南京国民政府法官惩戒程序的创新

[摘要]药家鑫案件引发了人民对于舆论压力与司法判决关系的思考。中国宪法明确了民主的道路,但民意是否等同与民主,民意是否可以凌驾于法律之上?笔者通过对于自然理性的探析,延伸出关于法的理性的思考,将法的实践理性——司法理性与民意想比较,进而提出正确处理民意与判决关系的解决方法。

[关键词]理性;司法;民意;判决

2011年4月22日,继西安市中级人民法院做出一审判决,以故意杀人罪判处药家鑫死刑后,陕西省高级人民法院对药家鑫案二审做出维持一审死刑判决的决定。判决结果契合了大众的呼声,使关于是否对其适用死刑的风波暂息。但是对于这样的结果,不同的人却又有了不一样的看法。有的人认为这是民意的胜利,也有人认为是民意左右了司法。

对于药家鑫的判决是基于法律的判决,但也会让观者认为这样的结果并不是法律的公平与正义所带来的,而是来源于舆论的导向和群众的压力。不得不说,“药家鑫不死,便是中国的法律亡”这样的舆论着实给法官造成很大压力,主审法官在判决时究竟是否受到民意的影响,无从得知。

一、法的理性的由来和解析

(一)法的理性的由来

“理性”的内涵在西方哲学研究历程上经过长期深入的研究,已经成为了一个经典性概念,这一概念同样在法学研究的范畴之内也是一个经典性概念界定。荷兰着名的思想家、法学家格老秀斯的观点就认为理性是人之所以区别于其他动物的最为本质的特性,这种意义上的理性自然人性,是顺应自然规律的,是人与生俱来的,能够鉴别利害,对形势进行客观准确判断的能力。这种能力是可以对人自身的行为加以判断的,在对自身行为加以判断的过程中,形成了一些与人相关的行为规则,这些规则的逻辑集合和归纳,就是我们所称之为的自然法。

自然法学派的发展与演进推动了一定时期法学的发展,长达几个世纪的自然法学派始终围绕着一个中心——理性。“理性”是指人所内具的不同于感性认知方式和感性驱动行为方式和对行为控制、驱动的思维方式。

民意更多的时候是从道德的角度,从自身善良的基点、内心的同在感出发,但是判决则应该从理性的角度出发。对于理性的理解,实践中我们应将其与良心加以区别。

(二)法的理性解析

“人之初,性本善”,善心、慈心是一个人天生的就具有的情感,生活中人们总是不自觉地被那些弱势群体所感动而渐渐地做出偏向于这类人群的行为。然而,司法实践中,作为一个司法践行者,我们或许更应该以一种理性的思维去思考和看待问题,正确地看待和运用法的理性。

在19世纪以前的法学论着中涉及的“法的理性”概念,从含义上可以把它们分为三类,一是本性理性,即人的本身所具有的,天然性质的理性,是每一个人都具备的;二是认知理性,通过生活经验的总结、教育的熏陶和行为的感染,人所具有的认知了解事物本质的能力,也就是说,不但可以认知事物的表象,也可以认知事物的本质,这些认识必然对人们的行为有一个理性的反馈;三是行为理性,行为理性是建立在本性理性和认知理性基础上的,更高层次的理性,是人们的行为过程中能够控制行为的方向、目的以及行为的结果符合社会规则和行为人的利益的。

二、如何处理好民意与判决的关系

民意与判决本不应有冲突。但在现实的司法中,会出现民意要求判决死刑,而法院没有判决死刑;民意要求不判决死刑保留生命,而判决却是死刑的矛盾。是否民意和判决就是这么的格格不入呢?其实人民的利益与法律的目的本就是相联系的,但是现实中我们也应区别对待正确的民意表达,使法官独立、司法独立,从各方面做到使判决最大限度的减少外来错误观点的影响。

(一)区分合理的民主与偏激的民意

民意的表达,现代主要依靠网民意见和新闻舆论等现代传媒传播媒介。随着现代信息技术的迅速发展,尤其是网络的普及和大众化,普通民众也能够在短时间之内迅速的了解某一事件或者某一案件,对于具体的案件而言,表达自己的意见的渠道更加多样化,时间越来越短,比如针对某一具体的案件,随着媒体的介入,网民会迅速参与到其中,通过论坛留言或者个人的微博,发表各自的观点和看法,可以在短时间内形成一个很具影响力的舆论高潮,在一定程度上形成民意的聚集。于是,就有一些人认为,这些千万留言或微博博文的背后就是一个个具体的人,这就是民意的表达。而现实之中,而不同层次的政府领导人通过参与论坛讨论,在线解答网民的问题等形式,与网民互动,无疑成了这种观点最有力的佐证。

