改进公务员绩效评估制度

1绩效评估与绩效管理

绩效如果单纯从语言学的角度来说,它包含有成绩和效益的意思,它最早用于投资项目管理方面,后来在人力资源管理方面又有广泛应用。政府在微观层面的绩效由个人绩效和组织绩效构成。个人绩效包括个人的工作表现,工作成绩,工作态度,以及他的专业知识,熟练程度。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象,体现为这些单位的工作成就或效果,具体以效率、效益、服务质量等来衡量。评估是指对一段时间内个人的工作能力及工作绩效所做出的判断,它是人力资源管理的重要环节。传统人事管理中,主要凭借直觉、印象以及简单的成绩记录来对工作情况做出判断。这类考评手段不够严格。缺乏系统性和科学性,容易造成评估评定上的失误,从而影响整个管理过程。本论文由整理提供

绩效管理是指通过协议,达成关于目标、标准和所需能力的统一框架,然后通过相互理解的方式,使组织、群体和个人取得较好结果的一种管理过程;它是二十世纪80年代后期,在吸收功绩评议、目标管理、绩效评估等管理理论的精髓基础上发展起来的一种先进管理机制,绩效管理的推行为提高组织绩效开辟了一条新道路。概括的讲,它是通过测量和评估“投入-过程-产出-结果”模式的效能,以达到提高效能的目的,其中“投入-过程-产出-结果”模式包含组织的和个人的两大部分,组织效能的提高是绩效管理的最终目的,而对个体的“投入-过程-产出-结果”模式的管理则构成了绩效管理的主要内容,通过对组织中个体的“投入-过程-产出-结果”模式的测量和评估达到提高个体绩效的目的,最终实现组织绩效提高的目的,因此绩效管理实质上是一种人本主义管理理念,通过个体绩效的改善带动组织绩效的提高,从这一点来讲,绩效管理给现代人力资源的考核管理提出了艰巨的任务。首先,绩效协议是组织通过协商达成绩效要求,它为绩效管理的开展提供了基础,并确定了方向。对绩效评估来说,绩效协议的制定意味着考核标准的确定,绩效管理要求将绩效协议中所提出的绩效要求在管理实践中加以贯彻和执行,这也就成为绩效管理对人力资源考核管理提出的要求之一;其次,要实现提高绩效的目的,必须要了解当前绩效状况,也就是对个体的“投入/过程”因素及“产出/结果”因素的测量与评定,这是绩效评估工作不可避免的内容。

绩效管理和绩效评估有着非常密切的关系,绩效管理的开展要求完善绩效评估的功效,相应科学的绩效评估系统的建立满足了绩效管理的这一要求,同时又成为推动绩效管理开展的动力源所在,从而达到促进组织绩效提高的目的。

我国《国家公务员暂行条例》(1993年)第二十条明确规定,对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核,重点考核工作实绩。德:政治思想和道德品质;能:基本能力和应变能力;勤:勤奋精神和工作态度;绩:工作实绩,实际完成工作任务的数量、质量和工作效率以及从事创造性劳动的成绩。

考核方法:针对各职位说明书,以年度的书面考评为主,具体实施中实行领导与群众相结合,平时与定期相结合。

年度考核基本程序:(1)准备阶段;(2)考核阶段;(3)总结。

考核阶段:个人总结,主管领导评价(包括评价意见和考核等次评定),考核委员会或小组审核,评定考核等次。

考核等次:优秀,称职,不称职。本论文由整理提供

3我国政府绩效评估制度目前存在的问题

政府绩效评估对提高政府绩效具有重要意义,而我国政府绩效评估无论在理论还是在实践上都还很不成熟,其主要问题是:虽然公务员考核制度的制定和推行,已大大促进了我国公务员管理的法制化、规范化,但由于既有的思维定势及计划经济的影响惯性,制度实施中具有一些不易克服的弊病。

(1)动机问题。不是把评估作为提高管理水平的正面措施,而是作为绩效预防的手段,当某一方面问题成堆,社会反映强烈时,才采取诸如大检查、转向调查、大评比等方式谋求改进,因而总陷于被动。

(2)操作标准问题。政府机关是具有社会公共服务性的组织,其中个体绩效的体现对政府群体和社会整体具有很强的依存性,且反映周期长而不显著,测算甚为困难,再加上目前尚未消除的机关中的“人治”色彩,以致对考核标准的制定和把握上主观性较强,严重影响考核效果。评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律作保障,缺乏系统理论指导,实践中具有盲目性。本论文由整理提供

(3)过程问题。政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性,缺乏媒体监督。统一的考核内容和方法每每与具体单位的实际情况不完全吻合,但根据制度又必须照此办理,造成考核结果抽象化、类同化,难以准确评定每一个部门及其人员的实际情况。评估内容不全面,没有建立科学的评估指标体系,片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标。评估程序没有规范化,存在很大的随意性,因此评估结果很难做到客观、公正,甚至完全流于形式;评估方法多为定性,较少采取定量方法,导致评估结果不够科学。(4)观念问题。①本位主义。评估以官方为主,多是上级行政机关对下级的评估,缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估;主管者出于维护本部门的荣誉或照顾部下情绪和利益,而置考核的公正、客观立场于不顾,放弃或偏离考核的标准,使考核失之偏颇或流于形式。上级主管者为了照顾下级主管者的尊严本论文由整理提供

