非营利组织法律法规范文

非营利组织法律法规篇1

关键词：非营利组织 信息披露 政府管制 理论依据 现实路径

建立有效可行的信息披露机制，提高非营利组织信息的透明度，是提升非营利组织公信力和增强其持续发展能力的重要途径。在非营利组织信息披露机制中，信息披露首先选择自愿性，这是组织的非营利和公益属性决定的。然而，披露成本的存在和决策层的激励不足，会导致自愿性披露受阻，为了保护捐赠人和受益对象的利益，监管者的管制成了信息披露的保障。所谓政府管制，就是政府行政机关以强制力为后盾对被管制者活动进行管理和限制。具体到政府对非营利组织信息披露的管制，主要是指政府通过制定相关法律法规，对非营利组织信息披露的内容、方式、时间等进行强制性规定，对信息披露质量进行分析与评价，并惩罚信息披露违规行为等一系列活动。基于此，本文探讨了非营利组织信息披露政府管制的理论依据及现实路径。

非营利组织信息披露政府管制的理论依据

（一）公共产品理论

公共产品是指一个人对其进行消费不会减少其他人消费机会的一类产品，具有非竞争性和非排他性两个特征。公共产品理论认为，所有消费者对公共产品的消费无需付出代价，公共产品的供给方无法将生产成本转嫁给消费者，正是公共产品的非竞争性以及非排他性使得公共产品生产者不愿提供公共产品，因为得不到相应的费用补偿，故他们对满足公共产品需求的供应缺乏积极性。公共产品在自由竞争的市场中总是供不应求，因此，公共产品通常由政府提供或由政府实施管制和保护。

非营利组织相关信息具有公共产品的属性：当非营利组织的信息公布以后，现实的、潜在的利益相关者等，均可免费获取相关信息，并享受其带来的相关利益；而且某个用户对信息的使用并不会降低其他用户对其使用的效用。由于存在外部性和“搭便车”行为，非营利组织的最优选择是少花钱、少披露，缺乏向外部进行充分、有效信息披露的动力。这样就使得非营利组织信息和其他任何公共物品一样，会产生供应不足的现象，从而引起市场失灵。为解决非营利组织信息披露的不充分问题，对其信息披露进行管制是不得不考虑的措施。

（二）委托理论

委托理论是20世纪60年代末70年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。按照现代契约理论，企业被认为是一系列契约关系的组合，契约的关系人如投资者、管理者、债权人、债务人等被假设为理性人，投资者（委托人）将资产委托给管理者（人）经营。在这种契约关系下产生的一个重要问题是委托人与人利益的不一致性，人为了追求自身的利益可能会牺牲委托人的利益，而委托人处于企业外部，并不直接参与组织的日常经营，所以他们很难监督管理者。从契约关系的角度来看，一般来说，管理者没有主动消除信息不对称的动机，相反的，他们更乐意保持信息不对称。委托人与人的效用函数是不一样的，两者存在着利益冲突。不管是经济领域还是社会领域，都普遍存在委托关系。

对于非营利组织，也可视为一组正式和非正式契约的组合：捐赠者、会员等作为契约的缔结方，与非营利组织的管理层之间存在委托关系，为了防止组织内部“偷懒”和“贪污”等行为的发生，外界的资金提供者在与管理层达成的协议中会要求其生产并披露会计等相关信息，尽管这种信息不以净收益等指标为重点。与企业类似，虽然原则上应为信息生产直接订立合同，但在实际中往往因为不同缔约方的信息偏好不同，很难达成一致的协议，即使可行，也会因谈判成本太高而不符合成本效益原则。因此，政府加强管制，以准则的形式来规范能满足大多数外部信息需求的信息披露行为便成为必要。

（三）信息不对称理论

信息不对称理论指出，由于社会分工的发展、专业化程度的提高和获取信息需要成本，使社会成员之间的信息差别日益扩大，这种日益扩大的差别意味着市场参与者越来越处于市场信息的非对称分布之中，亦即市场交易的一方比另一方占有较多的相关信息。而在交易双方占有信息不对称的情况下，人为了自身利益，就有可能凭借自己的信息优势，隐瞒相关信息，选择对委托人不利的行为，从而发生信息不对称理论中的两个核心内容——逆向选择和败德行为。逆向选择又称为不利选择，是指掌握信息较多的一方利用相对方对信息的无知而隐瞒相关信息，获取额外利益。败德行为也称为道德风险，是指占有信息优势的一方为自身利益而故意隐藏相关信息，对另一方造成损害的行为。

为解决信息披露不充分的问题，委托人有两种方法：一是委托人本人或者委托人的代表对人进行信息搜集并评价。这种方式存在两大困难：面临专业知识门槛的问题；面临时间精力有限的问题。所以，解决委托中存在的信息不对称问题，信息披露管制就有了出现的必要。而作为一种制度创新，它降低了监督的交易费用，因而又使得它有了存在的可能。二是加强信息披露管制也可以制止由于信息披露的垄断性而带来的信息质量低劣的弊端。

信息的不对称性同样存在于非营利组织中，非营利组织的管理者所掌握的信息远远要多于其他利益相关者所掌握的信息，而且利益相关者很难发现管理者是否存在欺骗行为，从而使管理者有可能利用这种信息的不对称性并依据自己的偏好来决定非营利组织的经营管理及项目资助。显然，管理者的偏好与理事会的偏好、利益相关者的偏好之间肯定存在不一致性，这最终会导致公益资源的浪费，降低公益事业的效率。因而，通过加强信息披露管制，强制要求非营利组织进行信息披露可在一定程度上缓解由信息的不对称性所带来的问题。

非营利组织信息披露政府管制的现实路径

（一）制定非营利组织信息披露管制的法律规范

非营利组织信息披露管制的法律规范是政府管制机关为了提高组织运营过程中的透明度，规范非营利组织信息披露行为而进行管理、监督所依据的一系列法律规范的总和。目前，世界大多数国家都有一套针对本国非营利组织信息披露管制的法律规范，最健全的是美国，如《示范非营利法人》、《统一非法人非营利社团法》、《联邦税收法》、《政府与非营利组织会计准则》等，分别从不同层次对财务信息和非财务信息的披露有所规定。我国关于非营利组织信息披露的法律规范主要有：《民办教育促进法》、《会计法》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《民间非营利组织会计制度》、《社会团体年度检查暂行办法》、《民办非企业单位年度检查办法》、《基金会年度检查办法》、《基金会信息公布办法》等。这些法律规范涉及到信息披露的基本对象、基本程序、基本内容等多个方面的问题。 转贴于

当然，我国非营利组织信息披露的法律制度大多都是原则性的规定，不够完善和具体，缺少具体配套制度，实际操作性也不强，需在实践中不断完善。

（二）直接披露非营利组织相关信息

政府管制机关在非营利组织信息披露中扮演了非常重要的角色，除了通过制定并执行法律法规强制要求非营利组织公布信息，还会将对非营利组织的检查等情况进行披露，从而保证非营利组织的信息供给。这一点在法律规范文件上也有规定，如《基金会年度检查办法》规定：完成年度检查后，登记管理机关向社会公告年度检查结果，并向业务主管单位通报（第十二条）。政府管制机关披露的信息包括宏观层面信息与微观层面信息。宏观层面信息主要是指非营利组织总体或部分总体情况的信息；微观信息是指每个非营利组织的年度报告、年检结果等信息。

在政府直接披露信息过程中，所披露信息的内容和力度是必须关注的两个重要问题。就目前状况看，我国政府管制机关除了注重财务信息披露，更应注重非财务信息披露，同时对非营利组织信息直接披露的力度也有待加强。

（三）分析与评价非营利组织信息披露质量

信息披露的质量是信息披露的重要内容，如果没有质量，信息披露就只能是走形式而没有任何实际意义。对非营利组织信息披露质量的分析与评价是政府管制的重要内容。一般而言，政府管制机关对非营利组织信息披露质量的分析与评价可以依据定量和定性两方面标准来进行。从定量（或数量）标准来看，非营利组织信息披露应该是充分披露、持续披露、有限度地扩展披露。从定性方面来看，非营利组织信息披露应尽量达到及时、有用、可靠、可理解等要求。

从我国的行政法规和规章的规定上看，社会团体、民办非企业单位和基金会信息披露质量标准制度主要蕴含于年检制度之中。因此，对非营利组织信息披露质量的基本要求就是对非营利组织年度检查的基本要求。尽管我国对非营利组织年检的内容、程序的规定体现了非营利组织信息披露的真实、准确、完整、及时等基本要求，但这些法规和规章大都没有在法条中作明文表述，或者没有相应的保障措施。因此，我国在非营利组织信息披露的基本要求方面还有很大的改进空间。

（四）惩罚非营利组织信息披露违规行为

作为制度和规则的建立和维护者，政府管制机关可以通过法规、制度的制定、实施来影响与决定非营利组织信息披露过程中行为模式的选择。基于中国国情，在非营利组织相关法律不完备的情况下，政府应当设定严格的和可实施的惩罚机制，严厉惩罚信息不透明的组织。事实上，这样才可以使得信息披露的违规行为向规范行为转变。

对非营利组织信息披露的违规行为进行惩罚，是以规范与完善非营利组织信息披露法律责任为前提的。民事责任、行政责任、刑事责任是法律责任的三种方式，各有侧重，共同构成完整的法律责任制度。我国非营利组织信息披露法律责任完善的重点应为补充民事责任和刑事责任。当非营利组织提供报告中的文件因缺乏真实性、完整性、准确性或者及时性，而给国家、捐助人、受益人等主体利益造成损失的，非营利组织及其主管、直接负责人员应当承担连带赔偿责任。此外，为了加大非营利组织信息公开的造假成本，我国有必要借鉴国外经验，对信息造假者尤其是非营利组织直接负责人施以刑事责任，以打击和遏制恶意、传播虚假信息等犯罪行为，维护非营利组织信息披露秩序。

参考文献

1.陈岳堂.非营利基金会信息披露质量评价及其治理研究.中南大学出版社，2008

2.程昔武.非营利组织治理机制研究[M].中国人民大学出版社，2008

3.蔡磊.非营利组织基本法律制度研究[M].厦门大学出版社，2005

非营利组织法律法规篇2

探寻非营利组织的会计监督利于具体非营利组织的会计监督实践，拓展会计学的研究领域，从而扩展会计理论。针对非营利组织的会计监督进行深入探讨，能够遏制腐败现象的发生，增强非营利组织社会公信力，更加明确有效地完成公益目标，对构建和谐社会也有着深远影响。

长期以来，我国社会非营利组织得到了较快发展，在经济发展过程中的地位也越来越重要。可是在非营利组织不断发展的背后，其自身不免导致许多社会关注的问题，会计监督的问题也渐渐显露出来。如果与会计监督相匹配的法律法规不健全，缺乏有效的社会监督，以及内部管理的松散，就会阻碍非营利组织乃至当前社会经济的可持续发展。而会计监督作为非营利组织可持续发展中的关键，在促进非营利组织发展的过程中扮演着极其重要的角色。因此，在当前的社会经济背景下，构建一套完善的会计监督机制来应对非营利组织的会计监督是一个必不可少的研究论题。

一、非营利组织会计的界定

非营利组织起源于美国税法规定的组织，这些组织享有可以减免税的权利，随着非营利组织的壮大，学界对非营利组织研究的逐步深入，非营利组织会计也开始初露端倪，并取得长足发展。

美国学者萨拉蒙列举出非营利组织会计必须具备的三个特点，同时也得到了国内外诸多学者的普遍赞同。他们阐述非营利组织会计首要具备的特点是非营利性，即非营利组织的会计核算是不以营利为目的，它是依托社会使命来完成任务。人们可能有几个误区：一是非营利组织会计的公益性并不代表非营利组织不能有盈余，仅是盈余不能以任何形式变为组织内成员的分红或者转变成任何员工的私有财富；二是非营利性也并不代表着非营利组织提供的社会供给都是免费的，非营利组织被允许根据客观的需要有针对性的收费，这不影响其本质特征。非营利组织会计还具有组织性和公益性的特点。组织性是指，非营利组织会计要按照《民间非营利组织会计制度》的相关规定工作，并要具有有关部门认可的组织机构设置程序，且具备相对完善的会计核算体系的属性。非营利组织会计的公益性表现在非营利组织的会计核算没有尽可能的缩小成本以取得最大利润为目的，却以供给公共产品和服务社会为目的的。由于这两方面，因此可以把非营利组织划为两种，即公立的非营利组织和民间非营利组织。

