如何制订更好的发展政策

金墉（Jim Yong Kim，美籍韩裔医学专家，编者按）被任命为世行行长或许是意料中事—长期以来，这个位置都为美国人所专有。但仅仅是金墉需要与另两名候选者奥孔乔-伊韦拉和奥坎波竞争这个事实便已表明，人们在发展政策领域存在深刻的分歧，因为金墉和两位竞争对手的观点是截然不同的。

金墉的观点是自下而上。他直接关注穷人，关注向贫困社区提供服务，如教育、卫生和小额信贷等。这一传统的信条可以用“发展就是一步一个脚印”来概括。

奥孔乔-伊韦拉和奥坎波则代表了另一种观点，也即着眼于整个经济。它强调影响整个经济环境的广泛改革，因此关注国际贸易、金融、宏观经济学和治理等领域。

持第一种观点的人视非政府组织领袖为楷模，如小额贷款领域的先驱、格莱珉银行创始者尤努斯和印度自由职业女性联合会创始人伊拉·巴特。持第二种观点的人则视具有改革精神的财政和经济部长们为楷模，如印度的曼莫汉·辛格和巴西的卡多佐。

乍一看，这无非又是一场经济学家和非经济学家之争，但其实，分歧在于学科之内，而不是之间。比如，最近如星火燎原般成为发展经济学家们热衷话题的田野实验和随机对照试验（randomized controlled trial，RCT），其基础便是自下而上的发展经济学传统。

很难判断这两种观点的相对效能。宏观方法的支持者指出，最成功的发展通常是整体经济改革的结果。中国大陆（以及其他东亚地区如韩国和中国台湾）在二三十年间就能取得如此重大的减贫成果，很大程度上要归功于经济管理的改善（早先在教育和卫生方面的投资也起着同样重要的作用）。在这些地区，让经济起飞的动力是激励和产权方面的改革，而非减贫项目。

问题在于，这些经验并没有如人们所希望的那样成为其他国家或地区的榜样。亚洲式的改革经验并不能放之四海而皆准，同时无论在哪个国家或地区，对于某项具体政策所扮演的角色，人们也存在重大争议。尤其是，亚洲奇迹的关键到底是在于经济的自由化呢，还是在于给经济自由化设置边界呢？

此外，宏观的发展经济学传统会在具体建议（如“实行统一的低关税”、“取消银行利率上限”、“改善‘经商’排名”）和笼统建议（如“融入世界经济”、“追求宏观经济稳定”、“改善履约”）之间摇摆不定。前者通常缺少在国际环境下实施的实证支持，后者则往往缺少可操作的内容。

自下而上传统的发展专家们在具体环境中提高了教育、公共卫生或小型信贷项目的效能，因此从他们的角度出发，自然可以面无愧色地宣称政策取得了成功。然而，在很多情况下，这些项目治标不治本。

减贫的最佳办法往往不是帮助贫困者在他们目前赖以谋生的事情上做得更好，而是要让他们得以从事完全不同的工作来谋生。这就要求在生产、城市化和工业化进程上的多样化，而这反过来会要求一些看起来与扶贫相去甚远的政策干预（比如修订监管规则和确定币值）。

此外，与宏观层面的经济改革一样，具体项目所能给人们参考学习的经验也相当有限。在某些具体环境下进行的随机对照试验，并不能为其它条件下的政策制定者提供放之四海而皆准的有用经验。参考某个具体经验时，我们需要做一定程度的外推，将得自“硬证据”的随机评估转化为“软证据”。

令人欣慰的是，在发展政策方面已经取得了实质性进步，同时，在理论分歧的背后也存在一定程度的趋同—这种趋同并非关于“什么政策有效”，而是关于我们如何思考、制定和执行发展政策。上述两种发展传统的最新和最好的研究成果都表明，它们的偏好是相同的，也就是说，它们都赞成那些具有较强诊断性、实用性和试验性，以及对具体环境具体分析的策略。

传统的发展政策存在一时兴起的问题，总是从一个大动作转向另一个大动作。政府干预过少、政府干预过多、信贷不足、产权缺位等等，这些都会阻碍发展。于是人们接下来使用解药：规划、华盛顿共识、小额信贷以及让穷人获得地权。

相比之下，新方法采取了不可知论的立场，承认我们并不知道什么政策会起作用，并认为束缚发展的因素往往要具体问题具体分析。发现问题的核心在于进行政策试验，并对此进行监控和评估，这样一来，完整的学习过程才完成。实验并不一定得是随机对照试验—毫无疑问地，中国就从自身的政策试验中获得了很多经验，而它可没有一个做对照试验用的“控制组”。

这一类型的改革者不相信有“最佳实践”和普适方案，他们转而寻求那些适于本地经济和政治环境的或大或小的政策创新。

两种不同的经济学传统都共同认可这种诊断性的、具体环境具体分析的方法，因此在发展政策的领域，人们可以、也应该重新取得统一。宏观发展经济学家们需要认识到实验方法的优势，接受那些喜欢使用随机评估方式的政策制定者的想法。微观发展经济学家则需要认识到，人们是可以从各种经验中学习的；尽管随机评估非常有效，但其参考价值却通常因其狭窄的适用环境而有所局限。

总而言之，两大阵营都应该抱有一种更谦逊的态度：宏观发展实践者应该认为自己了解掌握的还不够多，而微观发展实践者则应认为，自己观察学习到的，还远远不够。