我国城市社区治理中政府角色探究

摘要 城市社区治理是近年来我国学术界研究的热点问题。随着计划经济体制时代的终结和“单位制”的破产，如何应对城市社会问题和有效的满足居民的要求对我国社区治理体制提出了新的挑战。本文从城市社区治理中的政府角色及职责入手，通过对政府在社区建设中角色缺失表现的分析，明确政府在社区治理中的角色定位及职责，进而推动我国社区建设的进一步发展。

关键词 城市社区 社区治理 政府角色

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

随着治理理论在全球的兴起，一种全新的网络治理模式对我国社区治理体制提出了挑战。传统的“强政府，弱社会”的政府全能型管理方式日益阻碍着我国民主政治的推进，政府作为社区治理的重要主体，在角色定位上存在缺位、越位及错位等诸多问题。社区治理是各个治理主体共同管理社区公共事务并不断进行沟通和协作的过程，如何明确政府职责，合理定位政府角色对我国社区建设有着重要的影响。

一、城市社区及城市社区治理

（一）国内外学者对“社区”含义的界定。

社区是个社会学概念，本意是共同的东西或亲密的伙伴关系。国内外学者对社区的定义多种多样，德国社会学家滕尼斯在1887年第一次对社区进行了系统的论述：社区是基于自然意志，如习惯、情感、记忆，以及基于血缘、地缘和心态而形成的社会有机体，包括家庭、邻里、村落和城镇。此后，以帕克为代表的功能主义的社区定义进一步丰富了社区的内涵。不同于国外，我国的社区概念一般比较强调地域性，20世纪30年代费孝通在初次翻译社区概念时，强调社区是：“人们生活在内的”地域性生活共同体。2000年11月3日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发的通知》将社区定义为：聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区。

（二）治理及城市社区治理。

面对不断变化的经济社会环境和全球化、信息化的挑战，20世纪90年代治理理论的提出是对传统公共行政模式及行政国家治理危机的回应。治理理论的发展意味着：与传统的公共行政模式相比，管理国家和社会事务的方式和手段发生了变化。1995年全球治理委员指出：治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。

将治理理论引入到社区管理体制中，提出社区治理的概念。简单来说，城市社区治理就是多元化的治理主体，包括政府、私人部门、社区组织、辖区单位、第三部门及社区居民，基于公共利益、社区认同，共同协商合作，有效地供给公共产品及服务，满足社区居民需求的网络治理模式。

二、 政府在社区治理中的角色分析

（一）政府角色概述。

“角色”一词本指戏剧或电影、电视中，演员扮演的剧中人物，当个体根据他在社会中所处的地位而实现自己的权利和义务时，他就扮演着相应的角色。“政府角色”与政府的性质、地位、权力、功能、职能、任务等密切相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等。

彭澎在《政府角色论》中指出：“政府角色”是将政府人格化来定位其功能作用，从其在国家政治经济社会生活方面来看，有所谓‘统治者’和‘治理者’之分；从其在政府作用大小来看，有‘全能政府’、‘守夜人政府’和‘小政府大社会’之分；从政府作用的方式 ，有‘划桨者’和‘掌舵者’或‘运动员’和‘裁判员’之分；从改革过程中政府的地位来看，政府既是改革的组织者、推动者，又是改革的对象；从社会经济的发展历程来看，政府既是制度的供给者，又是社会经济发展的推动者”。

（二）社区治理中政府角色缺失的表现。

随着“单位制”的瓦解，“街居制”陷入困境，到“社区制”的产生，不同的历史阶段反映出了不同的社会背景及政府角色的转变。随着传统的公共行政模式的弊端的显现，“全能政府”日渐制约着社会的发展和进步。在社区治理的很多方面，政府角色定位不明确，存在着职责不清，权利不明的问题。就治理主体而言，政府仍然垄断了社区治理的大部分资源，真正意义上多中心治理主体的网络模式尚未建立；就治理关系而言，政府，第三部门、企业、社区组织及社区居民之间并未形成基于公共利益而产生的有序参与、公共协商的相互合作与信赖的伙伴关系；就治理方式而言，政府通过对社区组织与社区资源的控制来达到治理的目的，管理的手段往往是单一而强制的。治理主体之间基于公共利益、社区认同而进行的持续的沟通与协作及采取联合行动的过程并没有实现。

1、政府角色的“缺位”。

政府角色的缺位，是指政府在社区建设的实践中，未能扮演好自己应有的管理者的角色，未能行使好自己应尽的职责。具体而言表现为：第一，法律法规供给不足。目前，我国还没有专门的城市社区治理方面的法律，仅有与此相关的由全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。而在有关社区的性质、社区的功能以及不同治理主体之间的职责分工等方面均缺乏具体的法律规范。第二，对非营利组织及社区自治组织培育不到位。对于非营利组织、社区组织往往只重视监管，忽视了对它们的培育及提供良好的运行环境。同时，许多社区组织，非营利组织缺少财力支撑，需要政府的政策及资金扶持。第三，对部分社区公共物品及服务的供给存在不足。对于社区医疗、社区公共教育、社会保障等这类纯公共产品的供给中，政府投入过少。