二、我国非营利组织会计监督现状

同发达国家比较，我国的非营利组织的会计监督要相对薄弱。我国的会计监督主要由内部监督、外部监督和政府监督三部分构成。从财务来源分析，企业的财务来自于股东投资和自我利润。而非营利组织的资金来源复杂，其中有财政拨款，非营利组织获得的收入和社会捐赠等，而社会捐赠又包含现金、物资、固定资产、存货的捐赠等等。单单凭借政府监督，复杂的财务来源给政府的监督带来困难。有些资金既不在政府的审计范围，也不在社会监督的审计范围，这也是造成眼下非营利组织会计监督薄弱的一个重点原因。

（一）与会计监督相关的法律法规制度不健全。我国的会计监管模式是以政府监管为主，行业自律为辅的第三种模式。虽然政府初步确立了以《会计法》为主体，以相关的行政法规为补充的会计监管法律法规体系，但是随着近几年非营利组织的快速增长，在监管的过程中所暴露出的问题也越来越多，一般主要集中在两个方面：一是国家相关的法律法规制度不健全；二是相关的财务会计制度不够完善。

客观来讲，我国的非营利组织会计还处于起步时期，有关部门对非营利组织会计的监督并没有给予足够的注意力，法律条文制度还不完善，使其在实际的监督操作上略显无力，一些非营利组织的会计监督实质上是天高皇帝远。另外，国家对非营利组织的信息披露也没有强制的规定。一些非营利组织不会主动地公布其组织的会计信息，使得外界对其组织的营运状况，资金的流动去向根本无法了解，给有关部门对非营利组织的会计监督也带来很多不便。

（二）非营利组织的内部管理松散。非营利组织管理者不拥有企业的资产，只对企业资产进行管理。因此，非营利组织管理者的利益与营利组织管理者的利益并不一致。非营利组织的管理者对非营利组织会计监督的关注度要相对缺少，组织内部对会计部门和会计人员的监管也比较松散，甚至没有良好的管理方式，造成控制部门形同虚设，从而使监管不利，内部控制缺乏。非营利组织还有内部控制的现象。内部人对组织的运营更加了解，掌握着比外部更详细的内部消息。如果有利益驱动，内部人就可能利用自己的能力和权利谋求社会利益。况且投资者不能对内部人员的行为实施有效的监管，这就使组织内部的控制人员牟取一己之私有可乘之机。

非营利组织的结构往往会官僚化发展，管理者不断地纳取资金，为他们谋取私人利益逐渐成了真正目的。由于非营利组织的决策并不透明，这给腐败也铺平了道路，尤其是规模大，资金多的非营利组织的内部控制制度实际上只是形式上而已。

非营利组织由于其本身所具有的非营利性，他的资金很大的一部分可能都来自地方财政。由于缺乏相应的监督机制，非营利组织的会计账目十分混乱，挪用公款的现象屡屡发生，严重地败坏了非营利组织的社会公信力，给社会造成严峻的荼毒。

（三）缺乏有效的外部监管。非营利组织的外部监督主要由政府的监督，来自捐赠人和社会新闻媒体公众的监督三部分组成。可实际情况却是，非营利组织既不是政府的职能部门，也不是市场的经济部门，因此这使得它既不在政府审计的管辖内，也不受工商、税务部门的强制性审计。

只有政府具有法律权威，可以强制对非营利组织进行监督，但是目前有权行使政府监督职能的部门，除了对其注册登记限制其准入的同级民政部门外，主要也就是其挂靠的业务主管部门，有的非营利组织可能还会受到人民银行的监督。但实际情况是，各监督主体之间的具体职责并没有明确的加以确认，也没有相关的法规给出清晰的界线。这很容易使监督机构忽略对挂靠其单位的第三部门进行监督。各不同主体之间相互扯皮推诿、形式主义的状况也势必泛滥。

外部监督薄弱的另一个因素是，大多数非营利组织都没有相应的信息披露制度，这使捐赠者的监督很难落到具体。并且公众也缺少反映渠道来监督非营利组织是否违背准则，违背社会公信的问题，而且即使反映了，也很难得到其挂靠部门的解决，这些问题都给社会监督带来了很大的困难。

大众传媒可以说是非营利组织外部监督中的中坚力量。但因为我国的媒体和舆论监督是作为政府行政职能延伸而产生的，所以媒体是受政府制约的。即使媒体对非营利组织的监督发挥了作用，更多正面宣传、少批评性报道的行为却是普遍的。因此，我国并不存在有效的舆论监督。另外，新闻媒体还有一贯的滞后性，都是在有关部门发现问题并处理后才进行报道的，也就是说政府不能监督的非盈利组织成了全社会无法有效监督的“死穴”。这些都影响了媒体监督职能的效用。

三、关于非营利组织会计监督的对策

（一）完善相关的法律法规制度。会计监督的加强首要应该完善健全法律制度。健全的法制主要包括两个点：一是完善制定会计活动的法律制度；二是完善会计监督自身的法律体系。

为了会计监督的完善，政府陆续颁布《会计法》、《民间非营利组织会计制度》、《内部会计控制规范》等一系列的法律法规，使我国的非营利组织会计监督做到有法可依。可是目前非营利组织的会计监督主体还是来自内部力量，无法真正地做到执法必严，有法可依却无法落到实处，法律变成为形式。因此，有关部门还应出台相关法律的具体细则，提高法律可操作性，使法律真正地生效。此外，领导阶级也应该对非营利组织的会计监督的重要性给予重视，严格把关。

目前，政府对会计监督出台了相关法律，但在审计和税务等与会计监督相关的地方，针对非营利组织并没有相关的法律法规，会计监督、审计监督的执法职责和权限不明的问题多次发生，立法部门要给予重视，给予支持，将会计监督做成一个系统。制度上来说，还是缺少方向明确的非营利组织的会计制度，不能维持企业多元化的需求。因此，怎样建立明确的会计核算制度，并且把其纳入会计监督体系，更是目前应着手的必要思路。

（二）加强内部控制体系。想要加强内部管理监督，就要建立健全完善的内部控制体系。财政部明令非营利组织应按期进行内部审计。这些内部控制制度明显减少了出现问题和故意舞弊的可能，加强了内部监督的能力。非营利组织更要按照自身的需要加强有效的内部控制制度，来巩固内部监督。

建立完善内部控制制度，要靠非营利组织的内部。第一，非营利组织内的上层要意识到内部控制的关键性，要互相配合，协同管理；第二，完善会计人员准入制度。从会计人员的从业资格，到道德精神上都要仔细筛选。会计机构和岗位也要按有关的规定建立，并且集中力量对已录取员工的培养；第三，非营利组织要建立内部审计部门，按期内部审计。

组织内的高层管理人员是内部控制的第一责任人，因此在对财务员工内部控制时，进行高层的内部监督也是不容忽视的，他们有对组织内的会计信息公布的真实性和具体性负责的责任。有关部门要加大对组织的高层管理人员的培养，增强他们的法律知识，让他们清楚的认知自身的重大责任，洁身自好，不做违法的事。

（三）加强外部监管力度。国家监督和社会监督是非营利组织的外部监管主要两部分。由财政、工商、税务等国家部门依据有关法律法规向非营利组织监督检查都是国家监督。委托会计中介机构，对组织内的会计工作进行审计和监督则是社会监督。非营利组织的管理者要把接受有关部门的监督作为长期的制度贯彻起来，积极地让国家的监管部门和会计中介机构进来，定时地接受它们的审查。

非营利组织收入范围广泛繁多，有政府的拨款、社会的捐赠、其自身活动的收益等。所以，在会计监督或接受监督检查时应一丝不苟地审查，慎防遗漏，凡是非营利组织有自营项目的，税务机关更应该加强税务稽查，打击不予申报的行为。外部监督的有关部门更应会同会计专业机构核算本金，认真审查非营利组织的收费情况，针对失实的本金应予以惩罚。

决算和人员离职的审查以及对财产的公示是对非营利组织外部监督中的事后监督。非营利组织的决算，必须委托会计的专业机构进行细致的审查，预算以外的支出一定出台严格的问责标准，与此同时，向组织内的高级管理人员和会计人员的离职必须设立离任审计制度。另外，公示组织内的资金，以及高级管理人员的财产状况，确保组织及其管理者都受到监督，完全地消灭贪腐。

四、结论

非营利组织在我国经济社会中扮演着越来越总要的作用，会计监督的制度势必会越来越完善。但在目前市场经济的环境下，国内市场环境复杂多变，这使得非营利组织的监督环境也在日趋繁杂，监督难度也在不断加大。近年频频出现的会计问题，也给非营利组织的会计监督鸣响了警笛。

行之有效的会计监督制度既保证非营利组织履行会计职能、保障业务正常进行，也是防止经营风险、规范管理行为的关键之处。因此，应加快建全会计监督制度、明确负责人在会计监督中的职责，这些对发展非营利组织会计，维护社会经济秩序大有裨益。

在很近的一段时间，我国必定可以建立一个完善的会计监督制度，在这个制度下，非营利组织的公益效用将发挥得更加彻底，社会的资源利用效率也会大大提高。非营利组织的会计监督将会更加具体，我们的非营利组织才能更快、更好、健康持续地发展，给社会经济的发展注入新的活力。

主要参考文献：

[1]赵杰.非营利组织会计问题研究[J].中国农业会计，2012.1.

[2]纪纲，程昔武.非营利组织信息披露与社会捐赠[J].经济理论，2011.5.

非营利组织法律法规篇3

关键词：财务信息；非营利组织；披露

中图分类号：F275 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）006-000-02

随着我国非营利组织的快速发展，其管理水平也逐步提高，但非营利组织的负面社会形象对大众产生了不利影响，而非营利组织财务信息披露的不透明和不对称是其产生的重要原因，因此，对非营利组织的财务信息披露进行探究有助于促进我国非营利组织的健康发展。

一、非营利组织财务信息披露的现状

我国非营利组织的发展可以追溯到建国初期，但是相对于西方发达国家起步比较晚，受关注程度低，非营利组织财务信息披露还不完善。

（一）非营利组织财务信息披露的相关法规不健全

目前，我国适用于非营利组织信息披露的法规包括《公益事业捐赠法》、《民办教育促进法》。行政方面有《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》等。还有一些部门规定如《民间非营利组织会计制度》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》等。这些规章制度虽然对非营利组织财务信息披露有所规范，但是仍存在规范不具体、涉及组织不全面的问题。比如财政部通过《民间非营利组织会计制度》的实施规范了具有法人资格的非营利组织，而社会上存在着大量拥有众多捐赠者并且逐步壮大的非法人的非营利组织，其不受法规约束，因此，非营利组织财务信息披露的相关法规不健全。

（二）非营利组织披露的财务信息不具有可比性

在2004年财政部颁布了《民间非营利组织会计制度》要求非营利组织统一编制财务报告，对非营利组织的会计处理、信息披露有所规范，但其针对的对象是具有法人资格的非营利组织，非法人的非营利组织不受其约束，从而非法人的非营利组织有的没有正式的会计核算及财务报表公布、有的根据《事业单位会计准则》进行核算、有的根据《企业会计准则》进行财务报表公布，造成不同的机构业务核算依据不同、处理方法也不同，导致会计信息披露没有可比性。

（三）非营利组织财务信息披露方式不恰当

非营利组织财务信息披露方式主要：有自愿性信息披露、强制性信息披露和第三方中介机构补充验证。非营利组织基于扩大知名度、提高社会公信力等考虑会进行自愿性信息披露，然而由于披露成本或其他因素的影响，导致非营利组织自愿性信息披露内容不完全性。因此，为了保护捐赠者的合法权益及正常的诉求，需要监管者要求非营利组织进行强制性财务信息披露，同时通过第三方中介机构进行财务信息质量的补充检验，提高信息的公允性。

