农村宅基地退出影响因素分析

摘 要：城市建设用地紧张制约着城市经济的发展，阻碍了中国城市化的步伐。宅基地功能价值是农村宅基地退出的主要阻力。其中，居住功能是宅基地最基本功能，社保功能是宅基地衍生功能，资产功能是宅基地制度变迁中随着经济发展的需要滋生的财产增资功能。

关键词：宅基地；宅基地退出；影因素

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）32-0031-04

城市建设用地供需矛盾是目前人地矛盾中最突出的部分。城市建设用地紧张制约着城市经济的发展，阻碍了中国城市化的步伐。而在城市用地紧张的同时，中国农村建设用地特别是农村宅基地却是粗放低效利用，土地资源利用粗放，资源配置效率低。另一方面，随着城市土地价值的凸显和城市用地的紧张，政府征地较为普遍，城郊农村土地征收变为国有土地，使得土地所有权性质发生转变，征收前后土地价值差异以及宅基地的隐性流转造成了农民权益的损失。如何建立一套完善的土地征收制度与农村宅基地退出制度，用以解决城乡建设用地的供需矛盾、提高土地利用效率、优化土地资源配置，是当前农村宅基地问题解决的核心。

一、宅基地功能内涵及其影响因素

宅基地功能是基于土地功能理论提出来的。功能是指对象能够满足使用者现实或是潜在需求的一种属性，具有客观物质性和主观精神性。宅基地功能是指宅基地满足农户客观物质上或主观精神上需求的一种属性。

（一）宅基地功能内涵

柳建平认为，土地对于人类自古以来就具有生存保障功能，并由生存保障功能衍生出生产要素功能，鉴于此，土地的基本功能可分为社会功能和经济功能两大类。刘峨林从历史和各国的现实情况出发，指出土地有生产要素投资和生存保障两种重要的功能。袁■从土地功能变迁的视角研究了中国农村土地制度，认为农村土地制度具有社会保障、生产要素和财产功能，土地的社会保障功能阻碍着农村土地制度的创新发展，生产要素功能有所抬头，宅基地流转限制阻碍了生产要素功能与财产功能的发挥[1]。王勇从“实物期权”的视角分析了农村土地的社会保障功能，尤其是土地作为生产资料给农民提供就业机会，发挥就业保障功能[2]。李长健等认为，农村土地的社会保障功能表现为最低生活保障、养老保障、失业保障和医疗保障，对农村土地权益的保护能够提高土地的社会保障能力[3]。张德元研究了宅基地功能变迁与宅基地制度改革，提出宅基地由社会保障功能向财产功能过渡。罗必良认为，农地保障和退出条件下土地制度改革是农村土地福利保障功能让渡财产功能的改革[4]。孙少波、王华认为纵观人类社会发展史，土地对农民的意义经历了生存保障功能、生产要素功能、社会保障功能、资产（财产）功能四个变化阶段[5]。

总的来说，农村土地主要具有生存保障、生产要素、财产增值、社会保障四大功能，而生产要素功能主要针对农村承包地而言，对于作为农村建设用地主要成分的宅基地具有生存保障、社会保障和财产增值的功能。其中，宅基地的“生存保障功能”与学者们所谓的“社会保障功能”不同，宅基地的生存保障功能是基于宅基地制度“居者有其屋”的设计理念而言的，是为了保障农民的生存权利，用宅基地建房满足使用者住房需求并提供日常生活活动场所的功能。本文将宅基地的这种生存保障功能称之为“居住功能”。宅基地居住功能是一种客观物质上的功能；资产功能是指宅基地作为不动产所具有的价值交换和保值增值功能；社保功能是指宅基地为使用者提供的住房、就业以及养老保障等功能。此外，方贤国（2014）认为，宅基地还具有情感寄托和心灵抚慰的功能。本文将宅基地的这种功能称之为伦理功能。伦理功能是指宅基地为使用权人带来的主观精神上的身心满足感和心灵抚慰的功能，是一种主观意识上的潜在功能，满足宅基地使用权人情感上的需要，对宅基地退出意愿有很大的影响，其作用不容忽视。

