城乡一体化发展与集体土地利益再调整

综观国际上主要国家的发展路径,城乡一体化系一国社会经济发展到一定阶段的必由之路,我国亦然。笔者认为城乡一体化发展应遵循三大原则,即让农民受惠、均衡利益、量力而行,具体可从以下几方面对城乡一体化发展与集体土地利益进行再调整。

一、改革集体土地产权结构

改革现行集体土地产权结构,应避免制度上的大起大落,这样比较符合我国作为人口大国和粮食生产安全占独特地位的国情。

1　改三级所有为村民小组单一所有

现行的乡(镇)、村、村民小组三级所有的集体土地制度,一方面因乡(镇)、村、村民小组相互之间的权属界限不清晰,给各级所有权的行使与监督带来困难。另一方面,由于乡(镇)、村的范围较大,使得农民相互间了解较为困难,兼之大量农民外出打工,加剧了农民行使土地权利、表达意愿的难度,农民的土地权益难以得到有效保障。因此,改现行的乡(镇)、村、村民小组三级所有为村民小组单一所有,则有利于农民土地权利的实现。

2　改集合共有为按份共有

对于我国集体土地所有的性质,学术界看法不一。笔者倾向于将我国现行的农民集体所有视为集合共有。这种产权制度存在所有权主体虚位、权利虚化的问题,农民不仅难以有效地行使土地所有者的权利,且其权利容易受到侵害。故此,笔者主张将现行的集合共有改为按份(户)共有,农民依其农村户籍、土地权属证书,按份享有、行使集体土地所有权,并享有相应的退出权及获得适当补偿的权利。

3　落实所有权,强化使用权

对农民按份共有的土地所有权,实行产权登记、发证制度。凭其农村户籍、土地权属证书,对集体土地有关事项行使表决权i如对集体土地经营管理者的任用与否、集体土地的使用及处置等。对集体土地的征收征用提起行政复议权;对各级政府机构、集体经济组织侵害集体土地的行为,提起派生诉讼的权利;建立相应的退出与补偿机制等。

在落实农民按份共有的土地所有权基础上,需进一步强化农民集体土地使用权。《物权法》将集体土地使用权中的土地承包经营权、宅基地使用权与国有土地使用权一并规定为用益物权。根据物权法定原则,对土地承包经营权、宅基地使用权均应实行登记、发证制度,明确土地边界、位置、面积等基本情况;非经法定程序、不具法定理由、未经权利人同意,任何变更或剥夺农民土地承包经营权、宅基地使用权的行为,当属无效;造成损失的,应视情况分别承担民事或行政赔偿责任甚或刑事责任;进一步赋予农民自行决定其土地的种植品种、经营模式等相关事宜的权利,以及实现其土地承包经营权自由流转的权利。

二、为集体建设用地正常流转开禁

遵循城乡一体化发展的理念,以科学的《城乡规划法》为指导,构建集体建设用地流转法律制度,使宅基地、乡镇企业用地等非农建设用地正常流转开禁,以实现集约化用地;培育农村土地市场,在国有土地与集体土地之间搭建起一座相通的桥梁,以实现“两种产权,一个市场”及“同地、同价、同权”,确保集体建设用地的合法有序流转。

三、制订《土地征收法》,完善征地制度

1　完善土地征收程序

首先,科学界定“公共利益”,建立征地目的合法性的事先审查及征询、听证制度,改变“先批准后公告”的做法,严格限制土地的征收征用及农民集体经济组织对农民土地使用权的收回。

其次,确立评估、审计制度,实行补偿和安置方案的“事前公告”制度以及“先补偿后征地”原则。

2　明确补偿原则与标准。

确定补偿原则,扩大补偿范围:同时,推行基准地价上的价格协商机制与公平分配机制。需要指出的是,即使征收土地完全是出于公共利益的需要,其成本也应由全社会共同承担。所以,在土地征收中,应通过基准地价上的价格协商机制赋予农民平等的话语权,充分听取农民的正当利益诉求。