（四）非营利组织财务信息披露内容不完整

随着非营利组织资源信息的增加，财务信息内容越来越丰富，除了包括“资产负债表”、“业务活动表”、“现金流量表”三张基本报表以及会计报表附注等内容，还应区分会计信息的使用者以及不同来源的资金，采用不同的会计核算方法进行处理和披露，但大部分非营利组织财务信息披露的内容还没有这么丰富。

二、非营利组织财务信息披露现状的原因

（一）对非营利组织财务信息披露方面的规范较少

我国非营利组织主要有正式登记的国有非营利组织、正式登记注册的民间非营利组织和未登记的非营利组织。一方面，对非营利组织财务信息披露方面的规范比较少，且现有的法律法规大多针对正式注册的非营利组织进行规范，法律涵盖面比较窄。另一方面，法律的针对性比较模糊，缺少适用不同类型非营利组织的法律规范。

（二）非营利组织财务独立性不够

我国非营利组织采用“双重管理”体制，即：政府通过登记管理机关对非营利机构进行登记注册、通过业务主管单位对非营利组织进行监督管理，因此，管理层大多有在政府事业机关工作的经历，这些管理人员可能将行政管理的做法带到非营利组织的管理中，影响了非营利组织财务独立性。

（三）非营利组织缺乏社会公信力

“社会公信力”是非营利组织生存发展的重要条件，而财务信息公开透明又是获得社会公信力的根本途径。有些非营利组织利用改革强化管理机制，提升社会公信力；而有些组织则偏离其组织理念，利用财务信息披露的不充分，打着改善人民生活条件、为人民谋福利的旗子，骗取了捐赠者的信任，将善款私自挪用，谋取个人利益，导致严重丧失了其社会公信力。

（四）非营利组织信息披露忽视信息使用者的需求

非营利组织相对于其他组织不同的一点是供给者没有剩余索取权和控制权，其更关心非营利组织的效果和效率，包括资金筹集、资金支出比例等；非营利组织拥有一定范围内的剩余控制权，受益人虽然拥有剩余控制权，但是作为被捐赠者本身就具有虚拟主体的性质。第三方主体对财务信息披露的要求不同、需求点不同，造成了披露信息内容分散且不充分的现状，不能满足信息使用者的需求。

（五）对非营利组织缺乏有效的监管机制

政府作为非营利组织的资金主要支持者，没有起到对财务信息披露充分监管的作用。一方面，政府面临逐渐增长的监管管理成本，政府无法实时了解信息使用者的需求。在投资者有信息需求和政府了解之间存在时间差，政府监管想要减少时间差也存在很大的难度。另一方面，政府由于事务繁忙很难做到面面俱到。通常情况都是媒体曝光后，政府才采取措施进行监管，因此非营利组织信息披露的监管体制改革迫在眉睫。

三、完善非营利组织财务信息披露的措施

（一）完善非营利组织财务信息披露的相关法律法规

尽管我国已颁布了多部法律法规规范非营利组织财务信息披露行为，然而随着非营利组织的快速发展，现有的法律法规已经不适合当今的形势，因此，需要国家相关部门完善现有的法律法规，制定适合非营利组织健康发展的法律规范；同时，对法律法规进行细化，针对不同类型的非营利组织要有不同的信息披露方式。

（二）完善非营利组织的管理制度

针对“双重管理”制度下产生的一系列问题可以适度引进市场机制，引入市场机制有利于在非营利组织和投资者之间形成相互联系、相互依存、相互制约的关系，有利于提高非营利组织的竞争力，促进非营利组织健康、有序、可持续发展。

（三）规范非营利组织财务信息披露的内容与方式

针对非营利组织与信息使用者之间存在信息不对称和非营利组织忽视信息使用者的需求的情况，首先，在财务信息披露中增加资金流向准确性、资金去向明细、社会责任、披露满意度等指标来监督披露质量。其次，扩大信息披露的范围，事先调查信息使用者的需求后提前进行公告，并将信息需求包括到信息披露文件中。最后，通过法律规范增加信息使用者对非营利组织财务信息的查询途径和查询方式。

（四）建立健全非营利组织内部控制机制

有效的内部控制有利于保障非营利组织各项业务顺利开展和充分披露财务信息。非营利组织要建立有效的内部控制机制，首先，应深入了解组织内部情况，基于组织的实际情况建立一系列标准并推动组织的各项业务都满足标准的要求；其次，要强化组织内部的沟通机制，促进信息的有效流通，减少信息的不对称。

（五）加强政府监管力度

首先，政府应该明确监管者的角色，明确政府与非营利组织的管理者的管理权限，减少管理方面的重叠。其次，政府相关部门应加强在监管方面的作用，财政部门要定期检查，严防出现会计舞弊和造假行为；审计部门也要加强对非营利组织的财务监督和审查，针对发现问题的审计报告要责令改正，绝不姑息，提高信息的透明度。最后，政府要引入严厉的制裁机制，加大对造假者的惩罚力度，使其造假的预期成本大于其造假的收益，降低其造假动机。

四、结论

随着市场经济的快速发展，非营利组织作为政府社会的补充作用越来越大、角色也越来越重要，但作为以为公众服务为宗旨、不以盈利为目的的非营利组织却慢慢失去了公众的信任，而向社会、信息使用者提供有效完整的财务信息及非财务信息是重新获得社会公信力的良策，政府、社会及非营利组织都应该积极探究财务信息披露问题，使非营利组织能帮助更多的人，实现其效用最大化。

非营利组织法律法规篇4

论文摘要：责任是现代组织形成的基础。作为责任主体的非营利组织只有实行责任治理，才能履行组织本身的公益责任，实现公共效益的最大化，也才能取得社会的公信力，从而获得力量和尊严。非营利组织的责任既有来源于法规、组织章程和社会大众的客观责任，也有表现为个人的世界观、价值观、激情和职业道德的主观责任。健全法律，强化主观责任、促进非营利组织公开化运作和健全监督机制，是促使非营利组织完善责任治理的基本保证。

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非营利组织（NonProfitableOrganization，简称NPO，又称为NonGovernmentalOrganization，即非政府组织，简称NGO，也叫ThirdSector，即第三部门，下文称NPO）本身是以非营利和公益性为宗旨的组织形态，这种组织将限制其将净余额分配给任何监督与经营该组织的人，并且以此为基础服务于社会的公益事业。为了实现组织的公益宗旨，需要创新治理机制和治理手段，我们的基本假设是：责任治理可以适应非营利组织治理创新的需要并成为非营利组织有效治理的重要方式。

责任(accountability)不是一个新词汇，康德就说过，只有出于责任的行为才具有道德价值，作为实现特定组织使命的工具，它既是建构行政伦理学的关键概念，也是建构非营利组织伦理学的关键概念。但直到二十世纪七十年代之前，人们强调的大都是志愿者个人的良好愿望和无私奉献的志愿精神，而不是治理和责任。之后，管理学大师德鲁克强调组织要以责任为基础，强调了责任对非营利组织的重要性：“在后资本主义社会，形构社会与组织的原理一定是‘责任’。这种组织社会或知识社会，要求组织必须以责任为基础”[1]。政府和市场组织都有与自己的宗旨相适应的责任治理手段，随着非营利组织挪用善款、贪污腐化、内部交易等丑闻的发生，加强非营利组织利益相关者责任治理已经成为大家的共识。缺乏责任的治理不能称之为治理，至少不是有效的治理。

一、责任治理是非营利组织有序发展的基础

责任治理是组织的“行动——目的”有效关联的重要手段。按“责任伦理”行事，就会产生目标合理性要求。这是韦伯思想中的重要观点，它对于NPO治理也一样适应，承担行为后果的责任意识会促使非营利组织章程与行动的统一。非营利组织只有按照符合公益宗旨的责任伦理行动，才不会产生背离非营利组织宗旨的行为。

责任治理是非营利组织合法性的基础。传统观念否定非营利组织的责任性，认为责任与志愿性、公益性是相矛盾的，似乎非营利组织具有公益性和互益性，奉献爱心，讲求慈善和利他，这种道德的绝对命令决定了组织内部行动的崇高性和自觉性，无须强调责任治理，一旦强调责任治理，似乎就否定了高尚的人性。但就像政府作为凌驾于社会之上的普遍物依然可能出现等损害政府肌体的现象一样，非营利组织在权力和金钱的诱惑下也具有走向以贪污腐化、挪用善款、损公肥私为表现的营利性和俘获官员、为了个人私利影响政府决策的政治性的可能，在这里，贪婪、自私、欺诈、野心勃勃、玩弄权术、失信、不负责任等卑劣现象同样可能存在。而一旦变为营利组织、政治组织或腐败组织，或具有这样的倾向性，它就难以代表社会的公共利益，而有可能成为工商业或政府或某些外国政治团体的附庸，而与自己的非政府非营利的公益本质相违背，蜕变为与公共责任不一致的组织。这种倾向无疑会阻碍整个“第三域”整体利益的发展，降低整个第三域的社会合法性，从而使得每个NPO的发展与整个第三域的发展并行不悖的责任治理具有了必要性和合理性。

责任治理是增强非营利组织竞争力的重要手段。没有责任的治理就不是有效的治理，而没有有效的治理，非营利组织本身就不会具有社会公信力和组织竞争力。在我国，随着经济改革所必然导致的政治改革，政府职能转变和企事业单位职能的转变已经成为必然趋势，这种转变要求创新一定的组织载体予以承接。于是，政府把自己原来承担的公共服务职能以一定契约的形式转让给非营利组织或营利组织，如工商业协会及街道中的环卫所、绿化队、社会保障机构、贫困救济机构、疾病关怀机构、社区调查、社区咨询、社区矫正机构等，但这种转让往往是通过竞标的方式进行的，参与竞标的非营利组织能否争取到服务合同，尽管不排除政府发包人的个人偏好、内部交易、暗箱操作等情形，但更多的还是靠组织本身的竞争力，而组织本身的竞争力则取决于组织的责任治理。很难想像，一个内部不负责任的组织能够在服务契约的争取、提高服务绩效、降低成本、提高社会公信力方面有所作为。

二、客观责任与主观责任

非营利组织的责任就是组织本身要完成任务的具体规定，就组织内部责任主体来说，它包括组织的责任以及组织成员的责任，组织成员的责任又分为组织董事会的责任、CEO的责任、受薪工作者的责任以及志愿者的责任等。

非营利组织责任受组织本身的目的、宗旨的约束，也像行政责任一样分为客观责任(objectiveresponsibility)和主观责任(subjectiveresponsibility)[2]（P63)。非营利组织的有效治理既需要客观责任的明确细化，也需要以价值观为基础的主观责任的激情和冲动。

客观责任，从所负责任的客体说，包括对政府的责任、对被服务对象的责任、对组织内部领薪工作者和志愿者的责任、对非营利组织同行的责任；就所负责任的方式来说，则分为“解释性责任、应答性责任、制裁性责任”；就责任的内容而言，则分为财物责任：怎样合理使用资金的说明；过程责任：对资金使用的适当步骤的解释；方案责任：对工作质量的说明以及优先权责任：对他们工作机会的有限性、重要性及适当性选择作出说明[3]。

非营利组织所负的客观责任来自基于组织公益性最大化的人为规定。首先是法律的认可。我国现行的法律法规对社团、民办非企业单位和基金会分别做出了规定并进行了专门的立法，这些应该做什么和不该做什么的规定就是法律所规定的“客观责任”。这些客观责任的规定不是基于某个人或某个团体的任意，而是基于公共利益和社会的普遍意志，是对作为责任客体的社会大众希望非营利组织在社会中所发挥功能的一种总结和认可。