（二）宅基地功能的影响因素

宅基地作为农户退出决策的客体，其功能对农户宅基地退出有重要影响，宅基地功能是阻碍宅基地退出的主要影响因素。为此，有必要对宅基地功能的影响因素进行研究，选取宅基地各功能的主要影响指标，为宅基地退出意愿影响因素体系构建奠定理论基础。

1.宅基地居住功能的影响因素

宅基地居住功能指的是宅基地作为房屋等建筑物的承载者，为使用权人搭建日常生活生存空间，满足使用权人住房需求的功能。房屋建筑面积、结构、建筑年代等之所以对宅基地退出意愿产生影响，是因为房屋结构、建筑面积等影响了宅基地的居住功能。根据价值的二元理论，房屋结构类型好、建筑面积大，房屋居住满意度和居住质量高，房屋使用价值越高，居住功能较强。此外，家庭人员房屋“入住率”越高，对房屋的居住利用率越高，使用价值越高，宅基地的居住功能越强，宅基地退出意愿越低。

2.宅基地资产功能的影响因素

由于我国农村宅基地制度对宅基地流转的严格限制，宅基地资产功能难以发挥。本文所谓的宅基地资产功能是指农户对宅基地资产功能的认知差异。农户个体自身特征因素的差异使得其对政策认知和了解程度不同，对宅基地资产功能的认知直接影响其对未来宅基地资产价值的实现预期。对比于当前农村宅基地作为资产所能实现的价值，两者差距越大，宅基地退出意愿越低；反之，差距越小，宅基地退出意愿越高。

宅基地按照利用状况分为闲置、自住和出租等形式，不同形式宅基地价值不同，闲置时宅基地既无使用价值也无交换价值，宅基地自住时体现为宅基地使用价值，出租时体现了宅基地交换价值，宅基地价值越高，资产功能越强，当宅基地充分体现交换价值时，宅基地资产功能最强。宅基地心理预期售价是农户宅基地退出时所能接受的最低价格，在一定程度上体现了宅基地资产功能预期的大小、体现了宅基地交换价值预期，预期越高，宅基地资产功能越强，宅基地退出意愿越低。

3.宅基地社保功能的影响因素

宅基地社会保障功能主要体现在住房保障、就业保障以及养老保障方面。宅基地为农户提供了居住场所具有住房保障功能，在农户不存在其他住房情况下，宅基地住房保障功能较强，对农村宅基地住房保障的福利性依赖强烈，反之，若农户拥有城镇住房，农村宅基地的住房保障功能较弱，农户对农村宅基地依赖性较弱。宅基地作为生产要素投入到建设用地市场以及宅基地作为农地经营的附属场地，为农户提供就业机会，对农户具有就业保障功能。农户城镇职业稳定性高，收入稳定，对农业以及附属产业的依赖性就会弱，对农村宅基地的依赖性差，宅基地更容易退出。而住房保障和就业保障作为社会保障体系中最重要的两部分对于宅基地社会保障功能的影响重大，是制约农户进城落户的两大障碍，只要解决农户的住房保障和就业保障两项最为关注的社会保障问题，宅基地退出意愿自然会有所提高。

4.宅基地伦理功能的影响因素

宅基地情感寄托功能是老一辈宅基地退出的困难点。老人尤其是土生土长祖祖辈辈寄生于同一块土地的老辈人，对宅基地以及祖房有浓重的情感，这些人对城市生活没有兴趣，根深蒂固的传统思想扎根于内心，是不会离开农村定居城市的。随着政府对宅基地退出意愿的自主选择权的尊重，宅基地伦理功能得以体现。本文以农户邻里之间往来频繁度以及休闲娱乐场所的城市替代度作为宅基地伦理功能的影响因素来衡量宅基地伦理功能，认为邻里之间往来越频繁，休闲娱乐场所的城市替代力越差，对农村依赖性越强，宅基地伦理功能越强。

