我国公共政策执行的阻滞因素及对策研究

摘 要：在我国政策执行过程中，时常会出现“有令不行，有禁不止”甚至产生“上有政策，下有对策”的政策阻滞现象。有一些政策执行部门在政策执行过程中还会与政策对象产生这样那样的矛盾，阻碍了政府执政能力的提升，严重影响了政府的形象。本文将从政策执行阻滞出发，分析政策执行过程中的阻滞因素，探讨如何才能提升公共政策的执行效果。

关键词：公共政策；政府执政能力

一、政策执行阻滞的概念及特征

什么是政策执行阻滞，学者丁煌给出了具体定义。丁煌老师指出，政策执行阻滞是指政策执行过程因某种消极因素的影响而出现了的不顺畅乃至停止不前，进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的情形。[1]它具有以下四个基本特点：

（一）目标的偏离性，也就是说政策偏离了原有的目标，目标的偏离是政策执行遭到阻滞的直接原因，也是政策执行阻滞最基本的特点。

（二）内容的失真性，是指原定的政策内容得到曲解，并且在执行过程中与原有内容发生偏差，失去了原有内容的真实性或其原有的内容没有在执行中表现出来。

（三）行为的隐蔽性，即政策执行者基于自身或者局部利益，在政策执行过程中使政策发生变化乃至完全走样或停滞，其行为往往具有一定的隐蔽性，将偏差行为的动机进行隐蔽，这一点是由政策本身的强制性和上级政府制定的运行规则所决定的。

（四）活动的相关性，是指政策执行者即使在执行过程中存在执行偏差，但其所从事的活动与既定政策还是存在一定的相关性。政策执行者一方面会使自己的政策执行与既定政策发生紧密关联，另一方面又出于利益考量对既定政策进行隐蔽性的随意取舍。

二、政策执行阻滞因素分析

影响政策执行的因素多种多样，从政策执行的过程来看，影响政策执行的原因主要有四大类：一是政策先天不足，质量不高；二是执行政策时投入资源不足，配套措施跟不上；三是执行者无意或故意曲解政策；四是政策对象对政策的接受度不高。[2]

（一）政策先天不足，质量不高

在公共政策领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关。分析政策本身是如何影响政策执行的，有助于提高政策质量，使决策更加科学、有效地执行。

1.政策目标的多元性和冲突不利于政策执行的展开。公共政策往往会具有多重目标，而目标之间存在着重合或者冲突的倾向。如果几个目标之间存在冲突，某个目标的实现阻碍其他目标的实现，就会阻碍政策的有效执行。如果所有的目标方向一致，相互推进，某个目标的实现可以推进整体目标的实现，则不易发生冲突。

2.政策方案复杂繁琐，目标群体小。有些政策执行起来比较繁琐，需要多个部门共同完成。但政策的目标群体比较小，而且经过繁琐的过程政策目标群体并没有获得太多的利益，相较于时间成本，政策受益并不高，这样也会导致执行困难。

3.政策方案缺少实际操作性，导致执行困难。某些政策方案是上级机关制定并要求下级政府贯彻实施的，但有些地方的实际情况并不适合该项政策，甚至会产生不好的结果。下级政府迫于压力做些表面文章，并未真正实施政策方案。

4.由于职能交叉，产生了政策“打架”现象。现阶段我国政府有些部门存在严重的职能交叉的现象，不同部门在实际工作中因不同的部门目标产生了不同的政策，在政策执行过程中，这些相互冲突的政策因矛盾而出现执行困难。

（二）政策执行时投入资源不足

即使一项政策制定的非常细致，规定非常具体明确，但如果缺乏用于政策执行的必要的资源，那负责执行政策的机构和人员会束手无策，预期的政策目标也不可能达到。因此，政策方案的有效执行需要配套的资源支持。[3]

1.必要的经费和人力是物质基础。无论是新项目的推进还是新政策的推行，都需要投入一定的物质资源来提供保障。通常在政策执行活动中，执行部门都会遵循以最小投入来获得最大产出的原则，投入适量的经费和人力资源，保证政策的高效、有序地执行。