其次是非营利组织通过组织章程表达出来的责任和义务。非营利组织除了要遵守法律的规定外，还要根据成立者的意志和要求制定组织章程，章程具体规定组织的公益目标、遵纪守法、维护国家的团结和统一、组织的活动不得以营利为目的（美国联邦国内税法称：“非营利组织本质上是一种组织，限制其将净余额分配给任何监督与经营该组织的人，诸如，组织的成员、董事与经理等”，这种不分配盈余原则也是非营利组织必须遵守的与其本质相符的责任，但某些非营利组织如行业协会和农村专业经济协会则明确要以促进会员单位的经济发展为目的）、尊重个人价值和尊严、慎用社会资源、促进组织的海内外交流、工作中组织志愿者或受薪工作人员的关系等等，这些都属于自律公约，其中主要的就是规定组织为了达到目的所负的责任，比如接纳新会员、关照会员利益和意见诉求的责任、教育管理会员，开展自我教育；负责教育培养以期获得必要的技能；加强对会员的管理和规制，以防止对社会普遍利益造成损害的特殊偶然性；志愿者或领薪工作人员非故意造成的责任由志愿者本人或志愿组织承担，志愿组织承担民事责任后有权向有故意或重大过失的志愿者追偿部分或者全部赔偿责任等等。这些责任规定说明，从事非营利的服务或纯粹的志愿服务必须具备相应的专业技能、善心和强烈的主观责任，这是履行客观责任的必要条件。

再次是由捐赠者、受益人及其他社会大众的期望所形成的责任。捐赠者在捐赠自己的财物时期望自己的捐赠能够达到与自己的捐赠意愿相一致的目的，这种期望就成为接收捐赠的非营利组织的一种客观的社会责任。它有责任向直接资助者对负责项目的重要性、适当性、紧迫性作出说明，对资金的使用情况、工作进展情况、工作步骤、工作的质量及被服务者的满意度等进行说明。责任主体也有责任在更大的范围内，在网络及其他公众媒体上公布自己的行动计划、资金募集及使用情况、活动成效等。如上所述，非营利组织作为接受捐赠者不仅因此具有应答性责任、解释性责任，也具有被制裁性责任，也就是说，当接受捐赠者把捐赠的财物用于与捐赠人的慈善意愿不一致的目的时，捐赠人有权收回承诺，撤销捐赠。受益人也是非营利组织责任的规定者，有些民办非企业单位直接与被服务人签订相关的合同，规定合同内容和违约的处罚措施；在国家购买的服务中，由政府代表受益人、被服务对象签订合同，由政府代表被服务对象进行违约处罚和制裁。在行业协会等互益性社团中，每个会员同时是服务者和被服务对象，因此对对方都具有增益的责任和义务，如在国际贸易中的反倾销调查及应诉，对违反行业普遍规则的会员单位的处罚等，如果不能为每个会员的利益服务、增益，这样的社团就是不负责任的。

根据美国行政管理学者库珀（TerryL.Cooper）的意见，主观责任则是非营利组织个人的世界观、价值观及其在行动中的表现，是个人为了完成某项任务而自己加给自己的义务、感受和激情，是个人职业道德的反映和外化[2]（P74)，意指忠诚(loyalty)、良心(conscience)以及认同(identification)，是责任者自己本身对责任的感受(feelingofresponsibility)，是个人表现在客观责任上的伦理自主性(ethicalautomation)。人们的行为是有意识的行为，是受世界观、价值观、人生观和态度支配的行为。人们的世界观、价值观不同，就会对眼前发生的事物和遇到的问题采取不同的态度，而不同的态度又决定着人们不同的行为方式、职业道德和责任。强化由价值观决定的主观责任，对于处在委托——关系中的非营利组织来说，可以最大限度地维护委托人（政府、捐赠者、公众）的利益，促进公共利益最大化，避免或减少投机行为的发生。客观责任是由法律、组织及社会外在决定的，而主观价值则是由人们的世界观、价值观等内在精神因素决定的。人们由世界观、价值观决定的处事方式和主观责任反过来决定着客观的外在责任的实现程度，同样职位的客观责任也会由于不同责任人的不同理解、不同的主观责任而表现出不同的责任行为和责任效果：到位还是缺位，反应迅速还是缺乏回应，正确地做事(todothingrightly，表现在非营利组织中的非营利性非政府性)与做正确的事情(todorightthing，是否促进最大公共福利)是否统一，责任客体满意还是以我为中心，公正还是偏袒，有效还是无效等。你如果具有公平、正义、自由、平等、慈善等优良的价值观，你就会在更大程度上完成好组织安排的客观责任。只有当组织中的每个人都具有共同的价值观并具有为组织的目标最大化而工作时，组织的工作才是最有成效的。所以，对非营利组织实行责任治理，既要考虑到客观责任的完善，也要考虑到主观责任的教化，而这就需要对影响主、客观责任的诸多因素进行分析和判断。

三、非营利组织责任治理的条件依存

非营利组织承担公益性责任需要法律赋予的权力和能力，需要由可能性地承担客观责任向现实性地承担客观责任的制度安排。

法律的缺陷及克服。法律的完善强化着非营利组织的客观责任。非营利组织没有法的规制就无法达到“善”。正义、福利、责任、志愿服务、利他等等理念的实现离不开法律的保障。责任治理蕴含着法律规范，以法律规范为外部条件。在另外的两个“域”，无论是政府部门的公共服务还是营利组织的盈利追求，目前在我国都有一定的法律法规界定服务提供者的权利和义务、职责和权限，比如政府职能部门需要按照《行政许可法》授权行使自己的行政职能，尊重公民权利而不能任意越界侵犯，否则，也将受到法律的制裁。

《消费者权益保护法》规范生产经营者与消费者的权利义务关系，规定了生产者和经营者的义务，也规定了消费者在购买产品、享受服务过程中所享受的权利，以及对于权利受到侵害时对生产经营者的制裁、惩罚措施等等。

但对非营利组织来说，对资助方及服务享受者究竟如何尽责，在已经颁布的法律法规中却没有详细的法律规定。这就是非营利组织应负责任面临的法律困境。而英国1990年制定的《慈善法》中规定：“慈善团体应向将钱投资在公共领域的公众负责”。为了克服这一缺陷，我国的立法机关需要借鉴国外经验，在总结非营利组织发展经验的基础上，规定作为责任主体的非营利组织对公众、对受助者、对捐赠者以及其他利益相关者的责任，非营利组织本身也要制定规则以保证组织本身公共责任的最大化，并约束其把经营利益与利益相关者的超额利益交易结合起来，包括禁止利用非营利组织的资产、设备与利益相关者进行财产的销售、交换和租赁；借款或其他信贷的扩展；商品、服务或设备的提供；补偿金的支付等自行交易活动，尤其在兼有奖掖和惩罚功能的税法方面以及取消免税资格方面更要突出出来。非营利组织履行自己的公益责任需要一系列的物质条件和其他条件，尤其需要在募捐、税收优惠、志愿者的激励机制等方面作出明确的法律规定。

理想信念教育与伦理观念的培养是强化主观责任的本质内涵。法的完善有利于“客观责任”的落实，但“主观责任”的强化依然需要人们的理想、信念教育。客观责任是被法律、社会和公民设定的东西，源自人类社会生活的现实，在被设定的客观责任和作为内心呼声的主观责任之间、自我判断之间必然发生争执，或彼此符合一致。人不会只停留在现实存在上，也主张在自身中具有衡量客观责任的尺度。在人们的认知中，不因为事物存在就有效或重要，相反，每个人都要求事物适合他对责任理解的特有的标准，这样，在存在（客观责任）和应然（想像中自我判断的责任）之间就可能发生争执。世界观、人生观和价值观的教育旨在增强负客观责任者对存在的适应性，缓解存在和应然之间的紧张性，增强主观责任对客观责任的强化作用。作为非营利组织从业人员来说，深化对非营利组织有关知识、组织使命和职业道德的教育，提高他们的科学文化素质，有助于增强主观责任感，从而为客观责任的履行奠定主观基础。而从更广阔的社会视野讲，在这方面比较现实的途径一是学校的实践教育，二是舆论的氛围。学校一方面进行理论教育，把社会主义人生观、价值观、科学文化知识灌输到学生头脑中去，另一方面进行实践教育，把学生从事一定时间的志愿服务当作必修课，强化他们为社会公益服务尽责的主观意识、动手能力和良好习惯；而大众媒体的舆论力量可以把利他价值观放大为社会公众的行为准则，从而为非营利组织主观责任的强化提供伦理氛围和社会基础。

多中心协同治理。政府靠强制征税，企业靠生产、交换牟利，非营利组织则依靠募捐和不以营利为目的的活动维持组织的生存发展。非营利组织的资金来源复杂，政府购买的、资助的、社会捐助的，每一种资金赞助都会提出不同的责任要求。对于有契约要求的资助，非营利组织需要以优质高效的服务和与政府、营利组织相比较低的成本显示自己的责任意识，增加后续合作的机会。对于社会捐赠的资金，如果没有特别的约定，社会公众一般希望非营利组织透明管理、阳光会计，但报表、年度报告、感谢信、捐赠证书、告示等等都需要资金，资助者则有可能希望减少管理成本，尽量把资金用于受助群体上而不是管理成本上。在这方面，非营利组织需要正确处理责任和管理运作成本的关系，尽量减少管理运作成本、增加社会效益。这种责任意识同样可以赢得社会公众的信任。由于非营利组织无论在生存发展的根据上还是在所负的公益责任上，都涉及到政府、工商业者、捐赠者、社会大众的多方利益关系，为了保证公共责任的履行，需要来自利益相关者的协同治理和监督，其公益性质的实现和公益责任的履行与协同治理的发展成效呈现正相关。在这些关系中，除了政府和业务主管单位的入门管理和日常的行政管理（双重责任管理）外，由独立董事组成的董事会与专职的CEO进行的内部管理、由非营利组织构成的独立部门进行自我治理也是保证非营利组织履行公共责任的选择之一。独立部门的日常管理、规范协调、评估、鉴定和惩戒职能是从组织外部促进非营利组织履行责任的重要因素。在美国，就有处在非营利组织之外的独立部门，如国家慈善信息局（NarionalChartiesInformartionBureau）、商务发展局理事会的慈善咨询服务部（PhilanthropicAdvisoryServiceoftheCouncilofBetterBetterBusinessBureaus）、福音教会的财务理事会（EvangelicalCouncilforFinancialAccoumtability）等负责对非营利组织的监管，并给非营利组织制定了无私奉献、对公众负责、慎用社会资源、服从法律等九条道德标准以加强行业自律。加拿大设有一个全国性的组织来评估不同慈善部门的机构。鉴定通常包括工作回顾、机构政策等。另外，加拿大还有慈善中心之类的组织来监督慈善团体是否合乎道德规范和基本准则。由于没有直接的利益关系，独立部门的治理可以较好地坚持公平、公正原则。我国在对非营利组织的治理中，最缺乏的就是行业自律机制，因之也需要引进独立部门的评估制度，目前首先要成立“非营利组织联合会”之类的组织，这类组织可以部分替代业务主管部门的作用，弱化NPO管理中的行政化色彩。作为独立部门，联合会要以量化的指标评价体系，对非营利组织的宗旨、活动过程、受薪人员的工资状况、实际社会公益效益、资金募捐能力及使用、财务公开情况进行公开评估。通过建立非营利组织的排序标准，就可以把竞争机制引入非营利组织的治理中，有利于推动非营利组织公共责任的履行。除了独立部门自身开展的监督外，政府和独立部门都可以委托专业机构如独立的注册会计师等对非营利组织的财务状况进行年度审计监督，以监督公共责任的履行情况，并且可以引入类似“社会责任国际（SocialAccountabilityInternational）”的SAI8000认证，或者进行非营利组织的社会责任排序，以激发他们对履行社会责任的重视和关注。当责任成为组织形构的基础时，组织公信度提高了，捐助者就可以自由选择非营利组织和自己感兴趣的项目进行捐助，非营利组织也就具有了发展的源泉和动力。

参考文献：

［1］陈林.从“非国有化”到“非营利化”：NPO的法人治理问题［J］.香港：中国研究，2002，（8）.

