英国事业单位法律管理制度研究

【前言】英国事业单位法律管理制度研究由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。通常，非部属公共机构的董事会由董事长和一些非执行董事构成，大多数非执行董事成员都是兼职。英国非部属公共机构董事会成员的选任通常由主管部委部长主导，但需遵守《部长对公共机构选任实务指南》的规定。该指南为所有董事会成员的选任提出三项原则：一是择优录用原...

【摘要】近年来，我国逐步推进的事业单位改革已进入深水区，很有必要借鉴国外的先进经验。作为一个老牌的市场经济国家，英国在公共治理的制度建设方面，积累了不少经验，尤其在管理具有一定公共管理职能的事业单位，即非部属公共机构方面拥有一套成熟制度，有很强的借鉴价值。

【关键词】英国 事业单位 非部属公共机构

由于英国独特的制度、法律、文化及历史背景，英国中央政府组织结构较为复杂，除内阁部门外，还有大量政府和非政府类机构承担一定的公共职能。这些非政府机构既有承担公共服务功能的实体，如医院、学校等；也有承担公共管理功能的单位，如低收入委员会和平等委员会等。这类承担公共管理功能的单位被称为非部属公共机构（NDPB）。

对非部属公共机构董事的管理

在英国几乎所有的非部属公共机构皆采用“治理委员会”作为最高的决策单位，通常是以董事会做为存在的模式。英国内阁办公室在《公共机构董事会成员实务准则指南》中将董事会的角色功能定位为雇主，其任务是：确保机构本身遵守相关法律以及选任合适的职员来实现组织目标；确保组织能以最经济、最有效的方式运用社会资源来提供服务；确保对职员开展有效的绩效考核，运用内部竞争机制激发职员的工作效度；确保本单位职员及董事会成员都能有适当的渠道获得所需的专业咨询与培训机会，使得他们能有效地履行其职责；董事会也负有监督执行官与其它资深职员绩效表现的责任。

通常，非部属公共机构的董事会由董事长和一些非执行董事构成，大多数非执行董事成员都是兼职。英国非部属公共机构董事会成员的选任通常由主管部委部长主导，但需遵守《部长对公共机构选任实务指南》的规定。该指南为所有董事会成员的选任提出三项原则：一是择优录用原则。部长在选择候选人时要挑选履历、学识和品德最为合适的人选；二是公平原则。筛选程序和条件必须对所有候选人平等适用；三是公开透明原则。选择录用的整个过程都必须公开，接受监督。

获得任命的非部属公共机构董事，在工作中还应遵守内阁办公室的《公共机构董事会成员工作守则指南》。根据该指南的规定，所有董事会成员都必须遵守《公务活动的七项准则》，做到无私、正直、客观、负责任、开放、诚实和有领导力，不得兼任某个政党的带薪职务或参与敏感性的政治活动。所有董事会成员在行政时必须采取开放和负责任的方式。他们应定期召开公开会议，会议报告，并制作年度报告，让公众了解非部属公共机构的活动内容，以便进行监督。①

对非部属公共机构一般公职人员的管理制度

对于占绝大多数的执行性非部属公共机构来说，它们对雇用一般公职人员享有完全的用人自，并依照劳动法的有关规定来管理机构中的人员。它们有权自行招聘员工和管理员工。虽然劳动咨询调解仲裁局（ACAS）、健康与安全委员会（HSC）和健康与安全执行机构（HSE）也属于执行性非部属公共机构，但按照发起设立这些机构的法律之规定，它们所聘员工被定性为公务员，按照公务员有关制度进行管理。

而那些咨询性、仲裁性的非部属机构和独立监督委员会则很少自己雇用员工，由其上级部委提供它们所需要的人员支持。咨询性非部属机构通常规模不大，而且往往属于临时性的议事机构，并不需要太多的人员支持。以负责决定最低工资水平的低收入委员会（Low Pay Commission）为例，它只有九个委员会专员，除主任专员外，其余八人都属于兼职性质。这些专员每年召开一两次会议来决定年度最低工资水平，或开展一些区域性的调研，此外并无其它日常性事务，因此只从财政部秘书处抽调了一名工作人员来维持其日常运转。②仲裁性非部属机构聘用的仲裁员或法官往往是由司法部与该机构的主管部委共同任命，而维持日常运转的行政人员都是由主管部委选派。独立监督委员会也如此，由于它只负责与监狱运营有关的监管，人员也不多，大多是通过主管部委获得人员支持。

