论法官惩戒制度的改革对策

论法官惩戒制度的改革对策

法官作为“法律帝国里的王侯”，[1]操持着司法的天平与利剑，然后法官是人，人性的弱点在法官身上同样存在，因此，“明智的立法者决不把法官当做抽象或铁面无私的人物”。基于此，法律在授予法官独立裁判的同时也科以相应的责任。概言之，法官惩戒制度就是追究法官责任，给予相应惩处的制度。我国历来重视对法官的监督，相关制度可谓数量繁多。但惩戒效果不容乐观，“司法腐败”、“司法不公”等言论充斥着媒体，缘何相关部门频频出台惩戒措施的同时，一桩桩法官违法乱纪事件却招频频曝光？

一、我国法官惩戒制度存在的主要问题

（一）惩戒规定不系统

目前，我国并无专门以“法官惩戒”为名的立法或制度规定，除《组织法》、《公务员法》、《法官法》和《刑法》的个别条文涉及法官惩戒内容外，主要的制度性规定散见于最高人民法院先后制定的各种规定（如表1所示）以及各地方人民法院参照最高人民法院的规定自行作出的内部规定（笔者主要以最高人民法院的全国性规定作为研究对象）。将这些规定进行整合提炼，可以框定我国法官惩戒制度的基本架构。

表1 我国法官惩戒制度的相关规定（按时间顺序排列）

时间

规定名称

备注

1986年

人民法院奖惩暂行办法

20__年废止

1989年

最高人民法院关于建立法院系统监察机构若干问题的暂行规定

1990年

人民法院监察工作暂行规定

20__年废止

人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法

1991年

最高人民法院监察室关于人民法院工作人员纪律处分的若干规定（试行）

20__年废止

1998年

人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）

20__年废止

人民法院审判纪律处分办法（试行）

20__年

中华人民共和国法官职业道德基本准则

20__年废止

20__年

人民法院执行工作纪律处分办法（试行）

20__年废止

20__年

最高人民法院关于严格执行《中华人民共和国法官法》有关惩戒制度的若干规定

20__年废止

20__年

关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定

20__年

法官行为规范（试行）

20__年废止

20__年

人民法院监察工作条例

20__年

最高人民法院关于“五个严禁”的规定

最高人民法院关于违反“五个严禁”规定的处理办法

人民法院有关部门配合监察部门核查违纪违法线索暂行办法

人民法院工作人员处分条例

20__年

中华人民共和国法官职业道德基本准则

法官行为规范

20__年

最高人民法院关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定

我国现有制度没有专门的“法官惩戒法”，导致我国法官惩戒系统要从12个现行有效的法律规定中“七拼八凑”才能组合出大体样貌。惩戒规定不系统、不统一的局面就导致可以惩戒法官的规定制度有很多，需要法官遵守的制度更繁杂，且不说各规定制度之间有“打架”之嫌，单就《法官法》里所称“非因法定事由、非经法定程序、不被免职、降职、辞退或者处分”，我们很难说清12个规定哪个是法定的。20__年《法官行为规范（试行）》的出台在很大程度上解决了法官遵守的行为标准统一性问题，但该规范中仍然没有施行的具体方式和程序。针对最高院的规定各地习惯性出台的《实施细则》可谓各自为政，花样百出，制度是具有执行性了，但各地施行法官惩戒制度自成一体，造成现实中我国法官惩戒制度整体的无序、不统一，并导致惩戒法官标准、尺度失衡。

（二）惩戒主体不合理

从研读《宪法》、《全国人大组织法》、《地方各级人大和地方各级政府组织法》、《人民法院组织法》、《法官法》及表1所示现行有效的12个最高人民法院的相关规定，可以得出拥有法官惩戒权力的主体主要有两个：一是立法机关即各级人民方代表大会及其常委会[2]；二是各级人民法院。根据相关规定，各级人民法院实施法官惩戒职能时有三种主体发挥作用。首先是法院院长[3]；其次是法院内的监察部门[4]。第三是法官考核部门。《法官法》第八章规定了法官的考核问题，《公务员考核规定（试行）》中规定：如果在年度考核中不过关，轻则诫勉，重则降职，连续两年不合格的可能被辞退。可见，考核结果被当做惩戒的依据，因此考核部门也应视为在法官考核不合格的惩戒中发挥一定作用[5]。

