农业水价综合改革管理模式分析

摘要:深入推进农业水价综合改革是落实“节水优先”治水方针的重大战略举措，“十四五”时期在典型地区改革实践经验总结和作用发挥上将更加重要。文章以浙江省农业水价综合改革第二批试点县———兰溪市为例，总结了改革实践经验和取得的成效，分析了试点在推进农业水价改革中对于用水、奖补管理模式的典型做法，探索可复制、可推广的改革思路，为充分发挥典型引领作用提供参考借鉴。

关键词:农业水价;管理模式;改革思路;成效

我国农业用水量占总用水量的60%以上［1-2］，农业是用水大户，也是节水潜力所在。为提高农业用水效率、有效缓解我国水资源供需矛盾、促进水资源节约和水污染防治，自2006年我国就开始了农业水价改革方面的有益探索，在积累了多年试点经验后，于2016年印发《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》，开始全面推进农业水价综合改革工作。农业水价综合改革主要包括工程建设、用水管理组织建设、水价形成机制、精准补贴和节水奖励等多方面内容，近年来随着改革工作的不断推行，取得了一定成效，但也存在着管理能力不足、水费收取难［3-4］等问题。2021年7月，国家发改委印发了《关于深入推进农业水价综合改革的通知》，对“十四五”时期农业水价综合改革工作作出了部署，强调要认真总结典型地区改革实践经验，形成适合当地特点、可复制、可推广的改革方式和路径。兰溪市作为浙江省农业水价综合改革试点县之一，坚持试点先行、全面推进的工作思路，经过5年多的改革探索，初步形成了一套具有兰溪特色的试点改革经验，已全面实现县域改革全覆盖，并创建省级农业水价综合改革示范县。本文总结兰溪市农业水价综合改革管理模式的典型做法，分析改革方式和思路，为其他地区推进农业水价综合改革提供参考借鉴。

1基本情况

兰溪市位于浙江省中部偏西，地处钱塘江中游，金衢盆地北缘，自古有“六山一水三分田”之称，市内水系属钱塘江水系，主要由三江(衢江、金华江、兰江)五溪(梅溪、甘溪、赤溪、游埠溪、马达溪)组成。兰溪市区域内无大型灌区，有中型灌区5个，中型灌区提水2个，中型自流灌区3个，有效灌溉面积55.28万亩。兰溪市积极响应国家和浙江省要求，以政策措施推进为核心、以日常管理为重点、以考核评价为指引、以宣传推广为补充，率先开展改革工作，2017年出台《兰溪市业水价综合改革试点灌区实施方案》，对试点灌区开展先行先试，2018年出台《兰溪市农业水价综合改革实施方案》，在全市范围内全面开展农业水价改革工作，并在2020年完成了全市55.28万亩有效灌溉面积的改革任务。兰溪市农业用水量占总用水量的50%左右，自开展农业水价综合改革工作以来，兰溪市持续加大对小型农田水利工程维修养护的投入，累计投入资金3000余万元，其中部分资金以精准补贴和节水奖励的形式补贴给各行政村和水管员，2018—2020年分别下达精准补贴和节水奖励资金241.95、675.00和745.66万元。随着改革工作的深入推进，兰溪市农业用水总量控制与定额管理更加精准，灌溉用水量显著下降，改革以来共节约水量约3411万m3。

2管理模式探索

2.1多级组织管理

兰溪市按照“统一领导、层层落实”的模式，建立了“市级—乡镇级—村级”的农业水价综合改革组织机构体系，如图1所示。市级层面成立了由市府办、发改局、财政局、农林局、国土资源局、民政局、水务局和各乡镇(街道)相关负责人组成的农业水价综合改革领导小组，成立部门联席会议制度，每年至少召开一次领导小组会议，布置年度改革任务;乡镇层面成立乡镇(街道)/灌区农业水价改革领导小组，做好政策的上传下达，并按照组织建设、工作部署、监督检查、资金管理、宣传指导、维修养护成效等内容建立镇级年度工作台账;村级层面以村集体为管理主体，着力推进“八个一”即“一个用水组织、一本产权证书、一笔管护经费、一套规章制度、一册管护台账、一条节水杠子、一种计量方法、一把锄头放水”村级改革。通过多级管理组织的建立，统一市、镇、村三级思想，在改革期间针对改革实施方案、“八个一”村级改革、改革工作部署、年度绩效评价等工作定期召开部门、乡镇(街道)改革相关工作会议，配合面向广大管水员的农业水价综合改革业务培训会等形式，实现农业水价综合改革精神的层层传达落实，有效保障任务按时推进。