对非部属公共机构的绩效管理

英国政府对非部属公共机构的审核主要考察以下方面：一是审核公共机构的设计功能是否为社会之所需，若确实有存在的必要，则公共机构的组织方式是否为最佳的服务输送模式；二是当公共机构组织方式被认为是最佳的服务输送模式时，接着需检视如何以最有效的方式来提供这些服务与功能，并综合衡量公共机构的功能与可能存在的附随风险来评估目前的责任追究模式是否妥当；三是在某些情况下，也可以将一些类似的公共机构进行合并审核，通过这些公共机构绩效进行比较，能客观地体现它们提供的服务是否存在需要改进的地方；四是审核还需将受众的观点纳入考察指标体系，让顾客来对公共机构所提供服务进行评价；五是除针对公共机构的组织运作状况进行检视外，还需探索如何提升未来绩效。其中，第四、五步骤可以同时进行，例如，当透过以顾客评价来检视目前组织运作的绩效状况时，便可同时就顾客对如何提升未来的服务与功能之观点进行调查。

为促进部委对下属公共机构的绩效进行考核，内阁办公室出台《公共机构：政府部委的指引手册》，进一步扩大部委进行绩效评估的检视范围，它包括：非部属公共机构的绩效指标；与其他利益相关方的伙伴关系建设；非部属公共机构对新技术的运用；顾客反馈；非部属公共机构的开放性与课责性；非部属公共机构的自由度与弹性空间；非部属公共机构的法人治理与报告机制；非部属公共机构的可持续发展。此外，还规定：非部属公共机构的年度绩效及财务指标必须在年度开始前征得主管部委同意后公开。其绩效量化指标应符合财政部、内阁办公室、国家审计署、国会审计委员会、国家统计局等五个单位共同拟定的《绩效信息之架构—选择正确的方式》。③

非部属公共机构的监督及课责机制

内部监督的课责机制。一是总会计师稽核。根据英国财政部2001年所的《政府内部稽核准则》，它们可以自行组建内部稽核队伍，也可委托民间服务。内部稽核的意义在于发挥总会计师独立客观的建议与咨询服务，使该公共机构能做好风险控管与治理的工作，以确保有效实现机构的目标。内部稽核主要向总会计师报告并负责。二是审计委员会稽核。根据《公共机构董事会成员实务准则指南》之规定，所有公共机构都必须在董事会之下设立一个审计委员会，审计委员会必须是由非执行董事所组成并由具有财务知识的非执行董事来担任主席。其主要功能是促进该公共机构高效使用公共经费，并对这些经费的支出负有说明责任。因此，它可代表董事会检视该公共机构对内与对外的财务报告，并敦促改进这些财务报告的质量。审计委员会须定期开会，且一年内至少要召集四次会议。

外部监督的课责机制。一是主管部委监督。主管部委可监督其主要成员是否遵守相关的架构性约定，是否妥善管理整个公共机构的运营。二是国会监督。按照现有制度安排，国会可通过提出质询对非部属公共机构进行监督。三是外部审计监督。依据2001年上议院沙利曼（Sharman）爵士的《中央政府之审计及责任复核报告》，所有新成立的非部属公共机构在机构章程中必须明确授权审计长来开展外部审计工作。四是监察机构监督。英国国会设有监察专员，处理针对中央政府部门及公共机构的举报，对国会负责。五是社会监督。2000年国会通过《信息公开法》，所有非部属公共机构必须接受该法的规制。

结语

从英国非部属公共机构的内部制度设计来看，它具有以下优点：首先，英国赋予非部属公共机构较大的人事自。这些机构可以根据具体需求来确定工作职数，面向社会自主招聘员工、自主签订劳动合同、自主订立工作守则、依据劳动法自主解聘员工等，充分保障了机构管理层运营自，使机构的人事效能得到最大程度的发挥。其次，非部属公共机构的管理权也受到适当的间接控制，有助于防止滥权。虽然非部属公共机构受主管部委的领导，但主管部委不能直接干预公共机构的用人事宜，这在一定程度上杜绝了上级机关在用人方面的擅权和腐败。最后，非部属公共机构决策机构的人事权掌握在主管部委，从而保障机构的整体运行符合公共利益。将非部属公共机构董事的任命权掌握在主管部委的手里，能够保障和监督公共机构落实主管部委对公众的承诺。

总之，英国政府对于公共机构，尤其是那些执行性的非部属公共机构，采取的改革思路就是通过合并或资源共享，将公共资源支撑的服务真正传递到有需要的公众手中。

【作者单位分别为：中央司法警官学院法学院，北京外国语大学法学院】

【注释】

①Jobome， G. O.：Management pay， governance and performance： the case of large UK nonprofits.？Financial Accountability & Management， 2006， 22（4）， pp.331～358.

②Metcalf， D.： The low pay commission and the national minimum wage. The Economic Journal，1999，109（453）， pp.46～66.

③Brown， W. The Operation of the Low Pay Commission. Employee Relations， 2002，24（6）， pp.595～605.