然而民意必须是一种客观的意见或评价,应是一定范围内代表不同阶层和价值取向的民众在案件公布之后,从旁观者的角度出发,对案件所持的态度、作出的评价,任何与当事人有利害关系的人作出的评价都应当被排除在民意的范畴之外。药家鑫一案中,法官当庭发放问卷调查“民意”的做法十分荒唐,这样的调查意见不能称之为民意。

民意是公众舆论的集中反映,应该包括普通民众通过各种途径表达的看法、意见、建议的总和。网络只是目前普通民众的一种表达方式,但这不一定能代表理论上的纯粹的民意,也就是说,网络上的民意有可能被放大,其仅仅是上网发表意见的这部分人的看法和观点,这一部分人相对于我国的民众总体而言,无疑是属于少数的一部分。所以,法官在审理案件作出判决时,应该正确对待网络流言的影响。

(二)法官始终保持自身的理性

法官在审理案件中需要恪守中立,理性地对待每一位诉讼参与者。理性的司法应当是对话型而不是对抗型的司法。民众通过一些途径和方式对司法事件或过程的关注是正常的,这也是民众对自身所处的司法环境的关注,是可以理解的。从长远意义上来看,民意不仅不可怕,而且会对司法过程中公正司法,严格执法,有着很好的促进作用。通过对民意的了解和考察,能够知晓大多数人的诉求,这对于正确裁判,具有积极意义。

民众对某一案件的看法和观点是不可能也不应该干预司法的,尽管民意会经常产生干预司法判决的冲动和意图,但必须应予以强调的是,民意只是司法体制之外的民众的判断,其对案情的了解和法律知识的掌握都是片面的,受过专业训练的法官在司法过程中应当做的就是以事实为根据,以法律为准绳,对系争案件进行裁决。

任等官有其特别的惩戒法规外,普通法官的惩戒规范体系即由上述基本法、组织法及其一系列办事细则构成,体系颇为完备,值得我们进行历史性审视。

二、法官惩戒的启动程序

法官如有应受惩戒的行为,通过 主管机关的提请、律师或者律师团体的控告或者冤屈者的呈控等方式进入官方惩戒的启动程序。提起惩戒有法定的程序,通过法定机关的提请启动惩戒程序,是惩戒的发端。因为惩戒机关的运作是被动的,它不能自动地发动惩戒程序,故确定合理的有惩戒提起权的机关是十分重要的,这关系到法律实现的应有程度。

(一) 法官惩戒的移付机关

《公务员惩戒法》规定提起惩戒程序可经由两类途径。一种为监察院提起惩戒程序,监察院认为公务员有应受惩戒之情事应付惩戒者,应将弹劾案连同证据依如下各款规定移送各自所属的惩戒机关:即国民政府委员送中央党部监察委员会;此外之政务官送国民政府;事务官送公务员惩戒委员会。另一种为各该长官提出惩戒程序:各院部、会长官或地方最高行政长官认为所属公务员有应受惩戒之情事者,应备文声叙事由并连同证据送请监察院审查。此外,各该长官对于所属荐任职以下公务员得迳送公务员惩戒委员会审议。

由于官等序列的差异,不同官等法官之惩戒应依法送呈不同的惩戒机关。其初,五院院长皆为国民政府委员,故司法院院长之惩戒,理所当然地移送中央党部监察委员会。其后,因为《国民政府组织法》的修正,五院院长不再兼任国民政府委员,此时是否还依旧制,曾有争议。这些争议主要因为惩戒主体的变更会影响到政治地位和程序权利。因为在通常情况下,受高等惩戒机关惩戒的法官被惩戒的概率也相应变小,而且按照当时的法制环境,高等惩戒机关的惩戒程序更为简单甚至没有规定的程序,如果惩戒不是因为政争所致,这实际上是赋予这类法官的特权。如我国清代即规定官员的惩戒需提高审级甚至组织特别审判庭,即在案件“准入”上就增加了难度,更何况其他程序利益。这既是官体官威的体现,也是等级特权所需。

弃却利益总是不容易,上述争议不久即有结果。据1932年8月12日国民政府训令称:将五院院长等政务官不归中央监察委员会惩戒,“既非立法当时之本意,尤与现制五院各自对于中央执行委员会负责之精神不合”[12](408)。因此,司法院院长提高惩戒机关等级的待遇不变。司法院院长之外的其他政务官序列的法官,其惩戒权归于直属国民政府主席的政务官惩戒委员会。“该委员会由国民政府委员7至9人组成,惩戒事件议决后报国民政府以命令宣告。”[13](284)除上述特权法官外,所有普通法官的惩戒皆应移送到中央公务员惩戒委员会。