2.信息资源是执行政策的必要条件。只有保证政策执行者可以通过畅通的信息渠道，能够获取足够的信息资源，才能保障政策方案的正常开展。否则，执行者就不可能制定出符合现实要求的行动计划，也没有办法对执行政策的具体过程实施有效的控制。

3.令行禁止是政策执行的根本保障。政策执行的活动需要许多人共同完成，有时会涉及到多个部门和地区，这就需要一个能处理一切所管辖问题的起支配作用的意志，即权威。

（三）政策执行主体导致的政策执行阻滞或偏差

作为政策执行活动的直接实践者，政策执行主体是影响政策执行效果的最重要最直接的因素。政策执行主体对政策执行的影响主要表现在以下几个方面：

1.政策执行者受自身利益驱使。政策执行主体有谋求公共利益的责任，但其本身也有个人的利益追求。当政策执行主体身兼政策执行者和目标群体双重身份时，他们就会从自身利益出发理解和执行公共政策，从而歪曲了原有的政策目标。[4]

2.政策执行主体自身素质不达标。如果政策执行主体没有经过专门培训，缺乏对政策方案的有效认知，在执行过程中就会对原有的政策目标进行曲解，造成政策的偏差或阻滞。在实际的政策执行操作中，经常会因为具体政策的执行人员在知识结构、能力水平等方面的不足，使政策结果偏离政策目标，产生政策阻滞现象。

3.政策执行中的操作方法、手段不合理。在政策执行活动的具体操作中，政策执行人员经常会产生以下方法不当的问题：政策执行方式单一，手段粗暴；忽略宣传教育手段的运用；法律手段用于不足；选择执行手段缺乏成本―效益意识。

4.作为政策执行主体的组织或机构沟通协调不畅。政策执行过程中，各级组织人员必须对政策方案进行信息交流与传递，有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一。执行主体沟通交流不畅会导致政出多门，政策冲突，影响政策方案的有效实施。

（四）政策目标群体对政策方案的接受程度不高

目标群体是指一项政策直接影响或作用的对象，通常是指广大群众。一项政策方案能否达到预期的目标，不是政策制定和执行者一厢情愿的事情，在很大程度上取决于目标群体即政策受益人的态度。

1.利益的调整失当。公共政策经常会涉及到利益分配问题，而政策本身能否回应政策对象的合理要求，是否能够公正、公平地分配和协调政策利益，是政策能否顺利执行的关键。如果政策方案中的利益调整失当，政策对象肯定不会轻易地接受政策，就会造成政策阻滞。

2.政策宣传不到位。政策目标群体是否理解、接受政策，决定着政策能否顺利实施，也决定着政策效果能否顺利实现。政策对象受到知识水平、认知架构的影响，对某些政策的了解不深入，这时就需要执行人员的大力宣传，统一目标群体的思想认识。

三、政策执行阻滞的对策探讨

针对造成政策执行的阻滞因素，可以相应地提出解决对策，提高政策执行的效果，使政策方案更好地贯彻实施。

（一）提高政策质量，推进决策的科学化、民主化

公共政策本身的质量对于执行来说至关重要，要避免拍脑袋决策。所以，要通过各种方式来提高公共政策的质量，要建立和完善专家咨询论证制度、决策听证制度、决策监督制度、决策责任制度、失误追究制度，集中社会各方力量，科学合理地制定政策方案，提高政策质量。另一方面，要让相关的人群和利益群体都参与到政策制定过程中来，推进公共政策的制定的科学化和民主化。

（二）合理配置资源，营造有利于政策执行的环境

政策制定者在制定政策时要全面考虑问题，认真分析政策的功能和实施条件，注意不同功能政策的相互配合，防止政策因配套措施的不到位而导致的政策阻滞。[5]

