保障性住房退出机制探讨

摘要：通过建立、健全和完善保障性住房退出的收入申报和核对、资产动态监管、对象公示、政策立法、舆论宣传、管理部门、优惠政策和激励机制，有利加强保障性住房动态监管，促进资源有效流动，科学的保障性住房退出机制对于有效利用公共资源，维护低收入住房困难群体的居住权益具有重要意义。

关键词：保障性住房 退出机制 对策

保障性住房政策是一项针对低收入群体保障民生的住房福利政策，它在保障低收入家庭的居住权发挥着重要作用。它是政府向居民提供的一种公共产品，其效用就是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配，使广大低收入家庭也能够享受经济发展的成果，从而保持分配公平和社会稳定。从原则上讲，政府提供的保障性住房是一个定量，而低收入阶层却是动态的，要使保障性住房真正帮助无力购买居所的人士解决住房问题，保证政府巨额资助的保障性住房资源得到有效利用，必须强调提供动态有序、流动使用的保障性住房管理制度。从政策趋势看，保障性住房的退出情况包括两种：一是随着准入门槛的不断调整，不符合条件的对象要退出保障性住房保障范围；二是即使不改变保障范围，由于已享受保障性住房家庭的实际情况发生了变化，从贫困到脱贫，也应该有规则地退出保障性住房。目前，我国很多地区已经规定保障性住房的退出情况，并且针对不同的情况规定了相应的退出操作办法，但由于存在家庭收入难以核实、管理机构未能理顺及相关的管理配套措施不健全等问题，造成目前的保障性住房退出规定成为一纸空文，无法保证保障性住房的动态使用。

一、曲靖市保障性住房基本情况

随着保障性住房大规模建设的完成，管理工作显得尤为重要。曲靖市住房和城乡建设局先后出台了一系列政策文件，对各类保障性住房的准入条件，受理程序，申请、审核、公示、准入、退出、合同管理等内容进行了规范，确保保障性住房分配、管理工作有序进行。2005年以来，我市已建成和在建各类保障性住房820万平方米12万套，其中：廉租住房180万平方米，36617套；公共租赁住房260万平方米53300套；经济适用住房251万平方米31378套；各类棚户区改造130万平方米17059套，完成投资161亿元。截止到2013年10月，全市已累计实物配租廉租住房32000余户；公共租赁住房12000余户；发放廉租住房租赁补贴42484户，7000余万元；经济适用住房保障31000余户。2014年我市将有3万余套高层建筑将完工分配，明年我市城镇保障性住房将覆盖保障20%以上城镇人口。经过长期不懈的努力，曲靖市保障性住房建设已经走上良性发展的轨道，建立了从中心城区到各县、各县区到各乡（镇）的保障性住房建设网络体系，极大满足了低收入家庭的住房需求。按照曲靖市保障性住房“十二五”要求，到2015年可解决曲靖市80万人住房困难家庭的住房困难。通过这些数据和事实说明：1、保障性住房政策是保障民生的一项重要工作，符合社会需求和人民意愿，深受广大群众，特别是住房困难家庭的欢迎和肯定。2、各级政府在保障性住房政策的制定和实施上，随着经济发展和社会的需求，不断进行调整，扩大受益面，切实改善低收入家庭的住房问题。3、保障性住房政策是一项长期的 、系统的民生工程，要与社会经济发展水平和政府财力相匹配，尽力而为、量力而行。