［2］［美］特里•L库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

非营利组织法律法规篇5

一、非法人组织的概念

非法人组织作为一种组织形式，在世界各国广泛存在，但其具体称谓则不尽相同。德国称“无权利能力的社团”，日本称“非法人的社团或财团”，英美称“非法人社团”或“非法人团体”。虽然称谓不同，但其基本含义均是指介于自然人和法人之间的，未经法人登记的社会组织。这种社会组织，是为实现某种合法目的或以一定财产为基础并供某种目的之用而联合为一体的非按法人设立规则而设立的人的群体。

在我国，《民法通则》没有关于非法人组织的明确规定，《民事诉讼法》第四十九条第一款规定：公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益有权依照本法向人民法院提讼。最高人民法院法（经）发［1987］20号文件中规定：工商企业、个体工商户及其他经济组织应当在工商行政管理部门依法核准登记或者主管机关批准的经营范围内从事正当的经营活动。《著作权法》第二条第一款规定：中国公民、法人或者非法人单位的作品，不论是否发表，依照本法享有著作权。笔者理解，这里所指的“其他组织”、“其他经济组织”和“非法人单位”均是指介于公民和法人之间的非法人组织。最高人民法院《关于适用＜民事诉讼法＞若干问题的意见》第四十条规定：民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立的、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。根据这一规定，笔者认为非法人组织应当具备以下法律特征：

第一，依照法定程序设立。非法人组织在实体上是法律允许设立的，在程序上须履行法定的登记手续，经有关机关核准登记并领有营业执照或社会团体登记证。这是非法人组织的合法性要件。只有依法成立，才具有民事权利能力和民事行为能力。这就使它既区别于由公司法人设立的具有法人资格的子公司，又不同于依法不需办理法人登记的机关法人、事业单位或社会团体；既区别于作为开办单位的领有企业法人营业执照的上级企业法人，又不同于根据法人内部的规章成立的内部职能部门，如组成法人的车间、班组或科室。

第二，有一定的组织机构。即拥有符合规定的名称、固定的从事生产经营等业务活动的场所，以及相应的组织管理机构和负责人，使之能够以该组织的名义对外从事相应的民事活动。

第三，有一定的财产或经费。虽然非法人组织不能独立承担民事责任，也不应要求其有独立的财产，但由于它是经核准登记领有营业执照或社会团体登记证的组织，它可以以自己的名义对外从事民事、经济活动，享受一定权利、承担一定的义务，因此它应该有与其经营活动和经营规模相适应的财产或经费，作为其参与民事、经济活动，享受民事权利、承担民事义务的物质基础和财产保证。值得注意的是非法人组织的财产或经费，与法人的财产和经费有严格的区别，即它不是独立的，是其所属法人或公民财产的组成部分，归该法人或公民所有，非法人组织只能相对独立地占有、使用或处分该财产或经费。

第四，不具有独立承担民事责任的能力。由于非法人组织没有独立的财产或经费，因而它不具有独立承担民事责任的能力。当其在对外进行经营业务活动而负债时，如其自身所拥有的财产或经费能够清偿债务，则由其自身偿付；如其自身所拥有的财产或经费不足以偿付债务时，则由其法人对其所欠债务承担连带清偿责任予以清偿。

由此可见，非法人组织不同于自然人，它必须依法成立，有自己的名称，有一定的组织机构和场所，是具有组织特性的组织体。它也不同于法人，它没有独立的财产和经费，不能独立承担民事责任。它是介于自然人和法人之间的一种社会组织。据此，笔者认为可以这样给非法人组织下一个定义：非法人组织是具有民事权利能力和民事行为能力，依法成立并享有民事权利和承担民事义务，但不具备能独立承担民事责任的法人资格的组织。

二、非法人组织的分类

由于各国的社会政治、经济情况不尽相同，故非法人组织的分类也大相径庭。在日本，非法人组织分为 律师协会、学术团体、政治性团体等；非法人财团分为正在筹建中的厂矿、企业等。英美法则将非法人团体分为合伙、互助会、工会等学会。

在我国，最高人民法院《关于适用＜民事诉讼法＞若干问题的意见》第四十条规定：其他组织（笔者认为即为非法人组织）包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门批准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定的其他组织。

根据上述规定，按照不同的分类标准，可以对非法人组织作出不同的分类。如按照创设方式的不同，可以将非法人组织分为公民或法人之间合伙创设的合伙性组织（如个人合伙组织和法人合伙型联营组织）及单独创设的独资组织（如企业法人设立的领有营业执照的分支机构）；按照创设目的不同，可以将非法人组织分为以营利为目的的从事生产、经营性活动的非法人组织和不从事经营性活动的公益性的非法人组织。

依法设立的不从事经营性活动的公益性非法人组织有：（1）党、政、军机关设立的不具备法人资格，但能以自己的名义对外独立进行业务活动的办事机构；（2）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（3）依法领有《筹建许可证》的筹建企业中的筹备机构，如筹备处、筹建委员会、筹建指挥部，等等；（4）按照《关于管理外国企业常驻代表机构暂行规定》由外国企业在我国境内经批准设立的常驻代表机构。

依法设立的在社会经济生活中广泛存在，具有极其重要的地位和作用的从事经营性活动的非法人组织主要有：

（1）个人合伙组织。合伙是一种历史悠久的经营方式，各国立法中均赋予合伙组织的民事主体地位。我国《民法通则》第三十条规定了个人合伙，第三十三条规定“个人合伙可以起字号，依法经核准登记，在核准登记的经营范围内从事经营”，从而也从立法的角度确认了合伙组织的民事主体地位。虽然合伙组织是一种具有共同财产性质和共同团体利益的经济组织，但我国《民法通则》没有赋予它法人的法律地位。因此，在我国它属于非法人组织。

（2）合伙型联营组织。《民法通则》第五十二条规定了合伙型联营，国家工商行政管理局《关于经济联合组织登记管理暂行办法》第二条规定：经当地工商行政管理机关注册登记，领取注明有效期限的《营业执照》，即成为合伙型联营。这种联营组织虽然领有《营业执照》，可以以自己的名义独立对外从事民事、经济活动，但是由于它没有法人资格，故属非法人组织。

（3）不具备法人资格的中外合作经营企业和外资企业。中外合作经营企业是合同或契约式的企业，其合作经营中的外方合作者作为中国企业或经济组织的参加者，在中国行政管理机关办理登记手续后，领取登记证书，与中国合作者签订合作经营合同，并以参加者的身份营业，其合作经营不组成法人形式，故属非法人组织。

依照中国有关法律在中国境内设立的其全部资本均由外国投资者投资的，但未取得中国法人资格的外资企业，亦属非法人组织。

（4）企业法人的分支机构。企业法人的分支机构是企业法人为经营灵活方便而设立的，在内部具有相对独立性的非法人机构。如分厂、分店、分公司等等。它虽然经核准登记才能进行业务活动，但其设立由所属法人申请登记并履行法定手续，它不具有法人资格，是其所属法人的组成部分，只能在所属法人业务范围内进行活动；它虽然有自己的名称、组织机构和场所，但必须标明其与所属法人的隶属关系，其机构由所属法人设置，管理人员由其所属法人指派；它虽然有一定的财产或经费，但这是其所属法人财产的组成部分，其对外从事民事、经济活动的法律后果，最终由其所属法人承担。因此，它与法人组织具有完全不同的法律属性，绝不能误解或混淆其法律地位，模糊其与法人组织之间的法律关系，将二者混为一谈。《企业法人登记管理条例》及其实施细则规定：企业法人的分支机构、事业单位、科研性社会团体从事经营活动的不具有法人条件的企业、不具有法人条件但具备经营条件的企业和经营单位，取得《营业执照》后，可以刻制公章、开立银行帐户、在核准的经营范围内从事生产经营活动。这就明确地肯定了企业法人分支机构的民事主体地位，由于它不具有法人资格，故属非法人组织。

在企业法人的分支机构中，有关法律法规对专业银行、保险公司、民航、铁路、邮电等企业的分支机构也作了明确的规定。如《银行管理暂行条例有关规定的说明》中明确规定：各专业银行的资金尚未划分给各分支机构，因此还没有独立核算……专业银行分支机构在核准经营的业务范围内开展各种金融业务。《中华人民共和国商业银行法》第二十二条规定：商业银行分支机构不具有法人资格，在总行授权范围内依法开展业务，其民事责任由总行承担。中国人民银行在“关于中国人民保险公司分支机构诉讼主体资格的说明”中规定：目前，中国人民保险公司各分支机构没有独立核算，还不是独立的法人。《铁路法》第七十二条规定：本法所称国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局。从这里可见，铁路部门中具有法人资格的只有铁路局、铁路分局，但其企业结构体系中还包括铁路段、站，它们只能是铁路分局所属的分支机构。上述企业在各地设立的分支机构虽然不能独立核算，不具有法人资格，但由于它们是合法成立的，拥有完整的组织机构，有一定的场所和经费，且金融企业的分支机构领有《经营金融业务许可证》和《营业执照》；民航、铁路、邮电企业的分支机构领有《营业执照》，它们均可以独立的对外经营，因而亦属非法人组织。

（5）不具备法人资格的乡、镇、村办企业。《乡镇企业管理条例》已对这类企业的法律地位作了明确的规定，这类企业一旦领取《营业执照》，即可独立地进行生产和经营活动，属非法人组织。

（6）值得一提的是经核准登记领取《营业执照》的事业单位和科研单位设立的不具备法人资格的企业，它们亦属非法人组织之例，如学校开办的 工厂、商店，科研单位设立的技术咨询服务部，等等。

三、非法人组织的法律地位

一般说来，有了民事主体资格，也就有了民事诉讼主体资格（即依法能够作为诉讼参加人，参加诉讼活动，享有诉讼权利，承担诉讼义务的资格）。民事主体资格和民事诉讼主体资格虽然有一定的联系，但也有着明显的区别，二者绝不可混淆。

非法人组织虽然在世界各国广泛存在，但其是否具有民事主体资格，能否作为民事诉讼主体参加诉讼活动，则各国规定不一。

在古罗马的早期，尽管团体这种组织形式已在社会经济生活中据有一席之地，同业行会、俱乐部及宗教的、军人的、互助的团体颇类似于非法人组织，但它却无法律上的独立人格。最早对非法人组织作出没有权利能力，即没有独立人格法律地位的立法例是1896年颁布的《德国民法典》，该法典第54条规定：“1.对无权利能力的社团适用关于合伙的规定。2.以这种社团的名义对第三人所为的法律行为由行为人个人负责，如行为人有数人时，全体行为人视为连带债务人”。此后，这种观点被多数大陆法系国家所接受。同时，非法人组织不具有独立人格，没有民事主体资格也成为大陆法系民法理论的通说。在二十世纪初，英国的民事立法原则也确定：非法人社团，以无法律上人格为原则。但是，大陆法系和英美法系的民事诉讼法则均承认非法人组织的诉讼主体地位。如1877年《德国民事诉讼法》规定“无权利能力之社团得为被告，于诉讼中社团之地位与有权利能力之社团同”，即准许非法人团体作为诉讼主体。1897年《德国商法典》中的无限公司，两合公司虽然不是法人，但法律亦允许其为诉讼主体。中华民国时期的民事诉讼立法，也都为非法人社团设立普通审判籍，确认不是法人的团体有当事人能力。日本现行民事诉讼法第四十六条规定：非法人的社团或财团，设有代表人或管理人的，得以其名义或应诉。台湾民事诉讼法第四十条也规定：非法人团体，设有代表人或管理者，有当事人能力。英美法立法上虽然规定“非法人社团，以无法律上人格为原则”，但是又规定：其财产受刑法规定之保护，在其财产之限度内对职员与雇佣人执行职务上的过失行为负赔偿责任。这也说明英美法也承认非法人组织的诉讼地位。这就在事实上形成了民事主体与民事诉讼主体相悖的局面，也正是基于这一问题，近年来，一些学者开始对非法人组织没有民事主体资格的传统理论观点提出了质疑。