2.2用水终端管理

农民用水规范化建设和有效的监督管理是实现农田水利工程良性运行的重要环节，也是推动农业水价改革进程的“最后一公里”。兰溪市通过建立农民用水协会、股份经济合作社、用水管理小组3种创新性终端管理模式，探索不同条件下的管理模式适用范围，全面开展终端管理组织建设工作。当前兰溪市所有16个乡镇(街道)改革区域内共计344个终端管理组织已成立并完成报备，涵盖上述3种不同终端管理模式。2.2.1农民用水协会兰溪市农民用水协会依托农业种植大户，并以其为管理主体组建。协会成立后，主要开展支渠以下水利工作的维修、养护和运行管理，制定年度用水计划、财务计划和投工计划，协助收取和上缴水费等工作。同时积极引导协会组织登记注册，确保协会本身权益受到法律保护，其依法管理的权力得到保障。目前兰溪市永昌街道朱村支渠灌区农民用水协会等4处组织已在市民政局注册成立，起到了积极的示范效应。2.2.2股份经济合作社兰溪市在已建经济合作社的基础上，依托经济合作社为管理主体组建用水合作社。用水合作社力求优化用水管理，下设工程养护小组或用水管理小组，达到“以大带小”的目标。同时，建立相应财务管理、灌溉管理、工程管理、水费征收和使用管理等相关制度。2.2.3用水管理小组针对兰溪市分散式小型农田水利工程面大量广的特点，依托村集体，以其为管理主体组建用水管理小组。用水管理小组主要负责本组区域灌溉工程建筑物的日常维修养护和用水管水工作，同时采取“小小联合”的方针，相邻用水管理小组间相互协助，共同推进农业水价综合改革工作有序开展。在成立各用水终端管理组织的同时，明确各组织村委委员、农户代表、管水员等人员名单，进一步落实了管护主体和人员及工作职责，扎实开展末级渠系运行管理、维修养护以及台账记录等工作，从而实现农田水利工程良性运行。

2.3奖补基层管理

建立精准补贴、节水奖励机制是农业水价综合改革工作持续深入推进的有效手段，有利于充分调动管护组织工作积极性。兰溪市在建立规范化的用水管理组织基础上，围绕“节水减排、提高末级渠系运行水平”两个目标，印发《兰溪市农业水价综合改革精准补贴及节水奖励办法(试行)》《兰溪市农业水价综合改革绩效评价办法(试行)》以及《兰溪市农业水价综合改革精准补贴和节水奖励资金使用管理细则》，从精准补贴、节水奖励的定义、标准、使用要求及下发流程等方面进行了科学细致的规范。在做好流程管理的同时，兰溪市积极落实奖补的基层管理，以永昌街道朱董村试点灌区为样点，总结完善奖补资金申报及使用过程，真正让奖补资金能落实到基层管理人员，从而有效解决“工程建后无人管、管护经费无处寻”的难题。一是制作宣传手册，配套通俗易懂的图文内容，将奖补内容及申报流程简单明了化;二是开展专题培训，邀请相关专家对改革范围乡镇、街道农业水价综合改革考核以及奖补流程进行全方位培训;三是整编资金台账，定期整编维修养护资金使用台账，确保奖补资金使用合理、有据可循。通过对奖补资金在基层落实的规划化、透明化管理，兰溪市有效破解了奖补资金难题，充分调动了各乡镇、街道农业水价综合改革工作积极性，基本达到“促进节约用水、保障灌溉工程良性运行”的预期目标。

3深化改革思考与建议

3.1优化顶层设计，夯实改革实施基础

农业水价综合改革顶层设计包含组织架构和制度体系两方面。基于多部门协调联动的多级管理组织和包含农业水价形成及奖补机制、绩效考核办法等在内的制度体系，是改革实行的基本前提和有效保障。在完成组织架构和制度体系构建后，需加大对改革基层执行人员的指导、培训，以期顺利完成各项改革任务。中国农业水价综合改革经历了初始阶段、深入试点阶段和全面推进阶段等过程［5］，随着《关于深入推进农业水价综合改革的通知》的出台，我国将进入深化落实的新阶段，农业水价综合改革将融入地区经济社会发展中心工作中，这也对相关地区相对完备的农业节水组织和制度体系提出了更高要求。结合目前各地已有改革经验，可以下方面对制度体系进行完善:一是注重自上而下对于政策的理解和贯彻的一致性，遵循“先机制、后落实”的原则，结合实际优化管理层级，对于农业灌溉区域大而集中的地区，可采取垂直管理等形式减少管理流程;对于农业灌溉区域小而分散的地区，可适当增加管理层级并建立定期联席会议制度，确保管理效率。二是根据各地区农业水价执行情况继续深化农业梯级水价研究，通过用水户承受能力等［6-8］分析模式，探索开展农业水价分区管理，确保水价制定的合理性，并根据区域经济承受能力调整农业种植结构。