二、保障性住房存在问题

保障性住房制度的推行，众多城镇低收入家庭圆了住房梦。但是，全市保障性住房制度执行的现状并不乐观。主要表现在一是出现了少量保障性住房转租、转借现象，有的住房甚至还将保障性住房当做自己的产权房，以为“自己不住了儿孙还可以住”；二是开轿车住保障性住房的情形时有发生，损害了政府的公信度；三是存在保障性使用者对保障性住房的管理不到位的现象；四是收入审核难，由于劳动者就业渠道和收入来源多元化，社会信用体系的缺失，家庭隐性收入形式多样，给收入核定带来了很大的难度。五是退出机制尚待健全，相对于廉租住房租赁补贴，实物配租的退出机制更是难上加难。目前，所依据的法律法规还比较少。由曲靖市人民政府于2005年4月26日出台的《曲靖市城区最低收入家庭廉租住房管理暂行办法》、2006年8月28日出台的《曲靖市经济适用住房管理实施细则》、即将出台的《曲靖市公共租赁住房暂行办法》、曲靖市住房和城乡建设局颁布的《曲靖市保障性住房管理暂行规定》对保障性住房的退出作了相关规定，但还没有通过以正规的法律形式加以规定，也缺乏具体的操作办法。保障性住房政策若被不符合条件的家庭钻了空子，不仅是对真正有需要的人的一种剥夺，也是对保障性住房制度的严重亵渎。

上述问题说明保障性住房退出机制的日益完善已成为保障性住房制度推进的一大瓶颈，各地在保障性住房管理普遍面临退出难的问题。如果退出渠道不顺畅，将增加政府的负担，可能会影响整个保障性住房政策的可持续发展。

三、保障性住房保障“退出难”原因浅析

（一）无法准确核实家庭收入。家庭收入情况是是否进入保障性住房保障范围的关键因素。准确核实保障家庭收入、资产信息难度大，在当今社会收入来源多元化的情况下，个人及家庭收入的透明度很差，只有单位工资部分有记录（甚至某些单位出具家庭成员工资不真实的收入），其它收入几乎无从核起。同时，目前我国的户籍关系较为混乱，挂靠情况相当复杂，这样就更难核准家庭的真实收入情况，使得落实正常性退出政策缺乏可靠依据。

（二）缺乏有关保障性住房管理的法律法规体系。健全的社会法制体系和政策体系是形成完善的住房保障及退出机制的重要保证之一。保障性住房的管理情况复杂，必须要有健全的法律法规作为管理依据。我国关于保障性住房的完整法规只是2007年9月26日建设部第139次常务会议讨论通过《廉租住房管理办法》及2007年十一月十九日建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、国税总局联合通过的《经济适用住房管理办法》，还没有专门的法律来规定保障性住房管理，更不用说保障性住房退出管理的法律，这也是导致退出机制难以形成的重要原因之一。没有相关法律，对不符合条件又拒不退出包长相住房的家庭，政府就没有直接有效的强制管理手段，其结果是福利资源未能用在最需要的居民身上，制度的福利成效较低。

（三）缺乏专门的管理部门对保障性住房的退出进行管理。住房保障退出管理的专业性比较强，涉及被保人员的资格审查、补贴资金的测算及被保障人员收入提高后的退出等诸多方面的问题，所以需要专门的管理部门依法管理，但如果不全面掌握保障性住房的具体情况，所有的规定都可能成为一纸空文，没有可控性。

（四）缺乏相应的后续配套制度。相应的后续配套制度是推动保障性住房退出的重要因素。目前，我国的保障性住房保障制度只保障被纳入到保障性住房保障范围的对象，而一旦被保障对象生活水平提高，不再属于保障性住房保障的范围时，就你没有任何补助或后续措施与之承接。对于一个长期处于贫困线的低保家庭而言，从享受保障性住房保障到脱离低保线享受不了保障性住房保障，需要一个过程。在这个转变过程中，如果没有相应的后续配套措施，管理部门收回保障性住房后，刚刚脱贫的家庭又会因为要将收入的一大部门用于住房，导致实际生活水平比享受保障性住房时还低，那么这些人要么宁愿停留在享受政府保障的层面上，不愿意提高自己的收入水平；要么收入提高后，不愿意自动申请退出保障性住房。因此，国家必须与退出制度同步推出相关的配套制度，让那些因收入提高而脱离保障性住房保障范围的家庭的实际生活水平不至于下降。