在我国，法人具有民事主体资格和民事诉讼主体资格是不容置疑的。但是，非法人组织是否具有民事主体资格，能否作为民事诉讼主体参加诉讼活动则是一个值得深入研究的问题。长期以来，在人们的头脑中始终存在着这样一种较为片面的观点：民事主体即为民事诉讼主体，订立经济合同的主体，必须具有民事主体资格。法人具有民事主体资格，故其签约主体合格，所签合同也才能够被确认为有效，在发生合同纠纷后，也只有公民和法人这种法定的民事主体才有、应诉等参与诉讼活动的民事诉讼主体资格。在涉及分支机构等非法人组织民事责任的诉讼中，因非法人组织不具有法人资格，不是民事主体，没有民事权利能力，因而既不能签约也不能履约，更不可能具有民事诉讼的主体资格和参加、应诉等诉讼活动的能力，在这种观点的影响下，一度时期，司法实践中只把法人作为唯一的原告或被告，由其享有诉讼权利和承担诉讼义务。根本不考虑非法人组织的诉讼地位。其实，这种观点和认识的存在具有深刻的历史原因。因为建国以来，我国在民法理论上是一脉相承地照搬了前苏联受大陆法系民法理论的影响，在民事立法中对民事主体采取自然人和法人两分法，不承认非法人组织主体地位的传统理论，所以在我国也不承认非法人组织的民事主体地位，在我国有关民法论著中几乎也见不着关于对非法人组织的理论研究及其阐述。但是，随着社会经济生活的迅速发展，非法人组织大量地客观存在，而且在社会经济生活中还起着极其重要的作用。它们虽然不具有法人资格，但它们也是相对独立的生产经营者（从前述关于非法人组织的要件及特征可见），它们以自己的名义与对方发生民事、经济关系，享受和承担着一定的权利和义务。同时，在对外交往中，难免不发生这样或那样的纠纷，形成诉讼，如果不赋予其民事主体资格和民事诉讼主体资格，无论是在理论上还是在实践上都是行不通的，这就使得我国民事立法不能再对此保持沉默。故，《民法通则》的颁布，才正式以立法的形式，在民事主体部分开创了承认“两户一伙”及“合伙型联营”这类介于公民和法人之间的特殊民事主体的先例，从立法上明确了个体工商户、农村承包经营户作为诉讼主体时，是个人经营的，以个人名义参加诉讼，是家庭经营的，以所起字号为诉讼主体，合伙组织可以以自己的字号，由其组织为诉讼主体，其负责人作为诉讼代表人参加诉讼。这就以法律的形式，从实体方面明确了几类特殊的民事主体有以自己的名义进行经营活动的权利能力和行为能力，从而既确立了其民事主体地位，又确立了其民事诉讼主体地位，并为非法人组织的独立民事主体地位的确立打下了基础。继《民法通则》之后，我国陆续颁布的一系列法律法规也打破了传统民法理论的束缚，从不同的立法角度，明确了非法人组织的民事诉讼地位和民事主体地位。如我国《企业法人登记管理条例》第三十五条及其实施细则规定：企业法人设立不能独立承担民事责任的分支机构，由国家核拨经费的事业单位，科技性的社会团体从事经营活动或者设立不具备法人条件的企业，由该单位申请登记，经登记主管机关核准，领取《营业执照》；对不具备法人条件，但具备经营条件的企业和经营单位，核发《营业执照》，凭此可以刻制公章，开立银行帐户，在核准登记的经营范围内从事经济活动。这就明确地赋予非法人组织享有民事权利能力和民事行为能力，其权利能力和行为能力也应该与法人相同，即始于成立，终于解散或被撤销、终止时，其权利范围及于依法经核准登记的经营范围及依法批准的业务范围。《民事诉讼法》第四十九条、《行政诉讼法》第二条也从程序法上明确赋予非法人组织民事诉讼主体地位。

非营利组织法律法规篇6

[关键词]非营利组织；税法规制；可税性理论

[中图分类号]DF21　[文献标识码]A　[文章编号]1672―7320(2009)05―0609―05

一、我国非营利组织税法规制现状

目前，我国对非营利组织实行的是一种税收优惠政策，即对非营利组织从事与其宗旨有关的非营利活动所取得的收入及相关的财产及行为给予免税待遇。这种税收优惠政策并不是通过一部法律来明确规定的，而是散见于若干具体税种的规定之中。

(一)企业所得税制度对非营利组织的税收优惠政策

企业所得税是以企业在一定期间内的纯所得为征税对象的一种税。针对非营利组织的企业所得税征税问题，国家税务总局于1994年4月出台了《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》。该办法第1条开宗明义地指出，事业单位、社会团体和民办非企业单位取得的生产、经营所得和其他所得，应当交纳企业所得税。但是，在第3条列举了免征企业所得税的收入项目，包括：财政拨款；经国务院及财政部批准设立和收取，并纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的政府性基金、资金、附加收入等；经国务院、省级人民政府(不包括计划单列市)批准，并纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的行政事业性收费；经财政部核准不上交财政专户管理的预算外资金；事业单位从主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入；事业单位从其所属独立核算经营单位的税后利润中取得的收入；社会团体取得的各级政府资助；社会团体按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费；社会各界的捐赠收入。

另外，根据2001年《财政部国家税务总局关于非营利性科研机构税收政策的通知》的规定，非营利科研机构从事主营业务收入按有关规定免征企业所得税，其从事非主营业务收入用于改善研究开发条件的投资部分，经税务部门审核批准后可抵扣其应纳税所得额。对于公益事业基金会在金融机构的基金存款取得的利息收入，不作为企业所得税应税收入；而其购买有价证券所取得的收入和其他收入，应并入应纳企业所得税应纳税收入总额，照章征收企业所得税。

(二)流转税制度对非营利组织的税收优惠政策

流转税，国际上又称“商品与劳务税”，是指以纳税人商品与非商品的流转额为征税对象的一个税种。它并不是一个单独的税种，而是就流转额进行征税的几个单独的税种的总称，主要包括增值税、消费税、营业税和关税四种。根据《增值税暂行条例》第16条的规定，对直接用于科学研究、科学实验和教学的进口仪器、设备、对由残疾人组织直接进口供残疾人专用的物品免征增值税。该规定显然是针对科研、教育机构和残疾人福利组织的。营业税对非营利组织的优惠较多，主要体现在《营业税暂行条例》第6条。该条规定免征营业税的项目主要有：托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供的育养服务、婚姻介绍、殡葬服务；医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务；学校和其他教育机构提供的教育劳务；纪念馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆、书画院、图书馆、文物保护单位举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入等。

(三)其他税种对非营利组织的税收优惠政策

1986年，国务院的《房产税暂行条例》第5条规定：“下列房产免纳房产税：(1)国家机关、人民团体、军队自用的房产；(2)由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产；(3)宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产；(4)个人所有非营业用的房产；(5)经财政部批准免税的其他房产。”由此看出，我国对非营利组织制定了比较优惠的房产税税收减免政策。此外，契税、耕地占用税等均对非营利组织作出了税收优惠规定。

我国现行税法除了前述对非营利组织所采取的优惠政策之外，还对向非营利组织捐赠的企业和个人实行税收优惠。截止2006年7月，财政部、国家税务总局已下发文件，先后批准宋庆龄基金会、中国红十字会等共计60个社会团体接受企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量的公益、救济性捐赠后，捐赠人可以在交纳所得税前享受全部或部分扣除优惠，其中享受全额扣除的受捐团体有25个。

二、现行税法对非营利组织规制之不足

(一)对非营利组织界定不明确，免税资格认定程序随意性强，违背了税收法定政策

作为我国民事立法的基本法，《民法通则》并没有对非营利组织作出界定，而是交由财税等部门依据税收法律、法规及财税部门的规章去认定。在实践中，财税、民政、海关等部门在非营利组织税收法规的制定与操作上各自为政，往往作出难以协调甚至相互矛盾的规定。在免税资格的认定程序上，《中华人民共和国税收征管法》第21条规定，纳税人可以依照法律、行政法规的规定向税务机关书面申请减税、免税。减税、免税的申请须经法律、行政法规规定的减税、免税审查批准机关审批。这是一种典型的个案审批制，明显有悖于税收法定原则。

(二)非营利组织的类型区分不合理，导致某些税收政策难以适应现实需要，违背了税收公平原则

国际上通常将非营利组织划分公益性组织和会员性组织，并实行不同的税法规制措施。根据中国现行的法规和管理体制，非营利组织要在民政部门登记注册才能成为合法的民间组织，因此，各种形式的非营利组织实际上分为两个大类，一类是在民政部门登记注册的非营利组织，另一类是未在民政部门登记的非营利组织。后一类组织某种意义上说是非法社团，也有学者称其为“灰社会”(第17页)。这种分类造成很多不具有非营利特点的组织也称为“非营利性组织”，享受免税待遇，这无疑违背了税收公平原则。以此分类为逻辑前提而存在的某些税收政策，其合理性也是值得商榷的。

(三)对非营利组织的税务管理方法规定不完善，不利于税收征纳

根据《中华人民共和国税收征管法实施细则》第12条和《税务登记管理办法》第2条的规定，不从事生产经营活动的单位一般不需进行税务登记，但如取得应税收入、发生应税行为或者拥有应税财产，依照法律、行政法规规定负有纳税义务的，应在纳税义务发生之日起30日内向所在地主管税务机关申报办理税务登记。由于非营利组织大都未进行税务登记，而是在登记机关(主要是民政部门)登记注册后自动获得免税资格，因此如果发生纳税义务后不主动履行税务登记义务，就会出现非营利组织偷逃税款的情况。

(四)关于捐赠的制度设计不合理，影响了公益捐赠事业的发展

按照现行非营利组织税收制度，可直接接受(享受税前扣除的优惠政策)捐赠的非营利组织需要财政部、国家税务总局以文件的形式加以特许。现已获得特许的非营利组织有25个。其他非营利组织直接接受的捐赠，捐赠方不能在税前扣除。“特许制”是现行非营利组织捐赠税收制度的主要特征，它进一

步强化了非营利组织与官方的紧密联系，与我国非营利组织发展的趋势背道而驰。其问题主要表现在(第45页)：其一，“民间性”是非营利组织的重要特征。在国家与非营利组织的关系上，我国的非营利组织正由国家领域向社会回归，而“特许制”不利于非营利组织由官方走向民间。其二，国家向非营利组织的财政拨款正在收缩，以后非营利组织要自己筹资开展公益活动，但“特许制”削弱了非营利组织向民间筹集资金的能力。其三，“特许制”有碍税收公平，对官方背景不强的民间非营利组织是一种歧视和打压。其四，“特许制”为寻租预留了制度空间，妨碍税收公正。

三、非营利组织税法规制的理论阐释

学术界对规制的探讨，已经蔚然成风，甚至形成了规制经济学。一般意义上，规制是指限制或禁止。但其科学内涵应该是“有规定的管理”或“有法规的制约”，除了限制或禁止的意蕴之外，还有积极的鼓励和促进之义。以此为逻辑起点，本文认为，非营利组织的税法规制是指通过税收政策及税收手段的法律化，来对非营利组织的活动进行规范和调控。

(一)可税性理论

根据可税性理论，收益性、公益性和非营利性是确定征税范围的三个基本要素。

1　收益性。根据税法基本原理，税收是对社会财富的分配与再分配，只有当存在收益时，才存在收益的分配问题。当然，收益只是征税的前提要件(这里存在例外情形，如消费税、财产税等)，并非有收益就一定要征税。判断某类收益是否具有可税性，还要考虑收益的可确定性、既存性、效率性和公平性等目标。非营利组织作为社会分配中的一个重要角色，存在捐赠收入、拨款收入、营利收入以及会费等收益来源，这些收益既有货币性收益也有实物性收益，属于现实发生的有形收益，符合可税性的前提要件。至于非营利组织收益的认定，首先要看其会计报表。其次，非营利组织向税务机关申报其收入状况，由税务机关来审核认定该收益是否应课税。

2　公益性。“公益性”是一个比较泛化的概念，其内涵与外延都具有不确定性。一般意义上，判断某一行为是否具有公益性，主要考虑的因素是主观性、客观性与社会性。凡从事社会需要而市场本身不能满足，政府又无能力或难以满足的事业，有助于社会公共问题的解决，使不特定的社会公众从中受益的行为，即可认定其具有公益性。从非营利组织所从事的活动来看，它不仅满足了人们社会交往的需要，而且对满足公共物品的多元化需要起到了拾遗补缺的作用。

3　非营利性。“非营利性”的具体衡量标准有三，一是组织的宗旨不以营利为目的，二是组织的利润不能在成员之间进行分配，而只能用于组织所开展的各种社会活动及自身发展，三是组织的资产不能以任何形式转变为私人财产(第3页)。这一衡量标准与我国现行的法律规定基本吻合。作为我国第一部民间非营利组织的会计制度，财政部于2004年8月18日的《民间非营利组织会计制度》第2条规定，民间非营利组织应当同时具备以下特征：一是不以营利为宗旨和目的，二是资源提供者向民间非营利组织投入资源不得取得经济回报，三是资源提供者不享有民间非营利组织的所有权。