二、宅基地退出意愿的影响因素

根据影响因素的类型可以将宅基地退出意愿影响因素分为外部因素和内在因素两大类。其中，外部因素主要是从宅基地制度环境、地方政府宅基地政策、农村社会经济状况、自然条件等方面影响农户宅基地退出行为；内在因素主要是从农户的自身特征条件、家庭基本情况和宅基地特征情况出发，对农户退出宅基地行为的影响因素进行分析。在现有的影响因素实证研究文献中，主要外部因素代表有经济发展状况、行政管理力度、社会因素等，具体见表1。主要内在因素代表有性别、年龄、文化程度、职业类型、家庭人口结构状况、家庭经济收入、房屋建筑面积、年代、结构、宅基地数量等。

（一）外部因素

1.制度政策因素

城乡二元的土地制度构架是农村宅基地退出的基本约束，不同的制度政策对宅基地退出意愿的影响不同。其中，土地征收制度与城乡建设用地增减挂钩政策在一定程度上促进了农村宅基地的退出。政府通过土地复垦整理、村庄规划以及城中村改造等以置换城市建设用地指标，并对失地农民进行合理的、多元化的征地补偿。强制性的征地手段以及合理的征地补偿推动着农民宅基地的退出。相反，农村宅基地监管制度不完善造成农村宅基地隐性市场逐渐成长起来，扭曲了宅基地退出补偿价格，严重打击了农民宅基地退出的积极性。此外，宅基地登记制度不完善在一定程度上增加了宅基地退出的交易成本，影响了农村宅基地的退出。

除了土地制度对宅基地退出意愿造成影响外，其他的政策制度对农村宅基地退出意愿也会带来影响，如城乡二元户籍制度以及社会保障体系等。农民进城落户的住房保障制度不健全，宅基地退出后的城市高房价严重阻碍了农户宅基地的退出。粘附于户籍制度上的城乡养老医疗保障的双轨制对农户宅基地退出决策有负向影响。农村的养老医疗保险在城镇无法使用，而一般农户无法承担城市高昂的养老医成本，严重影响了宅基地退出。总之，城乡社会保障制度的双轨制一定程度上阻碍了农村宅基地的退出。

2.地区经济因素

地区经济发展水平一定程度上反映了地区产业情况，根据刘易斯二元经济理论，农村是由低报酬的农业向较高报酬的工业发展，经济发展水平越高，地区二、三产业越发达。土地、劳动力和资本等由农业向二三产业转移，作为农村集体建设用地的宅基地流转向二三产业，促使农民宅基地退出。同时，经济水平的提高使得人们生活质量提高，对居住环境、生活环境、交通便捷程度以及基础设施建设水平的要求也会随之提高。农民不再满足于以前的农村居住环境、生活质量，对城市居住条件、生活水平以及完善的基础设施较为向往，促使农户宅基地的退出。一般来说，经济较为发达的地区的农村宅基地退出意愿比贫困地区宅基地退出意愿高。一是因为经济发达地区农户家庭经济水平能够承担其在城市生活的成本，并可享受资源配置良好的教育、医疗、基础设施等基础条件；而贫困地区农户家庭难以承担得起城市的生活成本。二是经济较为发达地区农民的思想觉悟高、受教育程度高，对政策认知和了解能力强，能够积极响应政府决策，能够配合政府征拆工作，积极退出农村宅基地。而贫困地区农民恋土情结严重，对农地依赖性大，“叶落归根”等思想更为传统守旧，农村习惯风俗意识强烈，宅基地退出意愿较低。三是经济发展水平较好地区城市建设用地需求更为迫切，城市建设用地指标更为紧张，人地矛盾更为尖锐。政府对农地征地以及城乡建设用地指标交换的愿望更为迫切，所以，政府推动农村宅基地退出的积极性也更为强烈。总而言之，地区经济发展水平限制着农村宅基地的退出，地区经济水平越高，宅基地退出意愿越高。