和情面,同样如此。②平均主义。由于限制考核优秀者的人数,规定比例,而实际优秀者超过此数,这就势必导致轮流坐庄,或者以“摆平”代替“公平”,平分秋色,利益均沾。无论哪种情况,都将影响公务员的士气和进取心。③机会主义。评估一般以半年或一年为限,多在期末进行,由于平时缺乏周详、准确的记录,因而多凭记忆和主观感受评定,一方面容易有失公允,另一方面让善于钻营的投机者把握机会,制造错觉,骗得信任,获得好评。

由于目前政府绩效评估还是一个短期行为,缺乏对政府绩效的持续性测定,这就导致了运动式的行政管理,管理者难以把工作重点放在政府绩效的持续改进上,而往往采取“严打”之类的阶段性突击方式解决问题。“运动式”评估中对经济指标的偏重导致了对政府绩效的片面理解,把政府职能归结为经济职能,这可能会在短时间内比较明显地促进经济发展,但是长此以往,会导致政府职能扭曲变形,政府行为无序失范,形成经济与社会发展的不平衡。仅靠经济的发展并不能自动解决贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等问题。阶段性突击取得的成果越大,越能暴露出日常管理中的问题。另外,政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为,许多大检查、大评比不仅没有取得效果,而且使这种检查、评比成为基层单位的一种负担。某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损害政府形象。本论文由整理提供

4改进我国政府绩效评估的几点思考

现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨,以提高政府绩效为目标,因而政府绩效评估作为一项有效的管理措施,在公共行政中受到广泛关注。二十世纪70年代后,政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流,强调政府行政的效率和效果,绩效评估作为一项政治活动蓬勃开展起来。评估不同于一般的研究活动,尤其是对政府行为的绩效评估,没有制度保障是很难进行下去的,制度化也是当前国际上评估活动的趋势之一,对于我国,当务之急是借鉴先进国家的经验和做法,通过完善政策和立法使我国政府公务员绩效评估走上制度化、规范化的道路。目前,由于具体评估指标的可度量性,最为有效和具有可操作性的还是政府微观层面的绩效评估,各国所开展的,也都是这方面的评估,如对政府经济职能的部门或具体经济政策的评估、政府公务员的业绩评估等。

4.1建立健全科学的评价系统

现代人力资源管理要求运用科学的评价系统对人员素质及其工作成绩做出客观公正的评价。在有效的激励模型中,个人绩效的评估是升降职务、奖惩、培训以及调整工资的依据,这是国家公务员制度管理中的重要环节,关系着能否公正地评价每个在职公务员的工作,能否充分发挥他们的积极性和潜在能力,能否做到“知人善任”。人事工作的中心在于如何公正、科学地评估现有人员的绩效,合理分流,有效地盘活现有人力资源。在评估方法上,应当采取定性分析与定量方法相结合,建立评估模型,合理确定指标体系和指标的权重。另外,政府绩效评估的成功需要建立一个完善的信息系统,进行及时的信息收集、分析,现代信息技术的应用为此提供了技术上的支持。采用管理信息系统既满足了政府绩效评估的信息需求,又满足了日常管理(如监测控制、报告小结)的信息需求。本论文由整理提供

4.2必要的立法保障立法保障是开展政府绩效评估的前提和基础,在这一基础上,改善政府绩效评估现状,需要进一步深化政府体制改革,重要的是转换观念,即评价政府绩效的参照系是公民而不是政府及其工作人员。政府管理所追求的经济、效率、效益、服务质量、公民满意程度等,都是从公民的立场和角度来看待政府绩效的。民本主义的绩效观是有效开展政府绩效评估的必要条件。

4.3建立多重评估体制

在政府绩效评估体制方面,应建立多重评估体制,不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关(人大)的评估,还应当包括相关专业的专家评估。更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估,逐步实现官方评估与民间评估并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法,定期征求社会公众对政府工作的满意程度,最终以此作为对政府绩效评价的依据。这可以使政府机关不仅对上级机关负责,更重要的是对人民负责,形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制,从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。同时民间评估要由一般评估向实质评判转变。以往有些地方也大张旗鼓、兴师动众开展过名目繁多的民间评估政府绩效的活动,然而大都暴露出“三多三少”的弊端。一是形式主义多,实实在在少;二是虎头蛇尾多,善始善终少;三是空头支票多,真正兑现少。这样不仅未能起到变压力为动力、推动政府职能、作风转换的作用,反而冷却了人民群众对民主评估的热情及对政府承诺的信心。所以真正重视民间评估,凡是人民群众亮红灯的政府机关部门,就应当积极整改,真正将民间评估向评判发展。应当看到,政府绩效评估是通过制度保障的、规范化的工作行为,同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动。除了社会公众对政府进行绩效评估之外,还有必要成立包括各方面专家的绩效评估机构。为了保证评估机构独立工作,免受被评估的政府机关干扰,保证评估结果真实可信,必须对评估机构进行垂直管理,强调评估结果只对客观事实负责,只对数据和法律负责。例如西方国家的政府绩效评估机构虽然是政府的一个部门,但其官员从属于文官系列,不受政府内阁更替的影响,确保了评估工作的独立性。为了消除政府绩效评估过程中的封闭性和神秘性,有必要令大众传媒介入,从而形成“鱼缸效应”———政府和公共部门的活动就象鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到大众的审视和评判。对此政府和公共部门只能不断的完善自己,认真而诚实地去提高政府绩效。摘要指出我国公务员考核制度实施中存在的一些问题:(1)动机问题;(2)操作标准问题;(3)过程问题;(4)观念问题。提出改进我国政府绩效评估的几点建议:(1)建立健全科学的评价系统;(2)必要的立法保障;(3)建立多重评估体制。

关键词绩效评估绩效管理人力资源公务员