(二) 惩戒启动程序

根据1929年公布、1932年6月24日由国民政府修正公布的《弹劾法》[12](407?408),惩戒案件的启动程序为:如有法官应受惩戒,须由监察委员就其违法或失职之行为向监察院提出弹劾案。弹劾案须以书面形式提出,并应详叙事实。监察院收受弹劾案后,再由提案委员之外的监察委员三人予以审查,如经多数认为应付惩戒时,监察院应即将被弹劾人移付惩戒。前述案件审查,由监察院全体监察委员按序轮流担任,旨在保证审查程序能够公正、有序地进行。如果该弹劾案经审查认为不应交付惩戒,但提案委员对此有异议时,应将该弹劾案再付其他监察委员五人进行审查,此次审查为最后之决定。在这里,异议审查增加了人数,且令先前审查委员回避,是为程序正义的一般要求。为避免程序上的繁复,异议审查实行一审终局的原则。弹劾法强调:监察委员在提出弹劾案时,应本着慎重和严肃的原则,力争避免草率提案。同时,为保证提案提出后不因不正当的干扰而滋生弊端,弹劾案一经提出,不得撤回。

《弹劾法》第七条规定:审查弹劾案之委员,与该案有关系者,应行回避。为保证监察委员弹劾权力的独立性以及弹劾程序的公正性,该法规定:监察院长对于弹劾案不得指使干涉,而且对于任何弹劾案在未经移付惩戒机关前,不得对外宣泄。如果弹劾案内法官的违法或失职之行为,情节重大、有急速救济之必要者,监察院在将该弹劾案移付惩戒机关时,得通知该主管长官为急速救济之处分。主管长官接到该通知后,如不为急速救济之处分,被弹劾人受惩戒时,该长官应负相应责任。因监察院行使监察之权,故惩戒机关对于移付惩戒之案件有延压时,监察院得依法质询。关于惩戒启动程序的直观性表现,如下述案件[14]:

本院移付中央公务员惩戒委员会文(二十二年二月六日)

为移送事:案据监察委员高友唐呈劾浙江新昌县法院推事周文亮渎职殃民一案,当经派由监察委员高一涵、李梦庚、周利生等审查。兹据报告:认为应付惩戒等语。相应钞检各件,移请贵会查核办理!此移。

上述是对监察院在惩戒程序启动时的相关流程进行的大致说明。从其基本流程来看,在启动程序的设置过程中,比较注重正当程序的理念。根据五权分立的原理,将惩戒提付权与惩戒审议权分开,形成权力制衡关系,也在一定程度上体现了惩戒程序的公平。

三、法官惩戒的议决程序

依照《公务员惩戒法》,法官惩戒案件的审理程序是为议决程序, 包括从案件的收受直至裁判书的作出等一系列环节,非常细致和精密。

(一) 案件收受与分配

中央公务员惩戒委员会接收移送惩戒的案件后,根据前述惩戒委员会书记厅《办事细则》:对于每日收到的文件,应由文书科收发员摘由、编号、注明文到时日、加盖“最要”“次要”戳记、登入总收文簿送书记官长室分交各科拟办。根据司法院颁行的《中央公务员惩戒委员会办事规则》[11](338),惩戒案件应按收案编号次第及各委员席次轮流分配,以避免徇情与推脱。委员的席次,以任命的先后决定,如系同时任命,则以名次之先后定之。

(二) 案件初查

案件按文书流程处理后,即应开始惩戒审查程序。审查结束,应提出审查报告,由委员长召集审议会,如认为有调查之必要时,应先行调查。调查委员在质询被付惩戒人、传询证人或命令鉴定时,均应通知所定日期,并于本会会所进行。惩戒委员会除依职权自行调查外,还可以委托行政或司法官署调查,委托调查在各该机关进行。调查委员调查完毕,应于十日内向委员长提交报告书。该报告书应包括如下内容:被付惩戒人姓名、官职、性别,被付惩戒之事实,凭证及调查经过情形。

(三) 受惩戒人的权利保障

对于受移送惩戒之惩戒事件,在惩戒案件审议过程中,被付惩戒人有法定的知情权、申辩权等权利。据该《公务员惩戒法》第十五条:惩戒机关收受案件后,应将原送文件抄交被付惩戒人,并指定日期命其提 出申辩书,在必要时,并得命其到场质问。如果被付惩戒人不行使此项权利和履行相应义务,惩戒机关得迳为惩戒之议决。

(四) 停职与回避等程序

惩戒委员会如对所移送之惩戒事件认为情节重大者,可以通知该管长官先行停止被付惩戒人之职务。法官停职有法定的情节:一是刑事诉讼程序实施中被羁押者。二是依刑事确定判决受褫夺公权之宣告者。三是依刑事确定判决受拘役以上之宣告,正在执行中者。根据中立性原则,惩戒委员会在审查案件过程中,应依法回避,其回避事由准用《刑事诉讼法》关于推事回避的规定。根据司法院颁行的《中央公务员惩戒委员会办事规则》:回避事由的审查由委员长召集委员会,以出席委员过半数议决行之。对于文书的送达,也有明确的规定:依照《公务员惩戒法》及前述“办事规则”,关于被付惩戒人之文书遇有不能送达时,准用刑诉法关于公示送达的规定。