四、保障性住房退出机制的探讨

（一）建立收入如实申报制。我国还未能建立个人收入监管制度，诚信就成为保障性住房退出的关键所在。要求享受保障性住房保障的最低收入家庭按年度向相关主管部门如实申报家庭收入、人口及住房变动情况。同时，对那些“连续六个月以上未居住保障性住房、转租转借保障性住房、改变房屋用途”和“未如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况；家庭人均收入连续一年以上超出当地保障性住房政策确定的收入标准；因家庭人数减少或住房面积增加，人均住房面积超出当地保障性住房政策确定的住房标准”的原保障对象，一经查实，申请人必须退回有关补贴款，按规定取消其享受保障性住房保障的资格，且今后不得享受住房保障优惠政策。对出具虚假证明的，应追究相关人员的法律责任。

（二）完善收入核对机制。收入核对的内容主要包括工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入和过去收入的结余资产，包括家庭金融资产、房产、机动车等。通过各部门的信息共享来掌控相关申请人的收入信息。对于未建立劳动合同关系的隐性就业以及其它现金收入则很难核查。如果能将金融部门、工商部门等更多的部门整合进来，将大大提高信息核对的准确率。依照相关法律明确弄虚作假、恶意骗租当事人所应承担的法律责任。并且可以通过召开听证会、结果公示等方式引入社会监督机制。

（三）建立资产动态监控机制。家庭收入、资产动态监控机制是住房保障退出制度的核心，只有清楚掌握保障家庭的收入、资产情况，才能使退出有据可依，才能有效地贯彻执行推出管理工作。建立多部门联动、跨地区的家庭收入、资产动态监控机制，将地区性、以部门为主的居民经济情况调查与全国性的个人信用管理进行整合，建立全国联网的包括个人信用档案、个人信用评估等内容在内的个人诚信管理体系，实现全国性、全省性、全地区性多部门间的信息共享与合作，全面客观评价家庭的经济负担能力，将各类收入、资产全面纳入审核范畴，有关部门要定期（如每年一次）对享受保障性住房保障的家庭的收入、人口及住房等状况进行复核，并根据复核结果作出继续享受、调整标准或取消资格的决定。保障性住房保障家庭领取廉租住房租赁补贴前，要对其相关情况进行复核，并按照复核结果，调整保障水平或取消保障资格。房管部门可以建立一户一档的保障性住房电子信息库和申请材料档案，并及时更新，同时定期与民政部门、总工会进行沟通，根据低保户、特困户的变化适时增减，动态管理，对新增的住房困难户，出现一户，解决一户。同时，通过更多的渠道，收集社会上住房困难家庭的资料，存入信息库，做到有的放矢，目标明确。

（四）完善保障性住房保障对象公示制度。对于保障性住房保障对象的低收入者的认定，应采取社会认同的方法，经社区民主讨论通过，再公示和确认。同时，还应向社会公布包括保障对象名单的时间表，让困难家庭了解自己的保障时间、保障方式及保障标准。此外，政府每年还应对保障范围内家庭的收入、人口及住房变动情况复核，对不再符合享受保障性住房条件的，要停发廉租住房租赁补贴；实物配租家庭以成本价或低于成本价购买所配租的保障性住房的，购房者不再作为保障性住房保障对象，必须退出保障范围；对复核中发现违法、违规行为的，要及时处理。

（五）坚持正确引导舆论宣传。对于保障性住房等敏感的社会保障政策，媒体的过早和片面的宣传，提高了群众的预期标准，反而降低了对政策真正落实的满意度，并且给具体操作带来了干扰和难度，也给政府公信率带来了一定的负面影响。媒体的适度宣传可以起到提高知晓度和正确引导的功能。除了为保障性住房政策叫好之外，可以通过媒体引导市民对保障性住房面临的困难和问题进行思考，如何建立收入核对体系、畅通的退出机制等瓶颈问题进行探讨和献策，增加群众的社会责任感和公共意识。

