事业单位管办分离改革的路径

【摘要】事业单位是中国传统计划经济体制的产物，随着社会主义市场经济体制的建立，事业单位已经不适应当前经济和社会发展的要求，公共服务水平和公共服务效率低下。事业单位改革的重要意义在于整合事业单位资源，实现公共服务的均等化。而构建中国特色的社会主义事业单位制度，满足人民群众日益增长的对公共服务的需求，成为了人们关注的焦点。而“管办分离”即将政府“举办事业”与“监管事业”的职能分离。是解决上述问题，加快政府职能转变，提高公共服务水平的有力举措。

【关键词】事业单位改革；管办分离

一、研究背景

事业单位作为我国所特有社会组织，虽然其承担的社会功能与西方的NGO（非政府组织），NPO（非营利组织）类似，但由于其资源配置的方式，履行职能的手段，与政府关系的紧密程度存在着的差异，不能与之同语。官方对事业组织的定义是：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”早在共和国成立之初，就开始使用这个概念，并将其纳入了国家行政管理的范围内，人员入编，经费由国家财政拨款。（有全额，差额，自收自支三种形式）在那个什么都要计划的年代，政府制定了包罗万象的计划，集中几乎一切的社会与经济资源，统一组织生产，统一进行要素、产品配置与国民收入分配。不可否认，在那个特殊的年代里，事业单位确实作出了巨大的历史贡献。但随着改革开放的大幕拉开，市场在资源配置中所占有的比重越发越为明显、重要。在这种经济基础的驱动下，从国家到地方，我国开展了一系列的社会主义制度自我完善的活动――改革。包含了经济体制，政治体制，行政体制。全面改革演进到现在，在事业单位这一领域所达成的共识是：传统的国家事业管理体系体制已经远远无法满足人民日益增长的对公共服务的需求。因此事业单位的改革是推进政府职能转变，建设服务型，合理配置社会公共资源，提高服务水平的重要举措。

二、事业单位“管办分离”

（一）亟待革新的现状

当前我国事业单位面临的三座大山是：“政事不分、事企不分、管办不分”。正是意识到了这一突出的问题，党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》明确了将政事分开，事企分开，管办分离作为事业单位改革的三大原则。2011年时任总理所作的《政府工作报告》也强调了这一点。2011年3月23日的《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，把这种紧迫感与责任感摆在了更为突出的位置。副总理马凯曾撰文表示：“事业单位是我国社会主义现代化建设的重要力量。目前，全国共有事业单位126万个，在职人员3100多万人，离退休人员1000多万人。事业单位集中了我国绝大多数教科文卫等方面的专业人才，是提供公益服务的主要载体，在促进经济社会发展、推动社会进步和改善人民群众生活等方面发挥着十分重要的作用。”因此盘活这些数量庞大的社会公共组织资源，以一种更加完善的方式提供社会公共服务，对我国行政管理与管理行政所带来的积极意义是不言而喻的。

（二）管办分离的内涵

管办分离的内涵在于：作为公用服务提供者，事业单位举办者的政府，将其监管者与举办者职能相分离。可以引申出三个层次的意思：1、科学划分，根据现有事业单位承担的功能划分为：承担行政职能，从事生产经营活动，从事公益服务。2、事业单位不再作为政府行政机构的附属，而应该具备独立的法人地位，享有独立的权利与义务的法人组织，按照设立章程从事活动。3、政府不再对于事业单位进行直接管理，微观介入。而是简政放权，两者职责权限明确，更多的精力放在如何监督上，保证其按照既定的轨道与初衷运行。

三、路径

长期以来，我国事业单位的发展与改革落后于政府与企业的发展改革。作为我国第三部门的绝对主体――事业单位，在设立之初就被视为非生产领域或部门，不创造价值。其管理体制滞留在传统的计划经济轨道上，虽然在中间有过自收自支，面向市场的改革。但事业单位的本质属性还是提供公共服务的主要载体，因此上项改革最后也不了了终。既然作为提供公共产品与公共服务（准公共产品与公共服务）的部门，不可避免的存在投入与产出问题、效率问题、服务品质问题与服务竞争力问题。由于历史渊源，发展改革不到位，当前突出的基本矛盾是满足不了社会大众日益增长的对公共服务的需求，并且自身存在着职能定位不清、体制僵化、监管失位、效率低下、竞争不充分等问题。为了确保实现事业单位的社会公益目的，理顺政事、事企关系，完善事业单位的运行机制，提高其效率、效能、效益。笔者从“管办分离”这一有效改进途径，谈几点不成熟的意见。

（一）科学合理划分属性

严格按照《中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，在清理规范的基础上将现有的事业单位按照其社会功能划分3个层次：1、承担行政职能；2、从事生产经营；3、从事公益活动。而从事公益性事业服务的细分为两大类：第一，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，即不能不宜由市场配置资源的；第二，承担高等教育，等非营利医疗等公益服务，可部分由市场资源配置的。通过这种客观全面，符合当前我国事业单位现状的划分方法，充分考虑到了我国全国事业单位情况复杂的实际

（二）理顺政府与事业单位的关系

管办分离的改革实质在于政府释放公共权力，还权力于社会的过程。是一种“小政府，大社会”的理念，是社会管理主体从一元到多元治理的转变。作为事业单位举办者的行政机构，不仅负责审批登记，财政拨款，制定管理与服务的规程，还在人事管理，财务管理，绩效考评等具体运行流程上拥有者绝对的话语权。政府理应退出琐碎繁重的直接管理层面，转而通过资助，财政拨款，支持事业单位完善健全法人，或委员会，管委会制度。逐步取消事业单位的行政层级，是之成为自主运行，独立承担责任的现代公共组织法人机构。通过制定政策法规，行业规划，规范标准进行宏观的监督指导，从而切实的转变政府职能。让事业单位能够真正意义上的直接向社会生产与提供公共产品与公共服务。

参考文献：

[1]《事业单位登记管理暂行条例》.（1998年国务院令252号，2004年国务院第411号令修订）

[2]彭湃.政府角色论[M].中国社会科学出版社，2002

[3]马凯.积极稳妥地分类推进事业单位改革[J].国家行政学院学报，2012年第2期

[4]赵立波.关于事业单位分类改革若干重大问题的思考[J].新视野，2010年第6期