3.2落实终端管理，明确改革实施主体

终端管理主体是农业水价综合改革的具体实践者和受益者，可包含多种组织形式，但不管是何种形式、何种规模，核心是实现农田水利工程的良性运行和农业用水管理的增值。在此基础下，对于终端管理组织成员的明确及其工作内容的界定，可进一步提升管理主体的责任意识，同时将用水管理主体与节水补贴、奖励等切身利益挂钩，将极大增强用水户管理积极性和自主性。农民用水协会等作为用水户参与农业用水终端管理的重要途径，是在农业水价综合改革过程中探索形成的重要形式。在改革试点阶段，一度将农民用水协会建设作为试点的重要内容［5］，但由于近年来农村人口结构的变化等原因，协会人员管理能力不足、资金短缺等问题突出，一些协会空壳化现象严重。农民用水协会只是农业用水管理过程中的一个缩影，流行的并不一定是适用的，终端管理组织的选取建立还是要依据各地实际，一些地区也在实践过程中探索形成了村股份经济合作社、农业专业合作社、家庭农场、农业企业、水利管理协会［9-11］等的一些用水终端管理模式，这些形式都可参考借鉴。长期以来，农业灌溉工程特别是大中型灌溉工程管理，由于作为保障民生的基础性工程特点，其日常管理工作一般由政府及其所属单位承担［12］，但也容易造成政府财政压力大、管理效率不高等问题。农业用水终端管理组织除以用水户为主体参与外，还可探索采用政府购买服务方式，通过竞争机制引入专业团队，提高灌溉服务效率，并按照“使用者付费+政府补贴”的形式给予服务商合理报酬。

3.3规范绩效考核，落实改革奖补资金

农业水价改革奖补资金是提升农业用水户节水自主性和积极性的关键，而奖补资金的发放与改革工作的绩效评价直接挂钩，规范开展绩效考核并落实好对用水基层组织及个人的奖补，是农业水价综合改革工作持续良性进行的重要环节。绩效考核围绕节水效益开展，预期的节水效益目标各地已在农业水价综合改革绩效评价等相关办法中明确，但对于节水效益目标的考核流程目前部分地区尚还存在薄弱之处。主要从两个方面进行完善:一是规范原始台账，做到有据可循。各地需组织制定各基层管水员或基层管水组织用水台账格式，同时明确记录标准，做好原始用水的计量与统计，为节水效益统计奠定可靠基础;二是优化考核要素，做到切合实际。目前考核要素的选取大多集中于年度计划落实、改革宣传引导、终端用水管理、资金管理等方面，评价指标未成体系，后续可根据相关专家学者提出的核心要素、条件要素、保障要素、绩效要素［13-14］等不同要素类型进行补充完善，提高考核评价的全面性。

3.4善于利旧助新，探索改革适宜道路

改革一方面是从无到有的创新，另一方面也可以是对旧事物的更新改造。从资源利用上来说，利旧助新更有益于对现有资源的整合利用，以求实现利用最少的资源获得最大的收益。在利旧助新过程中，做到将相关已存在的组织、制度、工程等与改革目标相结合并开展相应补充更新，需要对该领域有全面深入的了解。前述提到兰溪市在已建经济合作社的基础上，利用其原有管理主体组建用水合作社，就是利旧助新的生动实例，一方面减轻了人员成本，另一方面也通过新的职责内容和收益机制赋予了原有管理主体更多的活力。还有将农田灌溉问题和农技推广问题有机结合［9］、对水利工程采用“物业化”管护模式［15-16］等，都是不同地区在明确改革需求基础上，结合自身地区实际开展的有益探索。随着农业水价综合改革工作的不断深入，将有越来越多的先进典型做法涌现，各地区应探索适合自己的改革道路，因地制宜推进改革落地见效。

4结语

(1)本文基于兰溪市农业水价综合改革成效经验，从组织机构建立、用水终端管理、奖补资金落实等3个方面系统梳理了兰溪市农业水价综合改革管理模式，阐明了改革思路、具体做法及取得成效。(2)依据兰溪市农业水价综合改革管理模式探索经验，结合已开展改革地区的典型做法，从优化顶层设计、落实终端管理、规范绩效考核、善于利旧助新等4个方面提出了后续深化改革的思考和建议.

作者：姚俊 周宏伟 张文斌 李岚兰 王式科 汤浩 单位：上海东南工程咨询有限责任公司 太湖流域管理局水利发展研究中心 兰溪市水资源管理所