我国公益事业资金的成本与效益分析

[摘 要]公益事业资金作为我国公益事业得以开展的最根本保障和物质基础，其成本及其自身的管理和运用质量决定了公益事业的存在状态和发展前景。由于我国公益事业相关法律法规不健全、缺乏监管、公益事业组织内部控制不完善等原因，其资金管理存在成本支出超过规定、账目混乱、未按预定用途使用、缺乏跟踪管理、公益事业资金被侵吞等问题，应尽快完善关于公益事业的法律法规，加强监管制度建设和完善公益组织内部控制，促进我国公益事业的可持续发展。

[关键词]公益事业；资金；成本；效益

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.08.007

[中图分类号]F232 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）10-0010-02

公益事业资金的成本，一方面是指资金本身，另一方面是指对资金管理、使用与其他运作的成本。本文以后者为研究内容，研究公益事业、公益事业资金、公益事业资金的成本与公益事业资金使用效益之间的关系，探究变量之间的相互关系、变化方向与对效益的影响，从“融道德、法律和经济于一体”的视角，基于“无偿性、非行政性、自主决策性、社会受益性、社会目的性”的特点展开研究，尝试发现其中制约效益提升的关键因素，以及如何提升效益的有效操作办法，为我国的公益事业发展提出具有建设性的建议。

1 我国公益事业资金的来源分析

根据我国公益事业发展的实践及其历程来看，其资金来源主要有三大类：一是政府国债。政府为了支持公益事业的发展，通过发行国债的方式募集相关资金，达成定向发展某种事业的目标，如兴修水利、保护环境等，重点运用于对国家具有战略意义的公益项目。二是社会捐助。包括企业捐助、个人捐助与其他单位捐助等，这是当前资金的主要来源之一，且对广大参与者具有较大的带动和教育意义，如红十字协会、青年志愿者组织与壹基金等的资金来源都属于这一类型。目前我国有1 000多家公益组织及机构，共得到100亿元善款的捐赠。2014年上半年，民政部门直接接收社会各界捐款20.5亿元，间接接收其他部门转入的社会捐款0.5亿元。三是发行。当前有福利、体育与其他等，1987年到2014年的年销售额从1 740万元增至3 823亿元，通过聚集社会闲散资金，支持公益事业快速发展。

2 我国公益事业资金的成本与效益

2.1 我国公益事业资金的成本

公益事业资金作为我国公益事业的核心内容和动力源之一，也会围绕其使用、监管与募集工作产生管理成本、运用成本等各种成本。

2.1.1 管理成本

各种渠道募集到的公益事业资金，会产生两方面的管理成本。一是募集团队的工作成本。这种成本又可以分为两类：募集前的运筹成本，包括募集团队的募集计划、策划、组织与其他的准备工作，所付出的吃、住、行、广告等费用；募集中的工作成本，既包括上述费用，也包括给予捐献者或出资者的激励性或表彰性的奖品、礼品与证书等费用。二是保管的成本。这是募集后的工作成本，由于此类资金的公益性，无论存到商业银行还是其他专业机构，都需要相关的单位以奉献的方式去保管，会形成一种保管成本的转嫁，但成本本身却是实实在在存在的。另外也包括在募集后支付给相关专业人员的运作成本，如银行工作人员专业性统计资金的成本与保安公司的武装押运成本等。

2.1.2 运用成本

这是最主要的成本之一，也是公益事业从资金向公益效益转化与提升的关键。实际运作中会产生两种成本。一是资金专项运用的系列配套性工作成本。包括资金运用项目的选择成本、考察调研论证成本、策划计划和方案制订成本、基金组织团队工作费用成本、具体工作实施的团队成本，以及其他相关辅工作的成本（如项目实施地的相关工作人员的费用等）。二是资金运用及其效果监管的成本。这是公益事业从资金向实际的工作及其目标转化的关键。包括资金的实际支出、使用、财务管理、阶段性审计、终结性审计与公益事业的效益评估等工作成本，如壹基金在汶川捐建中相关资金运用的人员工资成本等。

2.2 我国公益事业资金的效益

2.2.1 公益效益

这是公益事业最直接与根本性的目标，表现在两个方面：一是对具体项目或帮扶对象的公益性效益；二是对社会的公益性效益。

2.2.2 服务效益

我国公益事业资金的社会性、福利性与开放性等特点，决定了其服务性的根本属性。服务效益体现在两个方面：一是解决项目对象的实际困难；二是为项目对象发展创造和赢得更多机会。

2.2.3 教育效益

教育效益表现在两个方面。一是公益精神教育，公益事业资金募集的公开性与公益广告性，有助于不断培养与提升人们的公益精神。二是公益知识教育，让人们能依法、力所能及地向自己信任的慈善组织，贡献自己的力量。

3 我国公益事业资金成本控制与使用存在的问题及原因

3.1 我国公益事业资金成本控制与使用存在的问题

3.1.1 成本控制中存在的问题

（1）成本支出超过规定

2004年国务院常务会议通过并公布《基金会管理条例》，同年开始施行。《基金会管理条例》第二十九条规定：基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。2012年，北京市民政局在媒体上公布了《北京市基金会2012年度工作报告摘要》，对209家基金会2012年度工作报告中的公益支出、财务审计结论、财务会计、监事意见等情况进行公示。统计发现，18家基金会的工作人员工资福利和行政办公支出占总支出的比例超过10%，部分基金会甚至超标严重。

（2）成本支出账目混乱

多家公益组织存在账目混乱的问题。上海一公斤公益发展中心财务人员发现其账目混乱，募捐不入账，票据丢失严重，随意用发票顶账，支付宝账号脱账一年多。仅在2013年1月- 2014年9月就报销餐饮费发票53 300余元、各项志愿者补贴48 300余元、广告宣传费82 000余元，其中有部分用以抵扣“场地费”“志愿者补贴”等名目的餐饮发票。