（二）区位地理环境

根据杜能的农业区位论，农业收益随着距城市距离的远近发生变化，交通条件的便利使得近城区收益高于远离城市地区的收益，因此土地的价值也随着距离城市的远近而变化着。杜能研究的虽然是农业区位，但对于建设用地也同样适用，因近郊农村条件优越性，城市郊区农村土地价值高于偏远农村土地价值。对于宅基地退出来说，自然地理条件也是宅基地退出的重要影响因素。近郊区农村宅基地退出意愿高于远郊区农村宅基地退出意愿，主要有两方面的原因，一是来源于政府的推动力，近郊农村由于地理位置接近城市，有利于城市进一步的扩张和发展，政府倾向于促进近郊农村宅基地的退出；二是来源于农户本身的驱动力，近郊农户更倾向于进城谋求更多发展机会和平台，对于农村依赖性较弱，而且近郊土地价值高，宅基地退出补偿水平高，巨大的利益驱动着农户宅基地退出。

除了区位因素，农村宅基地所在地理环境对宅基地退出也有重大影响。一般来说平原地区较山区宅基地退出意愿较强，中国中东部农村地区宅基地退出意愿比西北地区农村宅基地退出意愿强烈。山区农村农民退出宅基地定居城市的阻碍力较平原地区大、农民城市就业机会少，获得非农收益的机会也很少，宅基地退出后的成本以及风险大，宅基地退出福利损失较大，被弥补的可能性较小，宅基地退出意愿较低。而平原地区相对与山区来说，宅基地退出意愿较高。

（三）内在因素

宅基地退出意愿的内在影响因素是本文着重研究对象，主要分为被调查者个人特征因素、家庭特征因素和宅基地功能因素三大类。其中，个人特征因素包括被调查者性别、年龄、受教育程度等基本情况；家庭特征因素分为人口状况和家庭收入情况；宅基地功能因素包括居住率、房屋建筑面积、建筑结构等居住功能因素，宅基地利用情况和售出价格等资产功能因素，城镇住房情况以及非农职业稳定程度等社保功能因素，以及邻里往来频繁度和休闲娱乐场所城市替代度等伦理功能因素。

1.个人特征因素

农户是宅基地退出决策主要研究对象，其个体及其家庭特征之间的差异是宅基地退出意愿的主要影响因素。本文所研究的家庭决策制定者个人特征因素包括被调查者性别、年龄、受教育程度等基本情况。一般来说，女性是风险厌恶者，喜欢安于现状，不愿冒险。而宅基地退出后不确定因素较多，风险较大，女性相对于男性来说更不愿意退出宅基地。年龄对宅基地退出意愿的影响主要体现在思想观念上，不同年龄段对宅基地的认识不同，高龄农户更倾向于传统的宅基地观念，即宅基地不仅是身份、荣誉还是一种“根”，宅基地退出被看做是“忘本”的表现。此外，老人“念旧”、害怕孤独寂寞也是其不愿退出宅基地的原因。受教育程度高的农户对政策制度的认可和了解程度较好，获取相关决策的信息的渠道较多，更倾向于响应政府政策，配合政府工作，决策结果更理性化。

2.家庭特征因素

家庭是社会发展的基本构成单元，家庭整体成员特征构成的小团体是农村宅基地退出的利益相关体，不同的家庭人口结构、收入情况以及家庭承包地退出意愿对于宅基地退出的影响也不相同。家庭人员构结构对于宅基地退出决策的退出成本、家庭发展方向、子女教育等方面影响退出决策的费用收益分析。家庭抚养人数越多，非农收入人数越少，宅基地退出意愿越低。家庭年总收入以及家庭承包地处置方式对宅基地退出决策有限制作用，收入水平低、承包地退出意愿弱都会造成农户不愿退出农村宅基地。

3.宅基地功能因素

宅基地功能因素是宅基地退出决策首要考虑的要素。宅基地的退出意味着功能的丧失。随宅基地退出而丧失的功能对于不同农户而言影响是不同的，发挥同一功能的载体可以不同，功能载体的替代是宅基地退出的必要条件。而对于不同农户而言，同一功能的功能载体不止一个，宅基地这一载体的丧失不代表其功能的完全的消灭，功能载体的替换使得宅基地对于不同农户而言重要性不同，退出意愿也会随之变化。

