医疗领域吹哨人制度探讨

2022-01-14 版权声明 举报文章

摘要:“吹哨人制度”是实现组织合规治理和社会综合监管的重要手段,在医药领域构建并推进“吹哨人制度”过程中,基于该制度本身存在的法律和伦理风险,细致地权衡和明确的规范该制度的运行规则,成为推进这一制度的可靠保障和必然选择。

关键词:合规;综合监管;吹哨人

2019年9月,国务院发布的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出要“建立‘吹哨人’、内部举报人等制度,对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护”之后,有关“吹哨人制度”一时成为研究热点。在医疗领域,有关医疗机构内部举报人制度的讨论一直不断[1-3],尤其是2020年12月以来,北京某三甲医院张医生有关“肿瘤治疗内幕”的实名举报,以及2021年4月山西省大同市某三甲医院一名呼吸内科医生,通过网络举报自己及所在医院众多医务人员收受回扣的事件之后,短时间内引起了业界以及社会大众的广泛关注和诸多讨论。“吹哨人制度”作为一种特殊信息传递的机制和沟通渠道,在组织的合规治理、实现社会综合监管等方面具有重要的价值和意义。但是该制度在实施过程中,不可避免地存在法律和伦理风险,如何在引入和推进“吹哨人制度”过程中合理权衡可能的风险与收益,明确规范和不断完善“吹哨”的规则却鲜有讨论。

一、“吹哨人制度”是组织合规监控体系的重要举措

组织实现有效合规的关键是打造一套可以有效运行的合规运行机制,具体而言,合规运行机制包括合规风险的防范体系、违规行为的监控体系和违规事件的应对体系[4]。其中,对于合规风险的防范而言,“实行24小时举报机制,开放电话举报、网络举报等途径,搭建专门的举报平台,并对举报人进行严格保护和高额奖励”的“吹哨人制度”是违规风险监控体系的重要举措[5]。让组织内部的知情人把对组织健康成长的责任感和正义感转化为组织公民行为,显然值得鼓励甚至奖励,举报平台的建设让知情人能够有效及时地反馈违规的线索,严格的保密制度是保障举报人免受打击报复的最基本要求,而对于举报有功人员给予奖励更是一种有效的激励手段。可见,“吹哨人制度”作为合规风险监控的重要技术手段,倒逼组织合规治理的完善,以组织内部成员的压力使得组织自身的合规管理成为一种必要,并以自主和自觉地方式把合规运行转变成日常的行为。

二、“吹哨人制度”是实现社会综合治理的重要手段

组织作为人们为了实现共同目标而协调各方共同努力和资源的有效形式,已经成为我们生活中无处不在、无法回避的现实存在[6]。一方面随着社会的发展,尤其是各类不同组织竞争模式的转变,要求组织不断打开自己的边界,与社会环境进行更为广泛的交流与合作,把更多新的思想、技术和资源纳入到现有的组织内从而获得更好的竞争优势[7];但另一方面随着组织规模的不断扩大、专业化的不断发展和组织内部管理的持续强化,组织越来越趋向封闭和自治,跨组织边界的信息交流越来困难,跨组织实时和真实信息的获取和评价成本越来越高、难度越来越大。因此,从加强和规范监管的角度而言,如何实现监管机构对于被监管机构的有效管控,一种方式是监管模式的转变,推动建立并规范组织自身的合规运行,把相关部门对于监管的要求内化为组织自身管理的需求,实现组织的自监管[8];另外一种可行的选择就是从技术、制度和机制上构建一种获取组织内部信息的手段和方法,从而使得监管部门能够穿透组织的屏障,解决末端监管不足、成本过高导致的信息失灵的问题,延伸监管的触角,增加组织内部违法的成本和风险,打消侥幸心理,产生监管的“震慑力”。因此,“吹哨人制度”本身代表的是一种监管理念和监管方式的转变,是社会综合治理手段在监管领域的具体体现之一,即从分利用“内部举报人”对组织内部信息掌握的及时性、准确性和全面性,把监管主体、社会力量和被监管机构“粘合”一起[9],在更大的系统范围内,把监管者与被监管者视为一个系统,从而实现整个监管职能的顺畅运行、携手共舞。