（六）建立保障性住房退出法律保障制度。制定符合我国国情的专门的住房保障法规，为建立动态的保障性住房保障体系提供法律保障。整合现有的住房保障政策，可制订“保障性住房退出条例”，以使住房保障的退出有法可依。建立在法律法规监督下的保障房退出机制，通过法律确保退出工作的开展，并通过规范的执行程序确保惩罚措施得以落实。强化处罚力度，加大针对弄虚作假等严重的骗保行为的罚款（最大可以让违规者倾家荡产）和刑事处罚力度；明确曲靖市各县区住房保障部门每季度对保障性住房家庭的收入、人口和住房情况进行复核，对不再符合条件的实物配租家庭给予3个月的退出期限，对退出期满仍不退出住房的承租家庭，按市场租金计租。加大责任追究和处罚力度，对以欺骗等不正当手段获得保障性住房实物配租的，由住房保障部门取消其保障资格，责令退出配租的住房，并按市场价格补交租金，5年以内不得申请保障性住房；对情节恶劣的，依据有关法律法规进行处罚。对保障性住房管理工作人员、、的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在主管机构下达搬离的过渡时间内，住户可以向司法仲裁机构提请申诉。当租约终止后或发出迁出通知书后有效期已过仍拒不搬出着，房管机构有权强制收回房屋。

（七）建立专业的管理部门对保障性住房的退出进行管理。住房保障退出管理的专业性比较强，涉及被保障人员的资格审查、补贴资金的测算及保障人员收入提高后的退出等诸多方面的问题，所以需要专门的管理部门依法管理，设定审核保障性住房保障对象的资格、退出标准，执行相关政策和实务工作。譬如，可以成立专门的非营利物业管理公司，在负责物业管理和服务的同时，对保障性住房的使用情况（包括是否出租、出借、转让及空置）进行管理。建立规范政府保障职能的考核机制，将住房保障制度的实施情况、动态管理作为政府政绩考核的重要内容，做好基础材料的核查及动态管理工作，建立健全的保障性住房资料数据库，并及时更新，强调保障性住房要有“进”有“出”。将合理有效的退出机制作为判断住房保障制度完善性的标准之一。

（八）制定可行的优惠政策，帮助退出保障性住房的家庭解决住房问题。因地制宜制定优惠政策，鼓励条件转好的保障性住房住户自行置业，自主申请退出保障性住房。即保障性住房住户自觉主动退出保障性住房后，能得到政策性优惠，诸如提供低息购房贷款、优先购买经济适用房、购房税费减免等；若不主动退出，由管理部门强制通知退出，不仅得不到置业优惠，而且要承担相应的法律责任。

（九）建立保障性住房退出激励机制。将保障性住房家庭按经济能力不同划分为若干等级，按经济实力由弱到强实行租金标准或补贴标准梯度递减原则，从而迫使较高收入户因获益少而自行退出。对于长期依赖保障性住房保障确实无支付能力的家庭，当其经济状况出现改善时，政府有义务有责任通过提供优先购买权、以租代购、降低首付比例、较低售价、收入减免等方式“助推”其购买商品住房，加快房屋退出和减少行政成本。对于经济实力相对强点的家庭，可以采取提供低价经济适用房、调高住房公积金的缴交额和存款利息率、放宽购房贷款贴息条件和加大贴息额度、减免购房税费等措施“引导”租户“自愿”退出。

总之，打破保障性住房租住“终身制”，实行动态跟踪管理，切实加强监管，用弹性手段建立和完善保障性住房租赁管理体系，即：困难了政府补助，脱贫了应自动退出，保障性住房退出机制才能真正落实，最终形成动态的保障性住房使用系统从而使更多真正困难的家庭居有其所。