宅基地提供农户居住功能，但其他容身之所也能够满足农户居住需要。拥有二套住宅的农户，宅基地居住率、利用率低，宅基地居住功能弱化，退出意愿较强。宅基地资产功能越强，功能替代的可能性越小，功能载体替代越难，宅基地退出意愿越低。同样的，宅基地的社会保障功能如住房保障功能不仅宅基地具有，城镇住房也同样可提供给农户住房保障功能，而相比于没有城镇住房的农户而言，宅基地的住房保障功能显然没那么重要。对宅基地就业保障功能的依赖越小，说明就业保障功能的替代性越强，退出意愿越高。宅基地伦理功能是宅基地所特有的，功能替代的难度更大，越是依赖于宅基地伦理功能的农户宅基地退出意愿越低。

三、宅基地功能ν顺鲆庠傅挠跋旆治

宅基地功能是农户退出宅基地的主要阻碍力量，宅基地对农户发挥的功能作用越强，宅基地退出意愿越低。宅基地居住功能、资产功能、社保功能以及伦理功能保障将农民与农村农业捆绑在一起，只有弱化宅基地功能，增强宅基地功能的载体替代性，才能促使农户宅基地的退出。

1.宅基地居住功能对退出意愿的影响分析

宅基地制度是基于“居者有其屋”理念而设计的，是为了保障农民生存居住权而提供的日常生产生活的场所。居住功能是宅基地最基本的功能，为农民提供安身立命之所，是农民生存发展的基础。宅基地居住功能是宅基地的使用价值，宅基地利用率越高、建筑面积越大、房屋结构越好，宅基地居住满意度和舒适度越强，宅基地使用价值越强，存在功能载体替代的可能性越小，农户宅基地退出意愿越低。反之，宅基地居住利用率越低、建筑面积越小、房屋结构越差，宅基地居住满意和舒适度越差，宅基地使用价值越小，农户存在别的居住场所的可能性越大，宅基地居住功能被替代的可能性越大，宅基地退出意愿越高。

2.宅基地资产功能对退出意愿的影响分析

《物权法》将宅基地使用权以法律行使定性为用益物权，用益物权具有占有、使用、收益和处分四项权能，其中收益和处分权是一种财产权，宅基地使用权的财产属性得到法律的认可和保障。本文将宅基地使用权的这种财产功能称为资产功能，是宅基地作为财产保值增值的一种属性。宅基地资产功能越强，其交换价值越大，流转带来的财产收益越多。限于当前宅基地流转的禁止政策，宅基地资产功能无法得以释放，本文以农户对宅基地资产功能认知以及实现预期来反映宅基地资产功能对宅基地退出意愿的影响。农户对宅基地资产功能认知越强，资产期望值越大，与当前宅基地资产价值差距越大，宅基地退出意愿越低。反之，宅基地资产价值期望越低，与当前的宅基地资产价值差距越小，宅基地退出意愿越高。

3.宅基地社保功能对退出意愿的影响分析

基于集体成员身份取得的“无偿、无限期性”的农村宅基地本质上是一种国家福利和社会保障，具有福利和社会保障功能。目前，由于城乡社会保障的二元体制以及农村社会保障制度不健全，农民无论是在城市还是在农村都无法享受较好的社会保障服务。农村土地依然承载着农民住房、就业、养老等社会保障功能。叶剑平等认为，农村宅基地使用权的实质是保障农民“居者有其屋”[2]，宅基地制度设计理念是为了保障农户居住权。宅基地的退出意味着宅基地居住功能的丧失，失去居住保障的退地风险是风险规避型的农户所厌恶的，故而影响宅基地退出决策。王勇认为，土地不可能分散农民面临的生产和生存风险，只是作为生产资料为农民提供就业机会，发挥就业保障功能。姚洋把农村土地制度的平均分配机制称为“嵌入式社会保障制度”，认为土地均分对老年人来说是一种有效的养老保险工具[1]。总之，宅基地的住房保障、就业保障以及养老保障等社会保障功能对于社会保障制度不健全的农村来说是至关重要的，建立完善的城乡住房保障制度、就业培训体系和养老保障措施能够促使农户退出农村宅基地，腾退农村集体建设用地。