前文提到行使我国法官惩戒权力的两个主体中，人大及其常委会行使法官惩戒权属于“镜中花、水中月”。人大及其常委会对法院惩戒的方式只有罢免投票，而罢免投票一般都是在法院向人大提起时才会启动，因此人大及其常委会的罢免权对法官不当行为的惩戒并没有实质意义。另一个行使法官惩戒权的主体是人民法院，通常每个法院的法官都是由本院实施惩戒措施，在法院内实行的是首长负责制，这就意味着我国对于一个法官予以惩戒的大部分权力单纯交到该院院长或院领导来掌握，这是一种“自我监督”的方式，会造成对法官惩戒的随意性无限增大。一方面，如果院长出于某种动因“高抬贵手”（部门保护主义在我国当下盛行，主要是头头脑脑们的“政绩观”作梗，下属出问题无疑是给“政绩”抹黑，法院当然也不例外。），则对有违法乱纪行为的法官要么“从轻发落”，要么蒙混过关。至于法院纪检监察部门要对“低头不见抬头见”的同仁甚至好友实施惩戒实在难下狠手，只要事情不“通天”，能“挽救”则尽力“挽救”。另一方面，如果案件处理触动了权力机关或被媒体关注并被大肆渲染，法院对承办法官的处理要么屈服于权力机关，要么迎合媒体，以示法院对自己法官惩戒绝不“心慈手软”，但往往这种情况又会矫枉过正。20__年的“李慧娟事件”和20__年对“时建锋案”承办法官的处理就是现实的例子。

（三）惩戒事由有缺陷

关于对法官惩戒事由最新最全的规定参见《人民法院工作人民处分条例》。《处分条例》将之前的零散规定统一用了85个条款从违反政治纪律、违反办案纪律、违反廉政纪律、违反组织人事纪律、违反财经纪律、失职行为、违反管理秩序和社会道德七个方面规定了处分的标准及措施，较为完善地涵盖了所有法官惩戒事由。（因各法规、规定表述不一致，惩戒对象分别表述为法官、审判人员、法院内部人员、法院工作人员，笔者认为，对法官内部人员及法院工作人员的惩戒大部分针对的就是法官，换言之，法官是主要被惩戒的对象，因此，笔者将这些惩戒事由纳入法官惩戒事由之内。）此外，在司法实践中还出现四种惩戒事由：一是法官对法律理解和对事实判断“有误”；二是错案追究；三是法官的“不当社会行为”；四是“法官业绩考评”未达标。

主要问题有：首先，“结果主义”的法官惩戒事由违反法官惩戒制度的基本原理。法官惩戒制度针对的对象是法官不当行为，包括司法内不当行为和司法外不当行为，其主要目的在于通过法官惩戒制度来约束法官的行为，防止司法腐败，制裁腐败法官，基于此，各国法官惩戒制度中普遍采用“行为主义”惩戒方式[6]。而我国司法实践中的惩戒事由如“错案追究”、“业绩考评”带有浓厚的“结果主义”，违背了司法的一般原理。其次，司法外不当行为范围过窄。公众包括法官自己都普遍认为“8小时工作之外”的时间都是法官自己的，法院对于法官的私生活、个人修养、道德表现等很少过问，制度对这一块也很少涉及。

（四）惩戒程序过于行政化

我国现行法官管理制度中没有专为法官惩戒而制定的程序性规定，法官惩戒程序散见于《法官法》、《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》、《人民法院监察工作条例》等规定（排除已废止的规定），根据上述相关规定，可以框定我国法官惩戒程序依据法院监察部门的办案程序行事。主要分四步走。一是受理与立案。法院监察部门收到对于法官工作人员违法违纪的检举、控告后，首先需要进行初步调查，向检举人了解、核实，要求其提供证据。经初步调查，认为应当给予纪律处分的，经领导审批后立案进行正式调查；对不构成违法违纪或反应失实的，不予立案，并告知检举人不予立案理由。二是调查与审理。监察部门派监察人员组成调查组，收集证据、听取陈述与辩解、核对证言、询问被监察人，查清案件事实后写出调查报告，提交案件审理小组或审理委员会审理评议。三是作出处理决定。四是复议与申诉。《暂行办法》规定受处分人有权向作出处分决定的监察部门或其上一级法院的监察部门提出申诉，申诉期间不停止原处分决定的执行。

