我国注册会计师行业监管模式探讨

从注册会计师行业的发展历史看，注册会计师行业的监管经历了一个从无到有的发展过程。企业经营权与所有权的分离，使得公司管理者与其股东和债权人之间产生了信息不对称现象，股东和债权人要了解公司经营的详细情况，必须借助于会计数字和财务报告书。而注册会计师作为一个“理性人”，由于受到利益的驱使，也可能与管理者一起来欺骗股东和债权人，为了保持注册会计师作为“第三者”的服务质量，就产生了对注册会计师行业的监管。

无论在国内还是在国外，寻求一个有效的监管模式一直是各国注册会计师行业研究的热点问题。讨论的焦点主要围绕在政府监管与行业自律之间的选择上。在经历了一系列财务丑闻之后，2002年美国的《萨班斯——奥克斯法案》针对注册会计师行业的监管予以了积极的回应，提出设立独立于注册会计师行业的监管机构——上市公司会计监督委员会（PCAOB），拟以独立监管模式取代自律监管（市场监管）模式。监管模式的选择问题再一次引发了国内外专家学者的讨论。特定的经济环境需要特定的监管制度，我国的注册会计师行业监管电无法脱离其现实环境和需要。

一、关于市场监管与政府监管的争论

提起市场和政府之争，不可不说亚当。斯密和凯恩斯。亚当。斯密的“看不见的手”理论为否定政府的过度干预提供了很好的理论依据，然而市场也并非万能，也有失灵的时候。在大萧条等一系列经济危机之后凯恩斯主义适时地提出了政府干预理论，认为政府不应该仅仅扮演一个消极的社会保护者的角色，而应该积极干预经济生活。然而，政府机关森严的等级制度、烦琐的办事程序以及传统的官本位意识严重制约了政府行为的有效性，信息的不对称使得政府无法预测可能发生的各种偶发事件；而且政府也有其自利的一面，资源的稀缺性使得寻租行业也是不可避免的。这就是政府失灵。当政府或者市场失灵或失败时，政府管理者总是不合逻辑地选择另一方来弥补该缺陷，在市场和政府之间摇摆试探。

注册会计师行业的监管也有市场监管模式和政府监管模式的选择问题。

1.自我监管模式

自我监管模式是指行业的参与者通过组织职业团体等对本行业的微观层面进行管理的一种监管模式。这种监管模式的特点是：①注册会计师行业监管的微观层面的事务均由注册会计师行业通过其职业组织来实施控制。这些微观层面包括对注册会计师和会计师事务所的职业资格认定、执业技术规范与执业道德准则的制定，以及对注册会计师和会计师事务所的执业质量的监督与惩戒等。②职业组织与注册会计师和会计师事务所之间不是简单的领导与被领导的关系，它更突出的是职业组织对行业的服务功能及监督职能。③注册会计师职业组织章程无需政府部门的批准，职业组织往往有着比较健全的自我管制机构。④注册会计师和会计师事务所的职业定价由市场进行。

自我监管模式的优点在于其灵活性和适应性较大，能较好地发挥注册会计师职业组织的专业知识优势，迅速解决行业发展中存在的问题。同时也由于职业组织制定的规则体现的是本行业的共同意志，易为注册会计师们所理解和贯彻，因此易达到监管的执行效果。但是，由于自我监管模式是由注册会计师们自发组织起来的，往往会导致行业利益高于公众利益，从而会损害公众的利益，缺乏实质上的监督，这也是这种监管模式的最大缺陷。

2.政府监管模式

政府监管模式是指对注册会计师行业实施微观层面的控制主体由政府执行的一种监管模式。这种监管模式的特点是：①政府管理注册会计师行业微观层面的事务。②政府与注册会计师行业职业组织之间是领导与被领导的关系，注册会计师行业职业组织章程需由政府批准。③某些职业服务（如法定审计）的定价由政府管理或制定。

政府监管模式的优点是权威性强，注册会计师行业的独立性比自我监管模式强，而且公众利益和国家利益往往高于行业利益。但是，政府监管模式的弊端首先在于灵活性和适应性较差，不能迅速发现和解决职业服务市场中存在的问题，有明显的滞后性；其次，政府监管往往是在法律许可的范围内实施，难以涵盖注册会计师职业服务市场的方方面面；再次，不当的政府监管会损害注册会计师职业服务市场的健康发展，从而使行业利益得不到有效的保护。因此，实施这种模式的国家往往注册会计师职业的规模都较小。

