农业推广改革策略

一、改革的基本背景

除了日本和美国等少数国家外,世界上大多数国家的农业推广体系是在二战后才形成的。促成战后建立农业推广体系的主要因素是:①战后发展起来的技术援助项目强调农业增长,因而需要建立推广机构作为农业增长的促进机构;②由于经济发展需要外汇,出口农产品供不应求,故需要通过技术推广来增加现代农业投入,从而增加农业产出以支持进口替代和工业化的发展;③战后许多新独立国家的政府深感需要一种推动力来促进农村产业的发展,因而在重组当时的农业机构时设置了推广机构;④广大发展中国家的农牧民需要从政府那里得到更多的服务;⑤经济发展和贸易增长使农业发展及推广工作的开展有了财政上的保障;⑥当时已经存在大量的科研成果与信息,只需有效地传播,即有可能大大促进农业的发展;⑦交通运输、通讯及大众传播技术的发展使推广服务有可能实现较高的效率与效益。发展到20世纪80年代中期,公共部门的农业推广体系在世界范围主要存在四种结构形式:①中央集权结构,例如在大多数发展中国家;②准政府结构,例如在部分非洲国家及加勒比地区;③二元结构,例如在韩国、挪威及中国的台湾省;④分散或分权结构,例如在巴西、加拿大、法国、美国、印度等地。

由于公共部门的推广工作内容与范围不断拓展、财政负担不断加重、高素质的人力资源短缺、推广组织能力不足,致使农业推广工作在意识形态、经济及技术层面上不断发生变化。特别是自20世纪80年代中后期以来,世界范围内农产品市场形势、补贴制度及经济结构变化较大,从而使上述农业推广体系的促成因素受到了巨大的影响,公共部门的农业推广体系不断受到政治家和经济学家的严厉抨击。受指责的主要原因在于公共部门的农业推广服务缺乏针对性、影响力、效率和效益,而且推广项目对公平因素重视不够。同时还面临着来自私人部门的竞争压力。对此,各国纷纷作出不同反应,归纳起来主要是两类:①完善既有的公共部门的推广体系,使之重新获得活力;②公共部门的推广服务一分为二,不断提高商品化与私有化的比重。于是,农业推广在全球范围内进入转轨时期,要求在财政与投资体制、权力结构安排以及管理方式上进行根本性的改革,讨论的热点问题主要在于结构分权、用户参与、商业化与私有化等。所有这些改革措施都可视为分权战略。

二、结构分权

分权是指计划、投资、决策和管理等职能及制度安排从中央政府及其所属机构转移到地方基层组织、政府下属单位、半自主性质的公共机构、区域发展组织、专业化的职能权力机构或非政府组织。其实,对推广管理而言,分权并非新鲜事。历史上有很多国家早就是分权体系,例如加拿大、德国、印度、美国等。而有些国家原来是中央控制的,但近年来也逐步实行分权战略,例如澳大利亚、哥伦比亚、墨西哥、荷兰、英国等。分权通常是同减轻财政负担及其他压力联系在一起的。各种负担与压力促使人们进行以下4个方面的思考:①减少公共支出的可行性;②改变税收政策的可行性;③对政府推广服务引入收费做法即成本补偿制度的可行性;④在一些可以获得私人部门提供服务的领域撤去政府推广服务的可行性。因此,现行的推广分权战略主要有3种政策取向:①通过改革财政与投资制度来分解费用负担(例如成本补偿);②通过结构调整来分解中央政府的推广职责;③通过用户参与促使其承担责任并实现推广项目的分权管理。这在中央集权制国家和联邦制国家推广结构分权有不同的做法。在集权制下各种分权形式的具体做法是:①权力分散,即中央政府的权力通过财政转移、地方合作、区域管理、省级发展计划等途径,部分地分散给下属各分支机关,例如比利时、英国、印度尼西亚等;②二元结构,即权力由政府和农民组织共享(如挪威和瑞典),或中央政府与地方农民协会等实体合作(如日本、韩国和中国的台湾省);③权力转移,即投资和管理权部分或全部转移到地方政府,或者把权力转移给农民协会,如丹麦、芬兰和法国;④授权,即将权力授给私人实体或独立的附属机构;⑤商业化,即权力由政府的商业化机构享有,如新西兰;⑥私有化,即政府放弃对农业推广的投资管理权,将权力大部分或全部转移给私人部门,这种做法在一定程度上减轻了政府的财政负担,同时提高了推广服务的效率与效益。