这里的问题是：我国法院内部监察部门的办案程序完全沿用行政监察的制度，具有强烈的行政化色彩，其在适用上易受到行政力量的干扰，比如立案阶段的审批就体现了强烈的长官意志。我国法官身份保障缺乏已经成为一种社会共识，这在很大程度上就是我们以行政处罚式的手段来惩戒法官带来的必然缺陷。也许其在发现真相方面效率较高，但其严重缺陷在于对当事法官的利益保障不足，有失程序公正。

（五）“戴罪立功”式惩戒不可取

《法官法》明确规定法官惩戒措施有6种：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。这6种惩戒措施属于正式的惩戒措施。《人民法院违法审判责任追究办法（试行）》第32条规定了针对“情节轻微”的情形可以作出“责令检查”和“通报批评”两种非正式的惩戒措施。此外，在法官考评时，各家法院的自制规定中有“扣发诸如目标奖金、办案补助等”类型的“经济处罚”，严重的还可能停职待岗（并剥夺岗位津贴）长达6个月。[7]

上述6种正式惩戒措施中的记过和记大过的处罚难免有“戴罪立功”之嫌，因为记过、记大过的处分具有时间上的持续性，受处分的法官在处分期间不停止审理案件。对于一般公务员来讲“戴罪立功”有助其改过自新，体现了惩罚与教育结合，以教育为主的惩戒原则。但法官的司法活动以当事人的信任感为生命线，而一位因严重失职而受到处分的法官如何取得当事人的信任？因此，笔者建议在记过与记大过的惩戒措施实施过程中，应暂停法官的审判职务行为。对于惩戒措施的改革建议本文不再赘述。

（六）惩戒效果不容乐观

自20世纪末加强法官职业化建设以来，几乎每年都有涉及法官惩戒方面的规定出台，我国法官整体水平和素质确实得到了逐步提高。但从最高人民法院历年的工作报告公布的数据来看（表2），法官惩戒制度不断的推陈出新并未对法官违法乱纪的形势带来明显的改观。

表2 历年违法乱纪被处分的法官工作人员人数

（图中数据摘自相应各年度3月的最高人民法院工作报告）

从20__年深圳中院暴出的腐败窝案，到20__年最高人民法院前副院长落马，再到20__年原重庆市高级法院副院长张弢被判死缓，（张弢学历最高，是中国社会科学院博士、博士后，20__年还曾入选首届“重庆市十大优秀中青年法学、法律专家”。）哪一起不令人膛目结舌。表2中的统计数据还不包括其背后的“统计黑数”。受信息渠道的限制，我们无法估算黑数大小。但最高院提供的数据是被正式处分的人数，是不是还有很多非正式惩处措施加以处理的违法乱纪人员存在呢？事实恐怕正是如此，笔者从所在地区的法院监察部门了解到，大多数涉嫌违法乱纪的法官在查处过程中因所谓“构不成处分”而被各种形式的非正式惩戒手段“消化”，说服教育、责令监察、通报批评等措施都不会算在正式纪律处分之列，而这部分非正式惩戒的数量占了大多数。客观事实表明，我国法官惩戒制度远远没有达到公众所期望的效果。

二、影响我国法官惩戒的深层次原因

前文指出了我国法官惩戒制度存在的种种问题，当我们审视这些问题的时候，分明感到问题背后恐怕还存在一些更深层次的东西，导致我国法官惩戒制度仅凭法院一己之力无法作为 。

（一）行政逻辑对法官惩戒制度的渗透

由于我们长期以来没有意识到现代法院制度这一西方舶来品实际上遵循的是另一种完全不同于行政制度逻辑的逻辑在运行，在很大程度上我们只把法院当做政府一个解决纠纷的部门而已，“首长负责制”、“请示汇报制”等，我们对法官的管理与一般行政干部的管理别无二致。[8]这么做的一个严重弊端就是造成法官惩戒制度无论在标准、程序亦或措施上都容易以行政组织的逻辑来代替司法组织的逻辑，这与法官职业特性产生冲突，损害法官合法利益的同时也妨害了司法公正。