二、我国注册会计师行业监管模式现实选择

长期以来，我国政府享有全面、直接干预社会经济活动的权力，包括对注册会计师行业的干预。与此相对应的必然是社会自我组织和自我约束能力的萎缩，从而进一步加大了对政府的依赖。但指望政府完全以公共利益为导向来管理社会事务早已被公共选择学派证明是不现实的。我国也已借鉴世界各国注册会计师行业管理模式，朝着政府与协会力量相结合的方向变革，希望注册会计师协会既能作为“公”的代表，协助政府对其成员进行管理，实现公共管理的目的，维护公共秩序，又能作为“私”的代表对政府进行制约监督，参与政府决策、维护社会成员利益，并逐步实现行业自律。2004年7月施行的《行政许可法》更是政府监管与行业自律分设的明显体现。正如《行政许可法》第13条规定，凡是通过市场机制能够解决的问题，可以由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构自律能够解决的问题，应通过中介机构自律去解决；即使是市场机制、中介机构自律解决不了需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督去解决。显然，未来我国将会努力建设注册会计师行业自律的监管模式。结合我国目前的情况，当前，应建立以制度安排为手段，政府为指导，行业自律为基础的监管体系。而这种体系的建立可以通过三个层面来完成：

1.法规层。首先应加紧修订《注册会计师法》，明确监管的主体，尤其是设立唯一的行政监管组织，避免多重领导的管理体制。为此，修订《注册会计师法》时，既应明确注册会计师行业及行业协会的行政管理部门是国务院财政部门，也应明确并理顺管理体制，即行政管理部门负责间接管理，不直接承办具体事务。在立法方面，还应突出民事责任和刑事责任的制裁性，加大追究民事责任和刑事责任的处罚力度，并增加“因会计信息欺诈造成投资者损失”的民事赔偿具体条款，加大对违规事务所和注册会计师的惩戒力度。此外，应尽快出台《违反不正当竞争的处罚细则》、《违反注册会计师法处罚细则》等具体法律规范，做到有法可依，将行业不良现象的惩罚落到实处。

2.行业自律层。注册会计师协会要充分运用政府赋予的职能逐步建立行业自律体系。通过行业检查和政府委托、联手检查等手段，通过设立各个专门委员会等方式，制定严格的执业行为违规处罚措施，提高和树立自律管理的形象，逐步完成向行业自律性管理的过渡。需要说明的是，这种自律不仅是行业协会的自律，还是会计师事务所内部的自律和注册会计师的自我约束。为此，会计师事务所应建立自律性的运作机制，加强内部的日常控制，引入风险导向审计；在业务的承接上应严格把关，对业务执行过程中的不良行为应建立所内的惩戒细则，建立注册会计师的日常工作报告制度，对注册会计师的日常工作应有迹可查，同时也起到一定的监控作用；有意识地培养注册会计师的诚信道德、树立诚信是会计师事务所立所之本，是注册会计师“生命”所在的理念。

3.行业他律层。注册会计师行业的自律不可能是完全意义上的“自律”。完全自律的结果往往会形成行业利益的最大化，这种不均衡必将损害广大社会公众的利益，损害行业存在的基础。可见，问题的关键是谁来监管注册会计师协会以及会员。协会的收入来源是注册会计师及会计师事务所交的会费，这使注册会计师协会处在一个“维护与监督”的角色冲突中，因此必要的行政监管以及社会公众舆论的监督还是有助于对自律过程中出现的偏差行为进行及时的纠正的。

三、注册会计师执业的社会制度环境

注册会计师业监管最终要服务于这个行业，当一个监管制度阻碍了这个行业发展的时候，这个制度是失败的。加强行业监管的同时，我们不能忽视为这个行业提供一个好的制度环境，在合适的制度环境下才能有出色的行业表现，监管方需要提高自身的服务意识，必须营造一个良好的社会制度环境：

1.社会道德意识。注册会计师职业道德建设是一个系统工程，实际上也是向社会提出了提高道德觉悟、重视道德修养、净化环境的基本要求，各行业都应提高职业道德意识，从而营造出建设会计职业道德的和谐环境。

2.会计制度。我国的会计制度正处于过渡中，一些制度已落后于时代；另一方面，会计制度改革的目标就是要与国际惯例接轨，而所谓的国际惯例则是以在安然事件发生后，连美国人都抱怨过于复杂的美国会计准则为主的，这种制度所提供的财务信息在企业管理者、股东和债权入之间产生严重的信息不对称，为造假提供了可能。所以，改革时应注意使会计制度适应我国国情，不要过于精细、复杂和专业化。

3.公司治理结构。依据《上市公司治理准则》规定，引导公司优化股权结构，明确“新三会”、“老三会”的职责和权限，完善独立董事和职工董事制度，健全对经理人的激励和约束机制，从而在制度上保证公司股东大会、董事会、监事会和高层经理之间内部监控和制衡功能的充分发挥，防止造假和随意变更事务所以购买会计原则。

4.社会信用制度。应建立健全企业及其主要负责人、注册会计师及事务所的信用评级制度，实行信用等级管理和动态管理，以立法的形式对信用档案的记录与移交、管理与评级、披露与使用及评级机构与被评级单位的责任与权益作出明确的规定。

5.审计收费制度。在设定最低收费标准的前提下，用市场机制引导按质论价，限制低价无序竞争，并要求较详细地披露审计收费情况。

6.司法制度。司法独立，有法必依，执法必严，使得造假者得到法律的严惩，才能促使事务所、注册会计师和企业诚实守信，不做假账。