在联邦制下各种分权形式的具体做法是:①集权联邦制,权力主要由联邦政府控制,如澳大利亚,墨西哥和巴基斯坦;②二元联邦制,权力由联邦政府和省(州)共享,如加拿大、德国和印度;③合作联邦制,权力由联邦、州、地方政府共享,如巴西、瑞士和美国。除了这三种结构外,在实践中联邦制政府也会采取授权、私有化、商业化等措施,或者制定与集权制政府的措施相类似的其他策略。在所有分权措施中,值得一提的是私有化与商业化,这是分权的极端形式。目前世界上有许多国家农业推广机构实行了私有化与商业化。私有化是指将有关农业推广资助和服务提供方面的全部或大部分责任与权力转移给私人实体,政府仅具备部分管理职责。在推广工作中,对提供的推广咨询业务要收回成本或将其服务商业化,提供服务的机构的目的是实现利润最大化。推广活动的商业化是指原先由政府无偿提供的服务,现在由用户支付费用。例如,新西兰政府决定从1984年起逐步削减推广投入,这样1990年的资金仅有1986年国家拨款的2/3。通过商业化的做法鼓励农业科研及推广部门寻找客户与市场,以弥补财政资金削减后的经费缺口。推广的私有化与商业化能大大调动推广人员的积极性,充分利用资源,使推广工作更具针对性,从而提高效率与效益。但也有不足之处,主要是:①作为“商品生产者”的各推广机构之间的高度竞争可能导致原国有推广机构信息交流功能大大降低;②用户同推广机构与人员之间的“买卖”关系会降低用户反馈信息的积极性;③私有化后的推广机构面对市场经济环境,提供服务时要追求利润最大化,因而会忽略推广在能源、环境、人力资源培训等方面的服务功能;④贫困的农民可能难以支付服务所需要的费用。

三、财政与投资制度改革

财政与投资制度的改革主要是对公共推广部门而言的。这主要倾向于实行成本补偿的做法,例如直接收费或者通过与农民签订协议来收回成本。近年来,对推广服务实行直接收费的做法不断增加,特别是在OECD成员国,主要原因是:国家财政赤字导致政府相关政策发生变化。随着农场数量及农业就业人口的减少,农业产值占GDP份额的降低,政府对农业推广财政资助的份额也不断降低。例如,按1980年不变价格计算,美国公共农业推广经费支出由1985年的8•4062亿美元减少到1990年的8•2810亿美元,1993年又下降到8•0899亿美元。以色列由1985年的876万美元减少到1990年的641万美元;印度由1985年的931万美元减少到1990年的633万美元。在多数OECD成员国中,至少有20%的推广经费来自直接收费,芬兰和挪威两国更是高达50%以上来自向用户收费,丹麦和法国的大部分推广资金也是来自非政府渠道。可见,成本补偿的一种重要方式就是商业化,即将过去政府资助的无偿服务变为由用户付费的商业化运作。改革后出现了推广资助和服务提供的新格局。农业推广资金来源和服务提供者之间的关系有4种模式(即A1、A2、B1和B2)。

各种模式下农业推广的资金筹集与服务管理方式分别为:A1模式:属于公共资助公共管理型。资金来源主要是国家税收和商品税(即对某些农产品收税)。A2模式:属于公共资助私人管理型。运作方式主要有:①证书制度,即政府机构发放证书给农民,农民凭证书与私人推广部门签订合同,获得咨询服务,如智利多采用这种做法;②信贷票据制,即金融部门向农户发放贷款,要求农户将贷款的一定份额用于推广咨询业务,例如在哥伦比亚、哥斯达黎加;③准政府组织,这些组织由政府建立或与政府签订合同,从事农业发展项目,包括农业推广服务。B1模型:属于私人资助公共管理型。运作方式主要有:①向用户征收费用,比如在OECD成员国,农业推广机构对其所提供的服务项目直接收取费用。推广服务多数按国家定价提供给用户,但也存在例外的情况,比如对低收入用户的收费较低,对高度商品化与私有化的项目收费较高。有的国家实行折扣、补贴等做法,以鼓励低收入用户组成小组以优惠的“批发”价享受推广服务;②政府与用户签订合同,即将国家服务商业化,例如新西兰实行的就是“用户付费”的商业化做法,国有推广机构与用户签订合同,为用户提供服务,用户按规定付费。B2模式:属于私人资助私人管理型。