2014年深圳市民间组织管理局委托亚太会计师事务所，对施惠零铅工程慈善基金会进行了专项审计，发现该基金会存在重大问题。审计报告显示，2011年至2013年期间，基金会部分费用票据报销不规范，有些没有合法票据，仅有收据，将未盖发票专用章的发票入账，甚至使用假发票报账。审计报告称，对于上述使用收据和假发票的成本和费用的真实性无法确认。

2012年，中立诚会计师事务所对中华儿慈会账目审计声明。声明称，从审计结果看，中华儿慈会存在账目混乱的问题。

3.1.2 使用中存在的问题

（1）未按预定用途使用

2008年汶川地震，100多位艺术家捐出作品义拍，共筹款8 472万元，定向捐给青城山市。而直至2013年4月，青城山也没收到这笔善款，善款不知所终。2013年4月25日，当代知名画家方力钧在微博上公开质疑善款去向，称他本人未得到任何善款使用说明。后来中国红十字会才发出声明，确认曾收到8 472万元善款，因意向援建项目未能纳入灾后重建规划，最后经总会执委会研究决定，善款改为投入到“博爱家园”项目中。

（2）缺乏跟踪管理，资金使用未实现预期效益

在2008年5月12日四川发生特大地震之后，香港政府拨款200万元港币，加上香港教育工作者联会向教育界募捐的200万元港币，合计400万元港币，在重灾区绵阳兴建一所绵阳紫荆民族中学。但学校在建成一年多后，被地方政府拆毁，腾出地方改建豪华商住综合工程。

2008年12月，媒体调查发现湖北省长阳县76所希望小学中，53所遭废弃；来自延安市共青团市委希望工程办公室的统计数据显示：截至2008年4月25日，延安市宝塔区运行的希望小学有119所，撤并38所。撤校后，校舍被闲置或挪作他用。

（3）公益事业资金被侵吞

2011年6月，广东人文学会廖冰兄人文专项基金管理委员会在自己网站上公布了出纳王某私吞公益善款近80万元的事件，廖冰兄基金管委会会长廖冰兄之女坦言其管理主要依赖基金会组织者和工作人员的自律能力，而出纳私吞善款事件无疑给了廖冰兄基金会一个沉重的教训。而一度沸沸扬扬的“郭美美”事件，使人们对公益事业资金的去向产生了强烈的质疑，红十字会至今仍然无法获得公众信任。

3.2 我国公益事业资金成本控制与使用中存在问题的原因

3.2.1 相关法律法规不健全

中国的相关法律对公益事业中人们所需要遵守的行为准则进行了大体的正向规定，但一旦人们违反法律规定，该如何对其行为进行纠正和处罚，却并没有明确和详细的说明。这一现状造成中国慈善事业相关法律的执行力度大打折扣，为违法违规行为提供了相当大的操作空间。

3.2.2 缺乏监管

目前中国政府对公益组织的监管仍然非常被动，政府往往更注重资金的筹集而缺少对资金运行的监督，没有投诉就没有管理，有了投诉才有管理。由于监管主体过于单一，产生了诸多弊端。在监管过程中，政府对公益组织的的监管力度相当弱，这是中国公益事业丑闻频出的原因之一。

3.2.3 公益事业组织内部控制不完善

大部分慈善组织没有建立有效的内部控制制度，这也是贪污和浪费得以掩盖的重要原因。第一，组织内部缺少专门的监督管理部门，对舞弊和侵占资产的行为进行监督管理；第二，现行的管理制度和监督机制存在缺陷，执行的时候漏洞百出；第三，组织内部分工与职责并不明确，没有形成各负其责、各司其职、相互制约的工作体系；第四，组织内部高层管理人员的权力过大，公布虚假信息或隐瞒资金去向等重大问题难以得到揭露。

4 提升我国公益事业资金运用效益的思考

4.1 完善公益事业相关法律法规

这是保护我国公益事业及其资金的根本性依据。根据当前的实际情况，需要从两个方面加强。一是完善政府公益事业的法律规定，引导、组织与管理各类公益活动与事业，尤其加强对损害公益事业的各种行为的管理，例如对各种诈捐与骗捐行为的制止。二是完善民间公益事业的法律规定，即民间公益组织的成立、审核、鉴定、资质认定、项目范围、资金募集形式、资金使用制度与财务审计等方面的法律规定，避免由于不当操作与相关人员恶意作为导致对公益事业的损害。

4.2 加强对公益组织的监管

一是加强对“资金筹集与运行方式”的监管。即让公益事业资金的募集与运用在阳光下展开。二是成立行业协会，建立公益机构自律机制，提高对公益事业及其资金监管的有效性，有效地拓展公益事业及其组织发展空间，在整个社会营造热心公益的良好氛围。

4.3 完善公益组织内部控制

一是建立组织内部独立的监督管理部门，加强对受资助前的资格检查、资金使用过程中的监管和资金使用后的后续跟踪管理。二是完善组织内部的管理，规范对公布虚假信息、隐瞒资金去向等重大问题的惩罚机制，并形成部门与部门之间相互制约的监督机制。三是明确各个部门、各个岗位办理业务的权限范围和审批程序。四是对管理人员进行道德教育，培育社会责任感强、自我约束力强的组织文化。

5 结 语

公益事业与我国的经济社会发展呈现正比同步的良性发展趋势，尤其在相关法律法规与社会各界的大力支持下，公益事业资金的运作成本不断降低，公益事业资金的使用效益不断提高。要有效加强各种公益组织自律与行业协会监管，使公益事业健康发展。

主要参考文献

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