为保障政策执行的有效进行，

要投入与政策相适合的人力、物力、经费等资源；畅通信息沟通渠道，让政策执行的各个组织、机构能够及时沟通信息，同心协力；还应做好协调工作，把科学的政策方案及时、准确地实施下去，避免出现“上有政策，下有对策”的情况。另外，政策执行要在政治、经济、社会和文化及心理等方面营造良好的氛围，为政策更好地执行营造适宜的环境。

（三）政策执行主体偏差防治政策

政策执行活动既受到执行主体活动的影响，而政策执行成员也受到经济社会环境的制约。因此，在研究政策执行主体执行偏差时，既要考虑制度外的主体因素，也要考虑影响主体行为的制度因素。

1.提高政策执行人员的政策认可度。政策执行活动的首要环节就是提高政策执行人员对政策的认可度。所以，除了提高政策执行主体的综合素质外，还要加强对他们的培训，让他们对政策方案有深入透彻的了解和认可。并且要根据政策执行的推进不断更新他们的知识结构，提高其政治觉悟和专业技能。

2.提高政策认同感，加强文化创新。如果认同某项政策，自然就会从行动上、思想上拥护、认可政策的实施。具体体现为：（1）树立新型的政策执行价值观，形成为人民服务的民主、科学的政策执行价值观；（2）树立法制观念，在政策执行过程中自觉依法行政；（3）构建问责机制，强化执行人员的责任意识；（4）不断更新政策执行的观念，保持与时俱进。

3.改进政策执行方法。改进政策执行方法，可以从以下几个方面入手：（1）灵活选择多种执行手段，变直接的行政干预为间接的行政指导。（2）科学、合理地运用宣传教育手段，同时辅以经济、法律等其他手段，推进政策的执行。（3）加强法制建设，完善有关法律法规，用法制化的手段来进行政策执行。（4）时刻关注形势变化，根据政策执行推进的具体情况，综合运用各种方式和手段。

4.构建政策执行主体之间的信息交流机制。政策执行主体之间沟通与协调对于政策的执行来说至关重要，构建一个执行主体的信息交流机制可以及时地分享信息，实现信息的有效共享。在垂直层面上，明确上下级机构之间的权责关系，合理分配职能和任务。在横向的部门之间，政策执行所涉及的执行机构和人员要主动、自觉地进行沟通联系，定期召开信息分享回忆，以便协调各执行组织、人员之间的工作。

（四）做好政策宣传工作，使政策对象愿意接受政策

同政策执行者一样，政策对象只有在充分了解政策方案之后，才有可能在心理上认同政策的实施。所以，要加强宣传工作的开展，提高政策执行宣传活动的针对性和感染力，让政策对象特别是存在理解困难的政策对象能够认识到政策的科学合理之处。创新宣传的方式方法，让群众感受到宣传背后融入的情感，必要时进行上门走访，交流情感，真正从群众的角度出发力所能及地解决他们面临的苦难。

在此基础上，对政策执行过程进行公示，提高政策执行的透明度，鼓励群众对政策执行活动的监督，让政策对象和基层群众真正感受到政策合理性，从情感上接受政策的执行，减少政策执行的副作用。

四、结语

在我国现行的分级式管理体制下，地方政府进行着相当频繁的政策试验，政策执行过程中政策阻滞现象相当普遍。造成政策阻滞的原因多种多样，应该从政策过程的多方面做出努力，制定科学合理、因地制宜的政策，并投入适当的人力物力财力，创新政策执行的方式和方法，做好对政策目标群体的政策解读等等。

虽然在现实的政策执行过程中，存在许多政策阻滞现象。但是我们也应看到，政策过程中的各个主体都在从自身角度努力，使政策更好地贯彻执行。相信今后政策执行会渐渐走向科学化、合理化、法制化的轨道。（作者单位：上海师范大学法政学院）

参考文献：

[1] 丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析[J].政治学研究，2002.3

[2] 庄国波.公共政策执行难的原因及对策分析[J].理论探讨.理论探讨，2005.11

[3] 陈振明.公共政策学――政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2004

[4] 贺东航；孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011.9

[5] 陈振明.公共政策学――政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2004