（二）政治腐败对法官行为的波及

我国正处于社会转型期，体制的冲突、规范的缺失使得腐败已成为愈演愈烈的社会现象，而其中司法腐败是人们谈论最多、最难以容忍的腐败。腐败的根源在于权力的滥用，由于我国法院的运作方式和法官的人员管理与行政机关高度同质，司法系统的腐败绝大部分受到了政治腐败的波及。我们发现，在法官身上出现的腐败问题往往不是“司法性”的腐败（法官错判案或乱判案），而是趋向于行政权力的滥用。辽宁省高院原院长、广东省高院原院长、湖南省高院原院长等，因受贿、贪污、挪用公款等行为翻船落马的法官不胜枚举。简言之，法院的官场与行政部门的官场如出一辙，政治的腐败为司法系统的腐败提供示范效应，覆巢之下，岂有完卵？

（三）法官准入低门槛的无奈

荷兰鹿特丹大学法理学教授卢斯博士在中荷国际研讨会上提出避免法官不当行为，减少或降低法官应受惩罚行为数量的三方面经验中，首当其冲的就是法官的选拔，要有严格的法官遴选方式，即应选那些品格端正、成绩优秀的人做法官。[9]而在我国，由于法院的行政化管理、法官公务员式的准入、法院案多人少的矛盾等因素导致法官队伍长期处于“低质”化状态，且短期内改善的趋势并不明显。虽然国家性的司法考试对法官的专业素质提出了一些高标准、严要求，但仅凭简单的应试考核作为衡量法官是否适格的标准难免不让人对法官整体素质担忧。加之，法院系统对法官专业素质的培训与职业道德的修养缺乏体系性和目标性，使得法官们在职业生涯中失去了不断学习与提高的机会和动力。

三、我国法官惩戒制度的改革展望

鉴于我国目前法官惩戒制度存在的严重问题及制度背后的深层次原因，我们既不能听之任之，也无法照搬发达法治国家的先进做法，因此，我们须基于中国国情，在现有的司法体制内，厘清改革的总体思路，把握好改革的基本框架，推动各项改革举措全面而协调地展开，逐步形成一套完整、系统的法官惩戒制度。

（一）司法权去行政化

我们法院内部的行政化管理手段使得法官办案缺乏独立性，法官办理案件的裁判结果通常要经过庭长或分管院长审批，稍微复杂一些的需要通过审委会讨论，或者干脆请示上级法院，这完全照搬了行政部门的请示汇报制度，导致审理的人没有独立裁判权，有裁判决定权的人往往没有参与审理过程。法官为了降低职业风险、取得职业荣耀或是晋升官位，其执业行为的模式不是倾向于提高智识来取得独立审判的权力，而是为了谋求上级的赏识以晋升官位，法官更看中的是行政职级而不是法官等次。所以，要改革中国的法官惩戒制度，就必须先给司法权找一个准确的定位，还原法官系统赖以运作的司法组织的制度逻辑，尊重法官的智识活动规律，让司法去行政化。也许走出这一步很难，我们有太多的现实要考虑，有太多的观念要更新，但为了司法公正的大义，我们迫切需要“刮骨疗毒的勇气”和“壮士断臂的气概”。

（二）适用他律模式

法官惩戒以自律为主的模式是基于对司法自治性的尊重，是对法官职业群体的高度信任。公众相信通过法官职业群体的自我净化机制能将少数不良行为者导上正轨或逐出圈外，从而维护法官职业的良好声誉。以他律为主的模式更看重司法的透明性和公开性，将惩戒法官的事务交由外部机构来掌控。这种模式实际上源于公众对法官职业群体的信任度较为欠缺。显然，自律模式适合于那些法官素质普遍较高，整个职业群体享有较高信任度的国家，比如美国、德国、日本以严格的法官遴选机制而著称，无论是司法的公信力还是法官在公民心目中的声誉都非常高，因此他们的法官惩戒机制以内部自律为主。相比而言，他律模式适合于法官整体形象不佳，公众信任度没有达到较高标准的国家，比如法国、拉美国家，都成立了外部监督机构。其实拉美国家的法官准入标准也是很严格的，但司法腐败主要是受政治腐败的影响，且行政权干预司法权造成司法独而不立，这和我国的国情何其相似！