3　健全并落实土地征收中的首长负责制

为有效遏制违法征地行为,对违法征地部门,应追究其主要领导的责任。尤其是对于因违法征地致人死亡、伤残者,应加大惩处力度。此外,还应明确规定责任追究的部门及程序,以增强责任追究的可操作性。

四、强化土地监管制度,形成立体多维的监管体系

各级土地管理部门除常规地籍管理外,还要对土地利用总体规划的落实、城市规划及村镇规划的编制、修改、审批、执行等环节实行严格管理,进一步落实土地利用规划分级控制体系。而围绕土地用途管制为核心的土地利用规划的编制、修改、审批、执行以及土地用途变更等环节,则应列入土地督察部门严密监管之列。

可在土地督察机构内设置相应的征地督察部,专门受理群众对非法征地的举报,使督察机构的监管建立在广大群众的密切配合之上,以加大土地督察力度。

与此同时,应充分发挥各级人大、政协及媒体等监督职能,形成多维监管体系。应搭建网络土地监督平台,畅通群众和舆论监督的渠道,实现公众对土地用途的社会监督。

五、改革现行的财税制度

根据我国当前实际情况,可设定一个利益调整的缓冲期。期间,在提高被征地农民补偿标准的前提下,可在征地价差中,根据地方政府对被征地块投资的实际情况给与相应比例的提成作为补偿,以利于地方政府对公众事业的再投资;但应设定一个较低的最高限额,以确保被征地农民的生存状态明显优于被征地之前。鉴于地方政府对公众事业的投资本就是其职责所在,其资金也来自纳税人,缓冲期后,地方政府则应从征地受偿主体中完全退出。国家可通过开征相应税目从而向农业用地集中地区适当倾斜,以协调、减少建设用地集中地区与农业用地集中地区之间的经济失衡状态;这也是守住我国18亿亩红线所必须正视的现实。

六、完善土地争议的解决机制

从我国现行的《土地管理法》第16条来看,土地权属争议的司法解决,以行政裁决为前置程序,而对该行政裁决的期限则并无规定。该规定不利于及时有效地解决土地权属争议,亦不利于当事人快速维权。笔者认为,土地权属争议的解决程序应改为,当事人既可直接向法院;也可经行政裁决不服后再向法院,并对行政裁决的期限作出明确规定,该期限不宜过长。

我国《土地管理法实施细则》第25条则表明,有关征地补偿标准争议的最终解决,以地方政府的行政裁决为准。而不容忽视的事实是,作为批准征地的地方政府往往在征收中具有直接的经济利益。该规定剥夺了当事人的司法救济权,使得被征地农民丧失了对任意压价行为的抗衡能力,从而导致大量被征地农民涌向上访之路。笔者主张应赋予当事人对行政裁决不服时向法院或直接向法院的权利。

笔者还认为,应赋予法院受理有关土地征收合法性、正当性争议的权力。同时,为确保法院对此类案件的审理力度与效率,土地督察机构对群众举报的非法征地事件一经查实,在上报上级机关的同时,即可直接移交法院受理,从而构建对非法征地重拳出击的土地督察、司法联动机制。

此外,对土地承包经营合同纠纷案件,应允许当事人向法院或向仲裁机构提讼;或仲裁,并实行一裁终局制度。若涉及到承包人与招标人村、组之间有关该承包经营权的得失、变更之纠纷,则可实行经仲裁裁决不服后再向法院的制度。如此规定,既考虑到快速解决合同纠纷的需要,亦体现了对农民土地使用权得失、变更的慎重态度。为确保该土地仲裁机构的独立性、公正性,其仲裁员应由具备相关法律知识的专业人员兼任,而无需赋予其公务员身份,由政府购买服务即可。与此同时,农村各级组织亦应加大对有关人员的培训,以利于就地化解矛盾,开辟快速维权通道。