(五) 审议程序

按《公务员惩戒委员会组织法》的规定,针对法官惩戒案件,中央公务员惩戒委员会得有委员七人出席方可开议。惩戒案件开议,由委员长指定一人为主席。委员长对于惩戒事件可以查察程序进程,但不得干涉惩戒。根据前述惩戒委员会的办事细则:委员长在接到上述报告书后,应即指定日期召集审议会。惩戒委员会审议事项时,各委员均须陈述意见,其次序始于末席递推而上直至主席,审议会之议事不得公开。在整个过程中,各委员及职员均应严守秘密。惩戒机关议决案件,遵循多数决的原则。依据《公务员惩戒法》:议决以出席委员过半数之同意来决定。如出席委员的意见分三说以上,不能得过半数之同意时,应将各说排列,由最不利于被付惩戒人之意见,顺次算入次不利于被付惩戒人之意见,至人数达到过半数为止,以此说为确定之处分。1948年,国民政府“行宪”后,在内外交困中,还公布了修正后的《公务员惩戒委员会组织法》[11](7),进一步完善了惩戒程序的司法特性。如该法修正第五条:公务员惩戒委员会委员,依法审议惩戒案件,不受任何干涉。此举类似于法官审判的规定,符合司法独立的制度设计。

(六) 议决书处理程序

根据上述书记厅的办事细则:审议议决后,应将审议记录送交本案原配受之委员,并由其于五日内制作议决书。议决书应包括如下内容:① 被付惩戒人姓名、官职、性别、年岁、籍贯、住所。② 主文。③ 事实。④ 理由。⑤ 年月日及审议出席各委员署名盖章。惩戒议决后制作的议决报告书,由出席委员全体签名。该议决书应按规定程序分别予以送达、咨照和呈转。此外,书记厅应将文卷归档,由文书科收发员将种别、类别、案由、件数、附件等项记入档卷编存簿并随簿送该科管卷员登簿盖章。

(七) 程序冲突的处理

如果惩戒程序与刑事程序有冲突,《公务员惩戒法》规定,在惩戒过程中适用刑事程序优先的原则:第一,惩戒机关对于惩戒事件认为有刑事嫌疑者,应即移送该管法院处理;第二,同一行为已在刑事侦查或审判中者,不得[提供论文和的服务]开始惩戒程序;第三,同一行为在惩戒程序中开始刑事诉讼程序时,于刑事确定裁判前,停止其惩戒程序。在刑事程序完结后,惩戒委员会再根据刑事审理的结果以确定惩戒程序的运作。

惩戒议决中的主要环节为案件审议程序,虽然惩戒法的规定较之诉讼程序相对简略,但不失正当程序之意旨。其流程如下述惩戒案。本案中被付惩戒人镇江地方法院法官钟士成等,于1935年审理五洲药房人陈念棠告诉刘德培等伪造商标之案。陈念棠以该法官等故为出入,向同院检察处告诉,检察处以“未能证明”决定不。陈念棠因此又以违法渎职各情呈监察委员提起弹劾,由监察院咨请司法院移付惩戒而发交中央公务员惩戒委员会。

审议中,钟士成等辩称,其所拟判决系误漏法条,并非故为出入,而且该案曾经司法行政部议定:钟士成等因异常疏忽,予以儆告。鉴此,钟士成等申请适用一事不再理之原则,免予置议,也即不应再启惩戒程序。但惩戒委员会认为:儆告为监督权之发动,与惩戒处分由惩戒权发动者不同,不得援用一事不再理之例。钟士成等承办讼案,对于法条字句以及商标注册之公文书概行忽略,率予判决,情节严重。因此,各予以相应惩戒。[15]

四、法官惩戒的执行程序

《公务员惩戒法》中关于法官惩戒的执行程序规定得非常简略,这可能首先是因为执行程序在本质上是个行政程序,没有必要像议决程序一样进行司法化地设置各个环节。其次,惩戒议决系一裁终结,在当时也没有规定细致的再审议程序,因此,在执行程序中,即便有议决错误,也缺少相应的申诉辩解等程序来使被付惩戒人表达诉求。之所以如此,可能是因为惩戒的对象是公务员,在传统官本位的语境中,其程序的启动本身即非常慎重,出现错误的可能非常小。再次,惩戒处分并非不可逆的过程,如果惩戒错误,在执行之后还可以更正和恢复,不像诉讼程序会产生财产和身体惩罚的严重后果。最后,执行程序不属于法官惩戒主体的中央公务员委员会的职权,故而不应也不必在该法中进行细致的规定