村庄占26.5%；其中，75%城乡结合部地带的村庄实际发生过住宅出卖情况，实际出卖住宅户数在10户以上的占43%。调查说明，山东农村住宅出租、出卖的情况也比较普遍。

而在经济发达地区，农民宅基地和房屋流转已十分活跃，形成了自发的宅基地隐形市场。据一个课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的1~3个村的典型调查看，宅基地流转已占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上。

由于改革的滞后，一方面大量宅基地私下变相的流转，扰乱了土地市场的正常秩序，导致了土地利用的混乱；另一方面，宅基地隐形交易造成了土地产权关系不清，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，不利于对农民土地财产权的保护，形成了新的社会不稳定因素。

显然，农村宅基地制度的改革已有相当的迫切性。

建设小康社会的一个很重要的方略便是统筹城乡的发展。这在很多方面都有了体现，譬如，税制改革便把城乡统一税制作为改革的最终目标。从2007年开始明显加快的基本保障制度的建设，也基本上实现了城乡同步。唯独在宅基地问题上，城乡显然存在着很大的差距，农村宅基地政策长期滞后于城市的相关变革。

有关专家在接受记者采访时，比较了城市业已成熟的房改政策与农村宅基地政策的不同：

城市住宅的土地是国有土地，而且是有偿使用，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》根据不同的土地用途，规定了不同的最高使用年限，期限届满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，土地使用者申请续期的，需重新签订合同，支付土地使用权出让金并办理登记；而农村宅基地是属于村集体的土地，是无偿使用，并没有使用期限。这种区别主要是农村宅基地的保障属性更为强一些。

可是，也正是由于两者的这些不同，导致了土地使用权上的不同：城市的房产有“一户两证”，可以完全进入市场，而且很容易就能作抵押物到金融机构去贷到款；农村的房子是私人的，宅基地却是集体的，这种住宅产权的不完整性，限制了农村房子的财产属性，使其不能进入市场，以及被金融机构所认同。

有关专家表示，这种状况的弊端是显而易见的，既影响了金融资本进入农村，也不能保证在交易中保持公平和保值增值。

在这种情况下，有人提出了尽快建立农村宅基地交易市场，允许农村宅基地上市公开流转的设想。理由是不仅能够增加农民的融资手段，增强农民进城购房能力，为他们安居乐业创造基本条件，而且可以盘活宅基地存量，节约耕地资源，有利于中心村、镇的建设和农村经济的发展。

至于怎么流转，专家们有不同的意见，很多专家建议要进行一定的限制，譬如，有的专家认同继续维持目前“城里人不能买乡下房”的政策限定。更多的专家则建议如何在“放”字上做文章，如何在农村住宅产权的完整性上做文章。

试想一下，如果农村的房子跟城里的一样，有了产权证和土地使用证，那么情形或许会完全不同，花溪村的那些卖房故事肯定不再那么曲折得让人无奈。即使是遇到拆迁、征用时，也可以按照完整产权进行交易，农民的合法权益就会得到保护。如果能够用来做抵押物，农民就可以更轻易地获得贷款，无论是在城里买房、置业，还是搞农业生产买种子、买化肥，都会是极大的帮助。

有专家算过一笔账：以全国两亿农户、户均100平方米估算，200亿平方米的房产，按每平方米300元计算，农村房产市场将有六万亿元的市场潜力。如果仅仅按10%的抵押贷款比重，就会吸引6000亿元的贷款进入农村，为农民所用，这对农村生产和消费市场的启动将会发挥巨大作用。

另外，关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，很多问题在很大程度上主要依靠规范性文件和地方政策来调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。虽然现在又有新的法规出台了，国土资源部出台的一些规定，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。这也是农村宅基地制度亟需改革的一个重要原因。

老专家细数根脉

――历史一路走来

“我在苏州农村还有6分地的老宅地，是父亲留下来的。有人出8万块钱要买去，可是我不能卖，毕竟是干了这么多年的领导工作，而且又是搞农村政策的，我不能带头做违反政策的事。”作为四川省农业界资深的老领导，赵文欣自身就碰到了农村宅基地问题。他对记者说，“可我实在是用不着那块老宅地了，我是1951年时就出来了，原来的老房子早就塌掉了，现在去盖也不划算，卖又不敢卖，只能闲置在那里了。”

作为农业界的老专家，赵文欣不但对农村宅基地的问题有很深的感受，而且也颇有研究。他更多地是从解决农民工问题的角度去关注农村宅基地的改革。他认为，对“城市没有开门，农村没有断根”的农民工而言，家里面那几分宅基地的财产功能对他们的意义或许更大一些。内容为“在城市里为他们提供就业保障、住房保障和公共服务保障，以让农民工放弃在农村的承包地、宅基地”的“三保障、两放弃”，被赵文欣认为是最终解决农民工问题的比较稳妥、可行的办法。

同时，赵文欣特别强调，农村宅基地的改革，要考虑到中国人的传统和宅基地问题的历史沿革。在传统的观念中，宅基地向来是百姓最私有化的东西。为此，他特意跟记者历数起宅基地权属的变迁来。