运作方式主要有:①农民支付服务费,同时对农产品征税,所得资金转移到私人组织中,私人组织凭此提供咨询服务;②收取会员费和赞助费,私人组织雇佣农业推广咨询人员为农民团体提供服务,部分财政支持来自农业生产资料供应团体的商业赞助。可见,随着分权策略的实施,推广投资多元化的趋势也越来越明显。当今世界较有影响的农业推广组织主要有行政型、教育型、项目型、企业型和自助型等5种。尽管非政府组织的作用越来越大,但无论是从经济角度还是从社会角度,国家政府资助与管理农业推广的职能都是不可缺少的。然而,政府部门承担责任,并不等于只能通过政府部门提供服务。在现实中,国家、企业、私人、农民组织与协会等多部门的共同参与不仅是必要的而且也是可行的,机构的多元化会给农业推广财政与投资体制改革注入新的活力。政府的作用主要在于改善环境、制定政策与法规、实行质量控制和管理监督,将更多的精力投入到帮助贫困推广对象、实施公益项目、发展新兴部门与产业及制定战略性管理计划上去。

四、对我国农业推广改革的思考

现代农业推广要求从推广对象的需要与问题出发,提供全方位的综合教育与咨询服务,相应的推广机构与体系应当具有诊断、反馈、信息转移、规划、培训、监测和评估等多项功能。然而,我国长期的农业推广实践表明:在通向现代农业推广的道路上,我们同发达国家的距离还很遥远。尽管如此,我们可以从国际农业推广分权与改革的进展中获得许多有益的启示。从最近十几年来国际农业推广改革的趋势、经验与教训中,不难看出:每个国家或地区的具体情况不一样,因而推广体系与模式的设计必须符合特定的条件,例如政治、经济发展阶段、文化规范等;财政与经济上的持续性保障要求推广体系运转具有一定的效率与效益,从而能产生显著的经济影响;推广体系的设计必需富有弹性,能够随着政策、技术和用户需要的变化而作适当的调整;实现包括行政主管人员、项目管理人员、第一线推广人员以及用户等在内的广泛参与是建立高效农业推广体系、培养具有献身精神和创造精神的推广人员从而获得成功的保证。我国的农业推广体系在今天面临着新的挑战。这种挑战主要来自知识经济与技术创新的发展、加入WTO面临的结构调整以及国家整体的改革要求。

可以说,目前我国农业推广面临的矛盾是极其深刻的,已到了非改革不可的地步。现阶段我国农业推广体系在结构、财政及管理体制方面的改革,主要取决于国家的宏观农业发展目标,而后者又取决于政治、经济、机构及技术问题。在微观方面,要考虑到贫困线以下人口的数量与百分比、政府的财政负担与压力、推广机构的能力及地方的专门技能潜力以及相关利益者在推广决策过程中的参与状况。在进行农业推广分权与改革工作时,从财政与管理设计的角度考虑,应当坚持兼顾公平与效率的指导原则,即:提高推广服务的效率与效益,兼顾区域公平、阶层公平、产业公平及公共服务分配的公平等。具体地说,在结构分权方面,可考虑将责任分派给某个被选定为管理推广服务的权力机构(例如,地方政府机构、私人实体、非政府组织等),并赋予该机构征税的权力或筹集经费支付服务成本的权力,同时按一定程序从中央财政部门划拨资金以满足开展相应推广活动的基本要求。在财政分权方面,可考虑使资助和管理公共部门推广服务的财政经费来源多元化,包括来自公共收入或消费者税收的再分配、商品税、直接收费(如会员费、服务费、合同费)等。

这些税赋收入来源可以通过财政转移交给地方政府,或者地方政府也可以动员地方财政资源。在促进相关利益者参与方面,可考虑:创造相应的政治环境并制定相关的政策与法规促进社区民间组织的发展,通过群体动力学及有关参与技能的培训、培养和提高各级推广机构的组织能力,为个人和群体与推广活动提供适当的鼓励与激励,在推广过程别是涉及重大农业问题的地方需求时要促进政府有关部门的官员和农民及其组织之间的非正式对话,建立一种确保相关利益者参与的机构结构,采用适当的推广教育方法促进相关利益者参与各种相关的会议、组织与活动,对相关利益者参与推广决策和项目开发活动的过程进行监测和评估。在我国实施农业推广分权战略的初始阶段,应看到,推广调控与管理机构及其功能尚不健全,调控制度与政策还不到位,不确定的问题较多,监测的代价也较高,中央政府必须依靠社区参与并构建非正式的控制网络。因此,在分权初期,中央政府也许需要增强其集中控制。通过立法将部分权力从中央转移到地方,有些人可能产生心理不平衡,新机构和旧秩序之间可能出现不协调,此时应避免走回头路。提高地方政府在调节地方税收方面的能力并减少其对外部资源的依赖性,是分权改革成功的关键所在。