4.宅基地伦理功能对退出意愿的影响分析

中国所特有的城乡二元体系造成了城乡之间经济、社会、文化等的差异，中国农村的村庄文化与城市文化差异较大。根据个人偏好，村庄文化偏爱者在农村大有人在，这些人即使已经具备了宅基地退出的经济基础和退出条件，但仍不愿意定居城市，喜欢农村的生活环境和氛围。另外，宅基地伦理功能还表现为农户对农村的情感寄托、对宅基地“情感般”的守护。本文将宅基地从文化与情感上吸引农户的能力称为宅基地伦理功能，农户对宅基地的这种主观精神上的潜在需求成为宅基地退出的困难点，是闲置宅基地退出的难题。

四、主要结论及政策建议

宅基地功能价值是农村宅基地退出的主要阻力。作为农户宅基地退出的客体，其功能作用是宅基地退出决策的重要影响因素。因农户个体特征的差异，宅基地对不同调查者具有的功能作用强度不同，宅基地功能作用越强，农户退出意愿越低；宅基地功能作用越弱，宅基地退出意愿越强。而宅基地在农民生活中具有居住功能、资产功能、社保功能和伦理功能。其中，居住功能是宅基地最基本功能，社保功能是宅基地衍生功能，资产功能是宅基地制度变迁中随着经济发展的需要滋生的财产增资功能。

农村宅基地有序退出对实现农村土地要素流转、节约集约利用土地资源、破解征地制度的困境、保护农民土地权益具有重要意义。研究农户宅基地退出意愿的影响因素、减少农民退出宅基地的制度障碍，有利于农村宅基地退出的政策创新，加快农村宅基地退出进程。本文基于宅基地功能研究农民宅基地退出意愿，得到以下政策含义。

1.推进城乡一体化户籍制度改革，完善外来务工人员落户政策，解除农民进城的后顾之忧，降低宅基地住房保障功能。在合理控制城市人口规模的基础上，完善大城市积分落户政策，全面放开小城镇落户政策，让农民进城后实现在城镇安家落户。同时，城市廉租房和经济适用房政策向农民倾斜，解决农民购房难题，割断农民对宅基地住房保障功能的依赖，解除宅基地保障功能对农民退出宅基地的束缚。

2.宅基地资产价值的显化使农民认识到宅基地的巨大价值，而这种认识使得农民对政府主导的宅基地退出补偿标准无法到满足，而且对政府的补偿方式存在质疑，征地制度正面R着高昂的成本而难以为继。因此，关键问题不是片面提高农民宅基地退出的补偿标准，而是要将宅基地退出的权利回归农民，让市场决定农民宅基地的资产价值。为此，政府应当转变思想观念，由全权主导转变为服务中介的角色，为宅基地退出创造公平的市场交易环境，减少市场交易成本，让农民成为宅基地退出谈判的主体。

3.传统农村社会变迁及外部环境巨变必然引起宅基地功能的互相转化，宅基地以社会保障为主的功能、农民居住的功能让位于资产价值功能。因此，除了进一步完善农村社会保障措施和城市廉租房、经济适用房政策以解决农民等低收入群体的社会保障和住房问题外，还要进一步还权附能，逐步赋予农民宅基地完整的占有、使用、收益和处分权能。同时，通过健全农村产权交易市场，为农村资源要素合理流动创造条件。

4.尊重宅基地自然退出的时间规律。随着青年劳动力人口的外流及农民对于城镇现代化生活的追求，农村宅基地所具有的情感交流和文化功能、传统农民之间的简单式互动将逐渐消失，城镇生活将成为主流。届时，宅基地对于农民也会失去其存在的意义。因此，对改革结果不能急于求成，要尊重宅基地退出的自然过程，通过发展经济、促进农村劳动力进一步转移创造宅基地退出的内生动力，才是解决宅基地退出难题的根本。

参考文献：

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