笔者认为我国推行法官惩戒制度改革，应以他律模式为主，成立外部监督机构，法院内部的监察部门只对法官的日常行为起监察警示作用，或者对法官可以有“警告”这一最轻的惩戒权限。外部监督机构的等级可只设置部级和省级两个级别，使外部监督机构免受地方保护主义的影响。笔者在本文中暂将该外部监督机构以“法官惩戒委员会”相称。全国性的法官惩戒委员会隶属于全国人大常委会，省级法官惩戒委员会隶属于省级人大常委会。在全国范围内选取知名的资深法官、检察官、律师、法学专家及全国人大代表组成全国性的法官惩戒委员会，负责对最高人民法院及高级人民法院的法官行使惩戒权。以此类推，组成省级法官惩戒委员会，负责对中级人民法院及基层人民法院的法官行使惩戒权。每个法官惩戒委员会选举一名主任委员负责会议召集或其他集体活动。由于法官惩戒委员会的成员大多为兼职人员，因此要考虑吸收一定数量的事务性办公人员，专职处理委员会收到的投诉和检举，并进行调查核实，调查人员应具备法律职业资格。专职事务性人员没有法官惩戒权，负责将所有投诉和检举的核查情况向法官惩戒委员会汇报，法官惩戒委员会议事分为定期和主任委员临时召集。法官惩戒委员会没有“免职”法官的处分权，需要对法官作出“免职”处分时可向人大常委会提出罢免议案，由人大或人大常委会依程序决定。

（三）惩戒事由行为化

行使国家审判权的法官，不仅需要有认定事实与法律判断的高度素养，同时需要有集国民之信仰，依赖于一身的品格，只有如此高尚品格的司法官所作的判决，才能赢得人民的信服。[10]这句话充分说明公信力对司法的要义。从司法活动原理上讲，当事人之所以信服法官，是因为他们相信具有专业化智识的法官，通过客观公正、无可置疑的司法行为，得出的裁判结果必然是公正的。这种信任来源于对法官智识的认可，对法官行为的认可。对法官智识的信任来源于法官准入制度，对法官行为的认可则来源于法官职业群体在行为各个方面的塑造。因此，“行为化”的惩戒事由将法官行为与司法公信力联系在了一起。

我国的错案追究制度、法官考评制度都带有严重的“结果化”惩戒事由。“结果化”的惩戒事由对法官行为的公信力起不到正面的影响，反而带来了惩戒法官的随意性和局限性。事实上，最高人民法院也逐渐意识到了法官行为对于司法公正和司法公信力的重要性，《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》两部规定中都反复强调法官应注意自己的言行和品格，但没有规定违反后的惩戒后果。20__年《人民法院工作人员处分条例》设定的惩戒事由则偏向了“行为化”的设置，将法官惩戒事由分为违反政治纪律的行为、违反办案纪律的行为、违反廉政纪律的行为、违反 组织人事纪律的行为、违反财经纪律的行为、失职行为、违反管理秩序和社会道德的行为七个方面，并规定的相应的惩戒措施。但该条例自以来的使用率并不高，错案追究制度这颗“毒瘤”仍在发挥功效。虽然现有的法官考评制度在中国现阶段对法官整体素质提高、办案效率的增强具有一定的正面影响，但这种以办案指标、办案数量来衡量一个法官的考评体系是违法司法原理的，迟早应摒弃或改革。不过，我们应看到最高人民法院在这方面正在作出努力和尝试，2013年4月19日《人民法院报》头版头条刊登了最高人民法院通报的6起工作作风不正的典型案例。这是“结果化”惩戒事由向“行为化”惩戒事由过度的决心初示么？我们拭目以待！