建国之前，宅基地一直是私有的，在老百姓的心目中，一直被视为属于“老祖宗留下来的东西”。解放后时，出台了《法》，据其，国家将依法没收或征收得来的土地分给无地或少地的农民，建立了农民私人所有的土地制度。作为的成果，大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。正是这一农民“居者有其屋”制度的建立，极大地调动了农民的积极性，也对新政权，起到了至关重要的保障作用。

后来，新生的中华人民共和国进入了社会主义改造时期，“入社”成为最时尚的东西，大片大片的国土开始了“农民私有、集体经营”的改造。改造的结果是推动了生产力的大发展。生产力得到了发展，而宅基地依然是农民私有，而且对其自由处分没有禁止性规定，赵文欣认为，这是一种比较理想的状态，客观实际也显示，这一政策符合和适应了当时中国的现实需要。

情况大约是从1958年开始出现了新的变化。随着高级农业合作社在各地的扩展和膨胀，先是耕地被合作社“拿去”，不再是农民私有，紧接着，农民的宅基地也被迅速“公有化”。农村土地集体所有制的确立，被一度当成是一种让人兴奋、让人津津乐道的“社会主义新事物”。自此，刚刚建立起来不久的农民私有、集体统一经营使用的土地制度，就被集体所有、统一经营使用的土地制度所取代。宅基地“入社”后，相关的政策性文件对宅基地使用权的流转作出了明确的禁止性规定，农民只有使用权，不能出租、不能买卖。“显然，国家对农村宅基地权属的集体化和禁止流转规定，是与加强户口管理一体的。”赵文欣认为，当时对宅基地的处理还是让人感到有些“割尾巴割得太急躁”。

合作化运动形成的农村宅基地集体所有、不能租卖等，成为以后很长一段时间我们国家宅基地政策的基础。

改革开放在农村的实现形式，首先体现在家庭联产承包责任制的土地制度确立上。当年，中央出台了一系列政策性文件，对农村的土地制度进行修正和规范。

为了保护耕地，1998年的《土地管理法》对农村集体土地用于非农业建设的情形作出了明确的限制性规定。在农民宅基地方面，允许宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖的处分，但是同时规定：农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准。

国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》等文件都规定：加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购买宅基地。国土资源部2004年234号文件规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

根据上述规定，农村村民的房屋是私有财产，村民可以依法处置。城镇居民不能购买农村的宅基地，国土资源管理部门不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。这一规定实质上回避了在制定物权法过程中，各界对宅基地流转的争议，未对宅基地使用权的流转作出定论。

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什么是农村宅基地

宅基地作为与房屋不可分割的组成部分，是指专门用于建造房屋（住宅）为目的的那部分土地。也就是说，宅基地是指建了房屋、建过房屋或决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地，建过房屋但已无上盖物、不能居住的土地及准备建房屋用的规划地三种类型。

根据我国农民的长期生活习惯，农村居民宅基地一般包括居住生活用地，如住房、厨房、牲畜房、仓库、农机房、厕所用地；四旁绿化用地，如房前屋后的竹林、林木、花圃用地；其他生活服务实施用地，如水井、地窖、沼气池用地等几部分。在我国农村大多数地区，宅基地就是一家一户的农民居住生活的庭院用地。农村居民宅基地的所有权依照法律规定归集体所有，农民对宅基地依法只享有使用权，农村居民宅基地使用权是农民群众的一项重要的财产权利。

农村村民申请宅基地须符合哪些条件

农村村民每户只能有一处宅基地，每户农民建房用地标准由省、自治区、直辖市在土地管理地方法律中规定，不得超越批准建房。农村村民申请宅基地必须符合下列情况之一：1、现在住房影响乡（镇）村建设规划，需要搬迁重建的；2、农村居民户除身边留一子女外，其他子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；3、经主管部门批准，由外地迁入的农户无住房的；4、集体组织招聘的技术人员要求在当地落户且户口已迁入的；5、离休、退休、退职的干部职工，复退军人和华侨、侨眷、港澳台同胞持合法证明回原籍定居，需要建房而又无宅基地的。

有下列情况之一的，不得安排宅基地用地：1、出卖、出租或以其他形式非法转让现有住宅后，再申请宅基地的；2、一户一子（女）有一处以上（含一处）宅基地的；3、户口已迁出不在当地居住的；4、年龄未满18周岁，又不具备分户条件的；5、虽在农村居住而户口未迁来当地的；6、其他规定不应建房和安排宅基地用地的。

村民因住房出卖、出租而使宅基地达不到标准、或丧失宅基地的，不得再申请宅基地，但因两户的宅基地都达不到标准而相互调剂，经过批准的可以申请宅基地。严禁利用建住宅为名搞房地产开发和炒房地产的行为。对将现有住宅改为经营场所的，除了不再批准新的宅基地外，还应按其经营场所实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费。对于户口已经“农转非”的人员，应适时核减宅基地面积。另外，城镇职工要求自费建房应由城建部门统一规划，经地政部门批准后统一征地、建房，不准私自到农村买地、租地建房。