美国学者霍姆斯说过：“税收是文明的对价。”依法纳税，是公民应尽的光荣义务，也是社会文明的重要标志。但现实生活中，偷税、漏税、骗税等现象层出不穷，尤其是一些营利性组织采取各种欺骗性手段把自己包装成“非营利组织”，进而享受税收优惠待遇。更有非营利组织利用税收优惠地位，大量从事与其宗旨无关的商业行为，逃避税收。由于立法上的偏差和实践操作中税收优惠待遇的滥用，造成了市场的不公平竞争，给国家税收利益造成了重大损失。因此有必要强化对非营利组织的税法规制，具体到对其税收优惠的适用，要从可税性的三个要素，即收益性、公益性和非营利性来判定，一方面使那些符合法律和政策要求的非营利组织享受应得的优惠待遇，另一方面又防止非营利组织滥用其税收优惠资格，从而促进非营利组织的健康发展。

(二)非营利组织税法规制的边界

非营利组织的特殊性主要是非营利性和公益性，因为其非营利性，它不能通过以营利为目的的经营活动来获取收入，从而维持自身的存续和发展；因为其公益性，能够在一定范围内代替国家提供公共物品，满足公众需求，因而国家多对其采取鼓励发展政策。但税法在多大的范围内和多深的程度上来规制非营利组织的活动，即规制的边界，却是个值得探讨的理论问题。下面从两个角度对此进行分析。

第一，非营利组织税法规制的作用点。对非营利组织的税法规制，肯定是以其收入为落脚点。非营利组织的收入主要包括捐赠收入、拨款收入和经营性收入，税法对这三种收入规制的力度是不同的。各国税法对非营利组织的捐赠收入一般都给予免税待遇，这主要是基于公共政策的考虑，因为对捐赠收人免税，符合公认的社会道德，对社会与经济发展都有利。现实生活中，一些非营利组织会得到国家的财政拨款，这部分收入一般也享受免税待遇，因为拨款收入不属于应税所得，缺乏纳税的合理性。随着现实生活的发展，非营利组织从事一定的营利活动日益普遍，由此产生的营利收入及其如何课税便成为一个值得关注的问题。一般认为，如果非营利组织从事经营活动并有经营收入，就应当依法纳税。笔者认为，对此应当具体分析。假如非营利组织所从事的经营活动是与其宗旨相关的和必要的，那么给予其免税待遇是比较恰当的；假如这种经营行为已经背离了其宗旨，则应当照章纳税，否则就有损公平竞争的市场理念。在此问题是，美国税法给我们提供了较好的借鉴。

第二，非营利组织税法规制的侧重点。前文提及，规制有两层含义，一是消极的限制或禁止，二是积极的鼓励和促进。这两点不可偏废，对非营利组织的税法规制，即不能过度放任，否则将违反税收法定原则和税收公平原则；也不能管制过严，否则将窒息其发展。但这两点又不能等量齐观，而是应当有所侧重。过去(如时期)，我国对非营利组织采取了消极的管制办法，视之如洪水猛兽，甚至将其取缔。那么现在，就应该在税收法定的原则下，更多地采取积极的做法，通过税收优惠等政策措施来促进其发展。

四、完善非营利组织税法规制的几点建议

(一)明确非营利组织的法律界定

为了使之成为一个比较有权威性的概念，应该在效力较高的法律中予以规定，或者在“民法典”中，或者在“税法通则”中。为了贯彻税收法定原则，在税收基本法中对非营利组织的概念、基本特征、基本类型、法律地位以及与营利组织的区分标准等做出规定更适宜。在基本类型问题上，有必要区分公益性组织与互益性组织，对前者的捐赠享有税收扣除优惠，后者则不享有，从而确保捐赠财产服务于社会利益。在税收基本法中应对非营利组织与营利组织的区分标准做出统一规定，从而使真正的非营利组织享受免税待遇。对于以往已经享受免税的营利组织，可以考虑给予一个过渡期，让其所有者做出选择，或者放弃对该组织的所有者要求，重新登记为非营利组织，或者坚持所有者身分，依法纳税。

(二)区分非营利组织的相关性经营收入与无关性经营收入，前者可以享受优惠，后者则必须征税

《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《基金会管理条例》等都规定，严格禁止社会团体、民办非企业单位和基金会从事以营利为目的的经营活动，但对何谓“以营利为目的的经营活动”却没有规定，缺乏衡量标准。本文认为，这种规定过于僵硬，与其严格管制，不如合理引导。我国台湾地区税法鼓励非营利组织借助经济手段，为追求非营利宗旨筹集资金，这种做法很值得大陆地区借鉴。区分的意义，一是有利于增强非营利组织的经济能力，更好地实现其宗旨，二是能够有效制约非营利组织从事营利活动，促进其规范发展。

(三)采取有针对性的税收征管措施，提高规制的有效性

首先，制定与税法相协调的非营利组织会计准则。目前，我国大多数非营利组织所执行的事业单位财务规则、会计准则和会计制度已经不能适应经济社会发展需要，成为对其税务管理的一大障碍。可以借鉴美国的非营利组织会计公认原则，即大型的非营利组织采用权责发生制进行会计记录，小型非营利组织采用简便的收付实现制进行会计记录。其次，修改《中华人民共和国税收征管法》及其实施细则，规定非营利组织必须向税务机关办理税务登记，登记其资金及来源、经营活动宗旨及范围、财务管理办法等，由税务机关核定其税收征免范围。对取得免税资格的非营利组织，也应当令其按年度向税务机关报送财务会计报表，以便税务机关实施监管。在此基础上，可以制定适合非营利组织使用的纳税申报表，制定专门针对非营利组织的稽查办法等。

(四)改进捐赠税收减免制度

我国对企业和个人捐赠的税收优惠较多，但带给捐赠人的收益却较少，效果很不理想。主要原因是优惠力度小，影响了公益捐赠人的积极性。从实践来看，对参与捐赠的部分特定机构给予所得税前全额扣除的优惠措施难以使不同性质的非营利组织有公平的发展空间，也难以使非营利组织的投资者直接受益。因此，应考虑多采用符合税收公平原则和国际惯例的间接优惠措施，如税收抵免、亏损结转、加速固定资产折旧等。另外，还应提高纳税人捐赠的扣除比例，合理加大税收优惠力度，扩大公益性捐赠的渠道，提高社会民众向非营利组织捐赠的积极性。

五、结 语

非营利组织的税法规制是一个颇具研究价值的问题。本文从四个层次对这一问题进行了探讨，试图在观念更新与制度设计上有所创新。一些尚未澄清的问题，如公益性与非营利性的逻辑关系，可税性理论是否要区分合法收益与非法收益，如何用量能课税原则来为非营利组织的税法规制提供理论支持等，笔者拟另行论述，在此不予展开。

[参考文献]

[1]苏力：《规制与发展――第三部门的法律环境》，杭州：浙江人民出版社1999年版。

[2]国家税务总局政策法规司课题组：《非营利组织税收制度研究》，载《税务研究》2004年第12期。

非营利组织法律法规篇7

关键词：公众；非营利组织；信任

“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”在西方社会，非营利组织的种类很多，并活跃在社会的各个角落。理论的发展与实践的运用使得这个团体逐步稳定与强大，发挥其职能的同时解决了许多社会问题。在中国五千年的历史上，并不缺乏传统慈善行为，但是我们今天所说的非营利组织，却是改革开放后才逐步进入大家视野的，尤其是90年代以后，市场经济体制被中国政府所认同，“小政府、大社会”的观念成为了新的社会改革目标，政府职能的转变与对社会力量的重视为民间组织的兴起与发展提供了一个相比以往更广大的空间，非营利组织进入了一个空前的发展阶段，并日益成为促进中国走向文明进步与社会稳定的重要力量。然而，我国大陆的非营利组织并没有如我们预期般快速成长，反而被现实中种种问题制约了其发展与运营。为了解决困境与使其职能得到更好地发挥，相关组织与学者尝试寻找大陆非营利组织的制约因素，与西方非营利组织相比，更小的发展与运营空间，公众意识的淡薄，相关法律法规制定的不完善等问题被一一暴露在公众视野中，而最重要的原因是我国大陆的非营利组织缺乏足够的资金给予支持。资金不足直接导致组织活动开展的效果，同时由于薪水较低也不能吸收较高素质的工作人员，导致非营利组织运营的恶性循环。

相较于国外发达国家的非营利组织，我国的非营利组织起步较晚，受到的限制也较多，但相关限制并未推动组织的发展甚至加强其受监管的力度，反而造成了许多组织发展不健康，难找到相关部门进行统一管理的局面。监管不到位使得工作人员态度散漫，工作效率低下，导致组织公信力进一步下跌。同时，相关法律规定的不完善，也造成了漏洞，使得有心人企图通过非营利组织使自己营利。缺乏相关的评估机构，让非营利组织的效率问题再次出现在公众的视野之中，资金去向不明和高调的组织工作人员让大家咋舌。种种问题共同造成了我国非营利组织尴尬的现状。

公众认为慈善丑闻频频发生有三大主要原因：社会风气败坏，现象屡见不鲜；非营利组织的监管力度有待提高；组织人员的管理需要加强及关于非营利组织的相关法律法规不完善，界限模糊不清，可操作性低。第一项主要与媒体所报导得某些的政府有关，第二项与政府部门和相关监督部门有关，第三项与法律条文有关。公众在进行捐赠时最担心的问题，首当其冲是捐款被贪污，挪用；其次是捐赠后没有音讯，最后是运作成本太高造成浪费，这三点均与非营利组织内部管理有关，关于捐赠的透明度、工作人员的道德素质与非营利组织运营时效率等。因此可以主要将现阶段我国非营利组织制度建设方面的不足归纳为两块，分别是非营利组织外部监管制度缺失与内部治理制度缺失。但上述问题中还提及非营利组织工作人员的道德素质方面，因此同时应该加强非营利组织的道德建设。

关于非营利组织诚信缺失的治理，提高公信力的办法，笔者认为，主要需解决的有两个问题，其一是提高公众对非营利组织的了解程度，其二是提升非营利组织的诚信问题。

首先，只有让公众了解非营利组织，了解其运作方式，才能让他们信任这个组织，让我国的非营利组织得到发展壮大从而帮助更多人。这就需要有媒介向公众提供非营利组织的信息与资料。通常有四种途径：一是捐赠者本人主动搜集信息；二是媒体通过信息传播向公众披露非营利组织的相关情况；三是政府通过相关部门的监管向公众提供非营利组织的信息；四是独立的评估机构通过监察向公众提供非营利组织的相关信息。政府部门由于工作较多因而并不能及时全面地了解非营利组织的信息，媒体容易夸大事实，公众自行搜集会消磨了许多人对捐赠的热情，因此通过独立的评估机构向公众提供权威的、可信的、系统全面的信息，帮助捐赠者做出决策是较为妥善的。同时，评估机构也能帮助一些信誉良好的非营利组织获得公众的信任，最终促进非营利组织的发展。当然，仅仅靠中立的评估机构是不够的，政府、媒体都应该积极参与，因为只有多方参与，才会有更全面更符实的报导，才能让公众了解到什么才是真正的非营利组织。

其次，非营利组织诚信缺失的治理对策主要包括非营利组织道德建设与制度建设两方面。加强非营利组织的道德建设，就是要加强个体道德建设、组织道德建设和完善道德领域立法。个人的良好素质才能让他们不以牟利为目的，更好的服务大众；组织的良好风气更能带动个体更好地投入工作；法律法规关于道德上的完善有助于监督于要求成员们自觉行为，将法律至上的意识逐步升华为道德层面上的追求。加强非营利组织的制度建设主要涵盖内部与外部两方面。在内部上，首先应完善非营利组织管理机构；其次健全非营利组织财务制度；再次要健全自我评估机构；最后要健全激励制度。在外部上，首先完善政府监督制度。其次完善外部评估制度；再次完善问责制度；然后健全公民参与途径；最后完善信息公开渠道。