（四）重构惩戒程序

如果采用“法官惩戒委员会”的改革方案，则任何机构、个人都可以向具有相应管辖权的法官惩戒委员会提出针对某个法官违法乱纪行为的投诉或检举，投诉或检举材料应以书面形式提交并附有初步的证据。有法官惩戒委员会的常设办事机构负责对投诉和检举进行接受和登记。并按时将收到的投诉和检举移交调查追诉部门进行调查核实、收集证据，当然若调查追诉部门自行发现法官有违法乱纪行为线索的，也可自行展开调查。调查追诉部门在调查期间可以向当事法官和相关证人进行询问，并享有以强制方法调查取证的权力或此类命令由公安机关执行，但调查期间不能对涉嫌违法乱纪的法官采取任何强制措施。调查结束后，调查追诉部门应向法官惩戒委员会提交一份详细的调查报告，在报告中表明投诉或检举是否属实，是否有惩戒必要。法官惩戒委员会根据调查报告确定哪些投诉或检举需要追诉，由法官惩戒委员会委员组成惩戒审理小组进行惩戒审理活动，对于涉嫌违法犯罪需要追究刑事责任的，则由法官惩戒委员会决定将案件移送公安机关或检察机关。惩戒审理包括调查追诉部门指控书副本、应诉须知、开庭传票等手续的送达、开庭审理、作出审理决定、并将结果告知投诉人或检举人。法官惩戒案件开庭时，由审理小组组长主持，调查追诉部门派员出席指控，涉嫌法官有权委托一名人出庭应诉，审理过程可参照刑事案件审理流程进行，审理结束后经审理小组合议决定处理结果。在正式指控提交法官惩戒委员会后，涉嫌违法乱纪的当事法官应被暂时停职直到作出审理决定。如果调查追诉部门经调查后发现投诉或检举不属实或无惩戒必要的，则经法官惩戒委员会同意后撤销案件，并将理由书面告知投诉人或检举人。对省级法官惩戒委员会的审理决定不服的法官或投诉人（检举人），可向部级的法官惩戒委员会申请复审，后者的审理决定为终局决定。对部级法官惩戒委员会的处理决定不服的，也可申请复审一次，由部级法官惩戒委员会另行组成审理小组复审，复审决定为终局决定。

结语

“世界上很少有仅靠一个法律或一项制度就能改变一种制度局面的”。[11]我国的司法环境从整体上来说与西方发达法治国家相去甚远，因此，我国法官惩戒制度的改革必然是一个系统而浩大的综合性工程，在改革过程中难免片面、谬误、矫枉过正，我们应给改革的决策者们多些建议、多些耐心、多些宽容。

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[1] [美]罗纳德·德沃金著：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第361页。

[2] 《地方各级人大和地方各级政府组织法》及《人民法院组织法》规定，各级人民代表大会有权罢免由其选举产生的各级法院院长，其常委会有权撤换法院院长；各级人大常委会可以撤销由他们任命的法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。由此可见，人大及其常委会可被视为行使法官惩戒权的一个法定机关。

[3] 《人民法院组织法》和《法官法》规定，助理审判员由本院院长任免，由此可见，助理审判员免职惩戒主体应该是各级法院院长。

[4] 《人民法院监察工作条例》第三十二条规定对违纪人员的纪律处分由监察部门提出处分意见，报本院院长批准后下达纪律处分决定。该条例主要规定了法院内监察部门组成、职责、权限及监察程序，虽然最终的处分决定需经院长批准，但查处过程均由监察部门执行，最终处分决定也由监察部门提出意见，由此看出法院内的监察部门在很大程度上行使了法官惩戒的权力，应当被视为法官惩戒的主体之一。

[5]从各级法院试行法官考核情况看，院长或院领导、政治部、审判管理办公室在法官考核中起到一定作用。

[6]汪贻飞：《论法官惩戒之事由》，载《合肥工业大学学报（社会科学版）》20__年第24卷第4期，第130页。

[7]贺日开、贺岩：《错案追究制实际运行状况探析》，载《政法论坛》20__年第1期。

[8]苏力：《中国司法改革逻辑的研究——评最高法院的<引咎辞职规定>》，载《战略与管理》20__年第1期。

[9]刘静：《司法惩戒 法院与媒体——中荷国际研讨会综述》，载《法律适用》20__年第2期。

[10]李卫东：《法官惩戒制度探讨与完善》，载《前言》20__年第8期。

[11]苏力：《中国司法改革逻辑的研究——评最高人民法院<引咎辞职规定>》，载《战略与管理》20__年第1期。