三、“吹哨人制度”的法律和伦理风险

“吹哨”作为组织内部成员就内部的腐败、浪费、违规等行为向组织内部和外部的监管部门进行举报揭发的行为[10],必然涉及到多方利益的博弈和考量,涉及个人、体制和社会的伦理、道德、传统等等一系列问题。其中最值得关注的就是法律风险和伦理风险。

(一)“吹哨人制度”的法律风险

从制度设计的角度而言,凭借“吹哨人”无处不在的“眼睛”及时发现并可以匿名举报组织内各种可能的违法违规行为,对于降低监管成本、提高监管效率、威慑违法违规者具有重大意义。但显然“举报人”并非专业的监管人员、也没有调查核实信息真实有效的义务,任凭一份责任感和正义感贡献自己的力量,非因主观故意或者重大过失而可得责任豁免。不难想象,如果有人把这种机制作为诬告、陷害,作为卑劣人性实现的一种手段、权力斗争的一种伎俩,显然会给组织的正常运行和各级机构落实监管带来新的冲击和挑战。

(二)“吹哨人制度”的伦理风险

共同努力和相互信任是组织建立的伦理基础,也是组织制度构建的基本假设之一。身边“吹哨人”的存在、尤其是不受任何限制的“乱吹哨”显然会导致一种所谓“告密文化”的盛行[11],造成组织内相互信任和忠诚关系的撕裂、各种非正式组织(“团伙”“利益群体”)群起、正常管理的失控甚至最后导致组织本身的覆亡。

四、“吹哨人制度”的有效规制

在构建新的监管体系和运行机制过程中,尤其对于医疗机构正在不断优化外部综合监管和内部自监管的双重背景下,除了要不断强化“吹哨人”制度在建立过程中的“隐私保护”“高额奖励”和“举报平台”之外,从行为实施的动机、行为方式的合理性以及举报内容的真实性等方面存在利益权衡和精细规制的必要。

(一)“吹哨人”举报动机的正当性

“吹哨人”实施吹哨动机的正当性,可以用“吹哨人制度”设计追求的目的性来评价,但是两者之间又存在显然的差别。笔者认为,把个人行为动机与组织利益、社会公益进行组合的过程中,应界定划分“吹哨人”行为动机正当性的边界。1.为了实现社会公共利益而进行吹哨则值得充分肯定和鼓励,这是良好公民行为的表现,恰如艾德蒙?偊b帕克所言“邪恶获胜的唯一必要条件是好人的袖手旁观”。2.为了实现组织的利益而进行吹哨则需要甄别,组织本身是一个十分宽泛的概念,组织内部和组织间的利益可能存在冲突,现实中不乏见到一些企业为了获得非法利益和竞争优势而自爆黑幕以达到抹黑竞争对手的情形,因此“合法利益”应当是组织层面上衡量吹哨人行为动机的边界;3.包含个人利益目的进行的“吹哨”则不应当一概否定,比如为了获得公开的奖励进行吹哨无可厚非,但出于个人的非法利益而恶意进行诬告、诽谤则需要严格限制,其行为本身不仅不值得鼓励反而可能构成违法甚至犯罪。

(二)“吹哨人”举报方式的合理性

互联网的飞速发展彻底改变了现代信息传播甚至组织管理的方式,沟通变得无时不在,但同时导致信息泛滥、真假难辨。每一个体都可以成为“媒体发布中心”,每一个信息发布的范围都不再可控,信息裹挟着“噪音”有甚于洪水猛兽,恶意的中伤可以辟谣但已经造成的伤害并非都可以弥补。但是,对于吹哨程序的严格限制显然违背了制度设计要达到的“内部信息外部化”的效果。如何规范?笔者认为可以从“吹哨”信息的类型进行区分规范:1.对于专业性的问题,应当向专业的监管部门或机构进行举报,以免误导大众的理解判断;2.对于公共性、常识性的问题,已有专门举报途径的可以优先采用,也可以通过相对开放的平台进行举报;3.对于“吹哨人”不能确定举报信息的真实可靠性、或者举报人认为内容可能会波及到其他个人、组织或者社会合法利益(如国家机密)的,应当通过专门的渠道进行举报,不得通过开放平台进行举报。需要强调的是,向新闻媒体披露内部秘密是吹哨人常用的做法,有时需要。但如果向监管部门举报可以有效解决问题,再通过或者威胁通过这种方式施加压力显然并非必要。