笔者认为，提高非营利组织的公信力不是吃快餐，这是一个缓慢需要逐步建立关系的过程。正如社工服务于案主，需要事先对案主的背景有个大致的了解，才能制定服务方案助人。非营利组织与公众的关系亦如是。我们不能通过简单的发现问题解决问题来片面地对待它，而要从双方的相互了解、相互认识开始着手，逐渐改变两者的关系。

非营利组织法律法规篇8

一、监督理论与非营利组织财务监督

监督经济学是监督理论最新的发展成果，其将监督视作一种由供求关系进行分配的商品。监督经济学的研究表明，正是由于社会上有着监督的供需关系，监督才得以存在。那些想方设法当选的政治家是监督商品的供应者，他们用以换取资源与选票，而监督的需求者是那些能够利用监督从政治家那里得到利益的相关者集团，他们为了得到一定的政治庇护而承担相应的政治成本。这对于政治家和利益集团来说，无非是双赢的，政治家可以借助利益集团的力量当选，而监督者可以凭借政治联系获得捐赠和补贴。政治决策与市场决策是显著不同的，因为政治决策是强制执行、只能进行一次并且是间断的，并且同一时间有很多企业与行业为了实现自己特定的目标而寻求政治庇护。所以，监督已经不是一种纯经济的现象了。非营利组织的监督也是机构自身和相关利益者双方的需求，财产的提供人和受益人为了维护各自的经济利益而需要了解机构的财务状况，非营利组织需要监督从而继续获得资源，而监督人也可以通过监督了解组织的财务状况，以提供下一次的资源。

在经济学中，监督作为一种产成品，成本最小化和利益最大化也是监督的目标。在非营利组织财务监督的成本利益问题上，我国学者已经展开了研究。一方面政府的监督是存在成本的。学者侯江红认为政府监督成本包含直接和间接成本。其中，直接成本是指政府内部机构的直接监管支出，间接成本是监管执行过程中耗费的成本。另一方面，政府的财务监管也能带来良好的效益，特别表现公益性效益上。财务监督可以提升非营利组织的对外形象，可以防范腐败，在保证非营利组织管理质量的同时提高整个社会的福利水平。因此，财务监管在非营利组织的运行中发挥着重要的作用。在具体的构建和实施过程中，非营利组织要重视和支持政府的财务监督，同时政府、非营利组织和社会都要积极参与到监督中，相互合作，实现成本效益的最优化。

二、非营利组织财务监督的现实考量

（一）从“红会”事件看我国非营利组织的财务监督 中国红十字会是中国统一的红十字会组织，主要从事人道主义工作，同时也是国际红十字运动的重要成员。但是，“红会”的宗旨从2011年6月开始受到了极大地质疑，原因是微博炫富的“郭美美事件”。2011年6月21日，一名叫“郭美美baby”的新浪微博网友受到了关注，这个二十岁女孩自称“开玛莎拉蒂，住大别墅”，微博上面显示的认证身份竟然是“中国红十字会总经理”。这位女孩的真实身份众说纷纭，引发了网友的热议，同时，也造成了网民和人民对红十字会的不信任。数据显示，自从郭美美事件发生后，7月份全国的社会捐款数为5亿元，与上年相比环比下降50%，红会接收的捐赠锐减。

事实上，在“红会事件”中，隐藏着巨大的诚信危机，而如何提升约束性的监督力量使得非营利机构的诚信度得到提高，从而使财务违规行为减少发生，是一个关键的问题。在这个案例中，“红会”的财务监督主要出现了以下问题：第一，关于财务信息公开的制度还不够完善。非营利机构只有进行透明化经营，通过财务信息公开，才能保证监督的进行。第二，独立外部审计监督的缺乏。在“郭美美事件”之前，红会没有独立的外部审计监督，难以保障其财务的可靠性。第三，日常性财务监督的缺乏。只有对实施过程进行监控，对组织章程进行制定，才能衡量公益目标的实施程度。总体而言，财务腐败是慈善机构履行公共受托责任时候的败笔，解决非营利机构的“困境”，只有通过构建严密的监督机制。

（二）非营利组织财务监督存在的问题 “红会”这个典型个案表明，在我国，非营利机构的财务监督是一个必要而且长期的任务，在总结我国非营利组织目前发展情况的基础上，发现其财务监督存在以下几个问题：（1）国家层面：财务监督力度不够。由于国家拥有独特的强制力，其作为非营利组织的主要监督者之一，是不可替代的。因为政府部门职责的不明确分工和不完善的法律法规，国家的财务监督效率非常低下。虽然财政、审计、税务等各个部门都对非营利组织进行监督，但是由于职责分工和法律权限不明晰，导致了财务监督成本非常大，但财务监督效果不理想。在不改变这种格局的情况下，就算加大监督的力度，也是事倍功半的。（2）社会层面：财务监督驱动力量薄弱。因为财务资源的产权公益化性质和财务信息的不对称性与外部性，社会监督的主体无法监督非营利性组织。相比发达国家，我国的新闻媒介、社会公众和有关社会组织对非盈利组织的监督显得十分薄弱。挖掘其深层次的原因，包括两个方面：第一，关于非营利组织的法规不完善，特别是关于信息披露的强制性制度规定。第二，非营利组织中的财务资源，是归全社会所有，但是，全民所有也是产权的一种不完全所有，由于存在多重监督主体，许多监督主体就没有强烈的主动监督的意愿和意识。（3）内部层面：内部财务监督失效。“内部人控制”的现象也存在在非营利组织里。一方面，由于非营利组织中，存在着监督不够严密、信息较不对称、利益驱动的现象，人在追逐个人利益时，损害了组织的利益。另一方面，在掌握组织的信息方面，内部人比外部人更有优势。非营利性组织最初的目的是为了公益事业的发展，然而结构、人员随着机构的发展壮大而向着官僚化发展，让其变成了为组织甚至个人谋利而争取资金。

三、非营利组织财务监督的社会机制

（一）非营利组织财务社会保障机制 保证社会监督的最重要的问题是保障社会监督主体的实际监督权，从而使其对非营利组织进行监督。在没有权利的情况下，就不可能有监督，监督的职能也不可能实现。保障社会监督主体的权利的因素有以下三个： （1）完善的制度是社会监督的必要条件。只有用正式的制度规定监督主体的权利才能够保证社会监督的合法性和权威性。而在我国的情况中，可以颁布相应的法律来建立保障监督权力的法律制度。通过法律可以规定公民可以向管理机构提出申请，批准后可以翻阅非营利组织的财务、运营等各种信息；同时，对于未进行登记或未被批准的非营利组织，公民和社会监督主体有权检举；国家应法律规定非营利组织必须披露其信息，从而保证社会监督主体监督的信息需求。（2）社会监督需要双方拥有对称的信息。除了制度的保障，相应的信息需求也是必须的。而其具体途径主要有：通过非营利组织登记管理机构或者业务主管部门取得相关的资料；翻阅非营利组织印发的书面报告；通过信息化的网络渠道披露相关财务和经营信息。网络具有容量大、受众广、时效强的特征，可以较好解决监督者不方便获得非营利组织信息的困难。（3）社会监督需要较好的组织保障。由于社会监督的主体非常广泛，如果监督仅仅靠每个个体，那么监督会耗费较大的成本，同时，效率非常低下，便不能达到监督应有的效果。在我国，国家可以将全力赋予会计师事务所等第三方机构作为社会监督个体的代表，成立专项资金支付审计费用，从而对非营利机构进行监督，获得监督效果。

（二）非营利组织财务社会监督实施机制 一是注册会计师为主体的社会监督。由于我国未形成对非营利组织审计的具体、可行、明确的制度，民政部门每年只会对非营利组织进行一次审查。但调查研究却表明，中国的非营利组织中，有一部分根本就没有做年度财务报告的意愿，自愿接受注册会计师审计的就更少了。在这种情况下，国家应该尽快建立非营利组织的强制的审计制度，规定组织必须每年至少要接受外部审计机构的一次审计，从而使非营利组织自己不断强化聘请外部机构进行财务审计的意识。二是建立包括其他利益相关者的社会监督。非营利组织的社会监督主体除了审计师外，还需要社会公众、捐赠者、媒体以及同行业其他的非营利组织一同对其进行监督。对于金融机构监督来说，对大多的非营利组织，尤其是民间非营利组织的运作只有粗浅的了解，这就加大贷款的风险，为了降低这种风险，金融机构需要积极主动地去了解非营利组织的资金、组织运营情况，以及其内部的财务情况。同时，非营利组织也需要积极给予支持和配合，提供相应的信息。捐赠者的监督非常重要，捐赠者委托非营利组织管理其资源和财产，通过非营利组织实现捐赠者进行社会活动的目的，捐赠者追求的是资金的有效利用。随着非营利组织发展日益加快，其往往对同行关注密切，非营利组织相互的监督既能有效减少监督的成本，又能弥补政府监督和第三方监督的不足。

四、非营利组织财务政府监督机制

（一）完善非营利组织登记与监督法规 国家可以通过立法与政府规定来行使对非盈利组织的监督权。直到上个世纪的80年代后期才开始建立对非营利组织的法律规范，到目前为止，非营利组织的法律规范仍然不健全。主要的问题包括：第一，法律法规的漏洞较多。许多非营利机构还没有进行统一的管理；对于募捐的政策、财务披露的制度、监督与评估的政策规定、违反财务规定的处罚等方面规定都没有进行详细可操作性的规定。第二，笼统的法规规定的操作性与针对性不强。完善与构建非营利组织规定的目的是对非营利组织进行有效的监督。由于等级制度对非营利组织的规定门槛较高，需要组织都没有进行有效登记，其纳入监管范围就更不可能了。在这种情形下，对非营利组织的监督必须依靠对其基本信息的了解，相关部门应该相应降低门槛，对于没有登记入案的非营利组织也应该给予备案。

（二）建立对非营利组织的强制信息披露制度 财务监督的前提是信息披露制度的完善。为了使非营利组织的财务信息公开化和透明化，要求强制性财务信息披露的法律应该颁布。我国目前已经颁布了《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》和《民间非营利组织会计制度》，同时，对某些特定行业的会计规定也相继出台，这些规定能一定程度上对非营利组织的信息披露进行监督和规范。但是，从其执行的状况来看，非营利组织在信息披露的质量和数量上都有着明显的问题。

非营利组织的治理需要借助财务信息进行，而对其的监督更加需要相关信息的披露。Robert M.Busluna的研究表明，财务信息与其他的监督机制相比有显著差异，并指出会计系统在管理补偿计划的运行机制中起着至关重要的作用。同时，Robert表示财务信息的准确性和详细性影响资源分配的有效性和利用的合理性，会计监督的首要目的是提高资金使用的经济效果。为了保障利益相关者的知情权，国家必须利用强制力颁布法律规定非营利组织财务的强制信息披露制度。

财务信息披露制度是一个非常复杂的过程，并不是瞬间能够完成的，必须进行有计划的构建。而信息披露制度需要明确以下问题：第一，必须确认目前的非营利组织中，哪一些是必须公开财务信息的。同时，必须建立完善的非营利组织的登记制度，适当降低门槛，尽量让所有的非营利组织都进行备案。第二，制度要规定需要披露的财务信息有哪些，什么时候披露，多久披露一次。非营利组织应该至少一年披露一次财务信息、基本信息、机构基本业务介绍以及人员构成、接收的捐赠情况、三张会计报表、审计报告、监事意见等等。第三，如何让外部监督者掌握与组织有关的所有信息。而在我国，披露财务信息的方式包括书面的披露方式和网络的披露方式。第四，应该对未按照规定进行披露的组织予以处罚。我国对违规的处罚包括行政性警告、经济处罚和刑事处罚。

在财务社会监督机制中，非营利组织应该加强制度、信息和组织保障，在注册会计师和外部利益相关者的共同努力下，对非营利组织的财务状况进行监督。而在财务政府监督机制中，非营利机构应该完善登记和监督法规的同时，建立披露财务信息强制性的监督制度。只有在社会和政府财务监督机制同时作用的情况下，非营利组织才能更加有效、合法地运行。

参考文献：