2、政府角色的“越位”。

政府角色的越位，是指政府在行政过程中超越了其本来的职能与权限，是超职责、超权限的行政过程。在社区治理中，政府角色“越位”的现象十分常见。首先，社区事务管理“政社不分”。在社区治理中，政府包揽了过多本应由非营利组织及社区自治组织所承担的职能。其次，“指导”与“领导”概念不清。受计划经济时期的影响，政府的行政权力总是倾向于渗透并控制各项社会资源。在社区治理的实践中，政府会有意或无意地将非政府社会组织当作依附于自身的附属单位或下属单位，直接干预居委会的日常工作，将“指导”关系恶意转化为“领导”关系。

3、政府角色的“错位”。

政府角色的错位是指政府在行政过程中本应由政府主要承担的工作却交由他人，本应详细安排的工作却在行政过程中将其淡而化之。突出表现在：在社区治理过程中，经常会出现本应由地方政府各部门承担的行政职能却推给了社区，社区成为地方政府特设的“办事机构”。在政府向社区安排工作的过程中，并未考虑社区是否有能力承担，只是简单地安排任务，却没有相应的职责和权力。

三、城市社区治理中明确政府角色的有效路径

在社区治理过程中，政府角色缺失现象严重阻碍着我国社区建设的发展，如何合理定位政府角色，处理政府与各个治理主体间的关系，明确自身职责影响着社区治理能力的提高及社区建设的发展。根据目前我国社区治理的现状并借鉴已有研究成果，笔者认为可将政府在社区治理中的角色概括为：社区公共产品的提供者、社区自治引导者及社区事务的规制者。

（一）社区公共产品的提供者。

社区公共产品是在城市社区内的公共产品，是在社区这一地域范围内，与居民生活密切相关的公共产品。经济学家萨缪尔森根据排他性和竞争性来区分私人产品和公共产品，国内学者李雪萍依据排他性和竞争性又进一步将社区公共产品细化，分为共有资源、可收费产品及集体产品。如表1所示：

表1 李雪萍对社区公共产品的划分

从表1可看出，集体产品主要包括安全与消防、街道、垃圾处理、社区医疗卫生及防疫、公共教育、公共文化体育、社区救助等。其中，对于社区治安与消防、社区医疗、社区公共教育、社会保障等这类公共产品必须由政府进行供给。由于这些产品的提供对整个社会而言具有很强的正外部性，对于社会的稳定与建设发挥着重要的作用。政府作为社会管理的主体必须通过财政支持来确保这类公共产品的供给。在社区活动设施、社区环境、社区照明、社会救助等这类集体产品的供给中，应该适当地引入市场机制和志愿机制，加强政府与企业、非营利组织之间的交流。

可收费产品作为社区公共产品中的重要部分，具有非竞争性和排他性。通讯网络、自来水供应、下水道维护、电力供应及天然气供应等这类社区市政基础设施其特殊性表现在它们的规模经济效应。对于这类公共产品的供应，必须引入市场机制，实现政府与企业、非营利性组织之间的相互合作。政府作为安排者，将垄断性经营权给予企业或非营利性组织，让它们成为这类公共产品的生产者。同时政府通过相关的法律政策、价格管制来规范企业及非营利性组织的生产活动。

社区居民邻里产品包括社区居民邻里交往、精神互助、邻里关照与生活互助等等。对这类公共产品的提供就需要充分发挥社区组织，如居委会，居民草根组织的自治功能。

（二）社区自治的引导者。

我国城市社区建设是在政府主导下进行的，因此，政府在社区治理中应扮演好社区自治的引导者。概括的说，政府在社区治理中，应该承担起培育公民社会的职能，提高社区居民的参与意识，同时健全社区自治组织体系，促进社区自治功能的发挥。

居民参与是社区实现自治的基础，社区自治的过程就是社区成员积极参与的过程。当前，我国基层社会管理所面临的主要问题之一就是居民社区意识缺乏，居民往往没有所谓的集体归属感。鉴于此，政府要在转变职能的同时培养社区居民的社区意识、公共意识，提升社区居民的参与和回应，实现社区的自治；积极培育非营利组织、社区自治组织，为其运行提供良好的环境，并积极指导社区自治组织进行组织建设和制度建设，建立和完善运行机制，实现规范化管理。

（三）社区事务的规制者。

政府作为社区事务的规制者，最重要的是为社区提供制度安排，规范社区建设。具体职责包括：为社区建设提供宏观的规划指导，指导和帮助城市街道办事处、社区居民委员会做好社区发展规划，保证社区建设的发展有计划、有步骤的进行；制定社区建设和发展的法律法规和政策，对有关社区的性质、社区的功能以及不同治理主体之间的职责分工等方面做出规定，为社区治理的健康发展提供制度保证。

参考文献：

[1]俞可平.治理与善治.社会科学文献出版设，2000.

[2]彭澎.政府角色论.中国社会科学出版社，2002.

[4]陈天祥 杨婷.城市社区治理：角色迷失极其根源.中国大学学报，2011，（03）.

[5]黄琴.论政府在城市社区治理中的角色和功能.东南大学，2004.