(三)“吹哨人”举报内容的真实性

“吹哨人”举报动机是主观评价,往往需要借助于举报的内容和方式进行事后综合判断;举报方式也需要结合举报的内容进行权衡以判断是否合理。因此,“吹哨人”的举报内容是否“真实”显得非常重要。同时,从制度激励的角度而言,强加于“吹哨人”对于举报的内容以调查核实的义务显然违背制度设计的初衷,赋予何等注意义务以期待实现举报信息的“真实客观”。笔者认为可以参考以下标准:1.对于“吹哨人”因日常工作等原因掌握的信息,务求真实、客观,不得篡改、伪造。对于非本人工作原因能够掌握的信息,可以只提供线索信息,不要求真实有效;2.对于事实陈述类的信息,要求相对真实客观,对于属于主观评价或个人推论的信息,可以是“合理的怀疑”,相对宽泛。

五、构建医疗领域“吹哨人制度”的建议

对“吹哨人制度”进行规范的目的不是为了限制制度设计的实施,恰恰相反,对于一项新的、敏感制度的引入,事先进行有效规范可以更好地促进公众对于该项制度的理解,从而更好地推动并发挥该项制度在实际运行中的作用。因此,在医疗领域引入并推广“吹哨人制度”过程中,笔者建议从以下两方面加强工作:

(一)构建“吹哨文化”,加强理念培养和宣传是有效推行的重要举措

“吹哨人制度”的实质是要发挥广大群众、尤其是组织内部成员对于组织不断成长的责任感和使命感,鼓励大家敢于并勇于同身边的丑恶、腐败现象作斗争,发挥群众监督的重要作用,是组织成员主人翁精神的体现,是良好公民的光荣使命。因此,在医疗领域推行“吹哨人制度”要开展充分的培训,要逐步构建“吹哨文化”。要明确目的和手段的关系,要把责任感融入医疗领域从业者的内心,消除因组织成员角色冲突而导致的个体认识误区和对于他人“吹哨”行为产生的认知误解,从而实现该制度设计的初衷。

(二)规范“吹哨规则”,强调正当有效和有序是实现监管的基本保障

“吹哨人制度”作为加强组织内部合规监管和社会综合监管的重要手段,只有在规范有序运行过程中才会发挥其最大功效。无效吹哨和乱吹哨不仅起不到积极的效果,反而会导致组织管理和社会监管成本的增加和效率的降低,引发新的问题甚至违法犯罪行为。因此,精细制定医疗领域“吹哨”行为管理制度和行为边界,从激励和规制两个方面进行明确规则,是保障“吹哨”通道传输能力和效果的必然要求。总之,“吹哨人”久已存在,“吹哨人制度”亦非新生事物。在强调组织合规和社会综合监管的时代背景下,全之以积极的态度、全面的认知和明确的规则,是医药领域引入和推进“吹哨人制度”的必由之路。

参考文献

[1]汪德斌.“自杀式举报”能否揭开医疗腐败“遮羞布”[J].廉政瞭望,2021(7):47.

[2]张静.一个医生的救赎———“打假医生”陈晓兰感动中国[J].社会观察,2009(3):6-9.

[3]陈芳.当“异类”不再孤独———《一位实名举报医疗腐败医生的遭遇》的遭遇[J].新闻与协作,2006,29(11):28-29.

[4]施祖东.医疗机构管理过程中合规性审查研究[J].中国卫生法制,2021,29(1):41-45.

[5]陈瑞华.《企业合规基本理论(第2版)》[M].北京:法律出版社,2021:395-396.

[6]理查德·斯科特,杰拉菲尔德·F·戴维斯著.组织理论———理性、自然与开放系统的视角[M].高俊山,译.北京:中国人民大学出版社,2011:2-8.

[7]陈春花.《激活组织———从个体价值到集合智慧》[M].北京:机械工业出版社,2019:35-41.

[8]施祖东.以合规管理为基础的医疗机构内部监管体系建设思考[J].中国卫生法制,2021,29(4):21-24.

[9]詹强.行政法学视野下的“吹哨人”制度[J].福建行政学院学报,2016,158(4):45-54.

[10]NaderR,PetkasPJ,BlackwellKA.Whistleblo-wing:thereportoftheConferenceonProfessionalResponsibility[J].Science,1972,37(964):565-566.

[11]李辉.中国传统“告密文化”之政治学考量[J].内蒙古社会科学(汉文版),2006,27(5):1620.

作者:施祖东 单位:北京大学口腔医学院

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