对国内税制改革取向概述

目前,我国内需仅占到整个经济的30%~33%,在正常情况下,美国家庭消费占国内生产总值的70%,英国占63%,印度占56%。[7]我国内需比重亟待提升。如果经济增速仅仅依赖政府的投资之手,则难以避免投资效益低下,投资总额中的相当部分将转化为成本,投资的危险性将不断地叠加。一旦失控,不仅会造成公共设施的闲置和资源的大量浪费,一些项目出现呆账坏账现象,而且还会造成地方政府债务危机,进而发展为信任危机,最终动摇发展的基础和执政的根基。外贸出口不振,贸易摩擦加剧,外部“马车失灵”据商务部统计数据显示,2012年前三季度,我国进出口总额为28424.7亿美元,同比增长6.2%。其中出口14953.9亿美元,增长7.4%,比上年同期回落15.3个百分点;进口13470.8亿美元,增长4.8%,回落21.9个百分点。从分季度看,一、二、三季度进出口分别增长7.2%、8.5%和3%。前三季度,三驾马车中的净出口对GDP的贡献率是-5.5%,下拉GDP负增长0.4个百分点。③目前,我国的对外贸易依存度超过0.25,同时,欧债危机难解,美国经济依然不景气。国际货币基金组织(IMF)预计,2012年世界经济将增长3.3%,低于2011年的3.8%。其中,发达国家增长1.3%,低于上年0.3个百分点;新兴市场和发展中国家增长5.3%,低于上年0.9个百分点,俄罗斯、印度、巴西和南非增长率均将低于2011年。世贸组织(WTO)预计,2012年全球贸易增长率为2.5%,远低于2011年的5%。在经济复苏没有明显起色、国内就业压力不断加剧下,一些国家贸易保护主义不断抬头,纷纷扶持本土产业,实施“再工业化”,阻碍正常的国际贸易和投资活动,部分国家经贸政策甚至呈现“去全球化”的危险倾向。世贸组织监测,2011年10月至2012年5月,各成员国共采取182项新贸易限制措施,影响全球进口额的0.9%。据英国智库经济政策研究中心(CEPR)的“世界贸易预警(WorldTradeAler)t”项目监测,2008年国际金融危机爆发以来,全球40%的贸易保护主义措施针对中国。④目前,我国出口产品受阻最大的依然是纺织、服装、箱包等劳动密集型传统产品,低端制造、低成本竞争、低附加值出口的“三低”模式长期存在,都将继续制约我国迅速摆脱外贸形势困境。要素成本快速上升,中小企业生存困难,民间投资低迷在外部经济低迷的状态下,我国的要素成本仍处于上升态势。事实上,我国制造业正在遭受上下游“两头受压”局面。一方面,原材料价格居高不下,人力成本上升态势难以逆转。2008-2011年,制造业城镇单位就业人员平均工资年均增长14.5%,制造业农民工月收入年均增长15%,生产成本高企。另外,由于市场环境恶化,产品出厂价格难以提升,甚至遭到打压。2012年8月,规模以上工业企业实现主营业务收入576398亿元,同比增长10.2%。每百元主营业务收入中的成本为85.47元,主营业务收入利润率为5.31%。1-8月份,全国规模以上工业企业实现利润30597亿元,同比下降3.1%。8月当月实现利润3812亿元,同比下降6.2%。面对发达国家的“再工业化”、新兴经济体“承接转移”、国内“人口红利”逐渐消失的三大挑战,我国制造业走入了一个前有外资撤离、后有低成本“追兵”的艰难时期。如前文所述,PMI指数一直在低位徘徊,但从企业规模来看,大型企业PMI为50.2%,比上月上升1.1个百分点,已重回临界点以上。然而,中型、小型企业PMI分别为49.8%和46.7%,仍然低于荣枯线以下,比上月下降0.1和1.0个百分点,中小企业生存的困境未能得到有效缓解。2012年1-9月份,全国民间固定资产投资159412亿元,同比名义增长25.1%(扣除价格因素实际增长23.4%),增速与1-8月份持平。民间固定资产投资占固定资产投资的比重为62%,比1-8月份下降0.1个百分点,民间的投资热情依然低迷。

内外部经济失衡下我国现行税制的不适应性分析

我国结合国内外经济形势推出了一系列税制改革,这些政策在扩大内需、保障民生和促进转型升级等方面发挥了积极的作用。然而,在看到成绩的同时,我们也注意到,税制改革多为应时之措,制度设计在全局、宏观、长远等方面的考量还存在许多欠缺,制度设计的硬伤依然存在,主要体现在以下几个方面。(一)税费关系亟待理顺,税制规范性有待提升伴随着经济增长、税收征管手段提高和通货膨胀等种种因素,我国税收收入始终保持了较快增长的态势。2008年税收收入增长18.8%;受金融危机短暂影响,2009年降为9.8%;2010年税收收入增长再创新高,达到23%;2011年仍然维持在22.6%。2012年,在4万亿刺激计划的政策效应逐渐淡出、国际大环境危机未解的背景下,国内经济增速回落,2012年1-6月,全国税收总收入完成54931.63亿元,同比增长9.8%。与去年同期相比,我国税收收入增速总体呈现大幅回落,1-6月税收总收入增速比去年同期回落19.8个百分点。⑥这表现在不仅与生产经营相关的主体税种收入增速普遍回落,而且其他小税种也存在不同程度的减收。在中央严格限购的政策下,土地财政也难以为继,各地方政府财政开始吃紧。为摆脱困境,各地方出现不同程度的突击征税,忽略地方经济发展的实际情况,强行“预缴”寅吃卯粮,导致税收增幅与实体经济出现了严重错配。此时,非税收入也顺理成章地成为不少地方政府的“钱袋子”来源。虽然国家规定,自2012年1月1日至2014年12月31日的3年内,对小型微利企业免征部门管理类、登记类和证明类行政事业性收费。地方政府为弥补财政资金的短缺,不是加大行政收费和处罚力度,就是巧立各种名目收费,有些企业甚至缴纳几十种杂费。由于附加税费的存在,不仅导致我国税收制度更加复杂,降低了征税的透明度,增加了税收的不确定性,而且也严重削弱了税制的科学性和规范性。(二)税制结构失衡,间接税比重偏高2011年全国税收总收入完成89720.31亿元,同比增长22.6%。⑦尽管税收收入规模不断扩大,调控作用不断强化,但是,整体税制设计的结构失衡问题仍未得到有效解决。2011年国内三大流转税及进口环节增值税、消费税、关税收入之和占全部税收收入比重达到67.9%,企业所得税和个人所得税两大所得税之和比流转税收入之 和低了40多个百分点,仅为25.4%;财产税方面,除车船税、上海和重庆试点的房产税外,几乎为零,税收收入主要来源于流转税(见图1)。这种以流转税缴纳为核心的税制设计,助推了纳税人以商品价格为通道,实现税收负担的转嫁,无形中加速了物价上涨,增加广大中低消费者的税收负担。流转税制度设计的累退缺陷,难以有效调节收入分配,无法缩小收入分配差距,制度设计加剧了收入分配的不均衡。以流转税体系为主的税制结构还鼓励粗放型的经济发展模式。地方政府为了最大限度地筹集财政收入,偏好于上项目、办企业,特别是搞产值大、税收多的重化工业等污染严重的项目,以获取最大的税收套利。另外,现行税制的纳税主体以企业单位而非自然人纳税人为主。2011年,我国来自各类企业缴纳的税收收入占比高达92.06%,来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。这种高比例、大规模的税收收入集中来源于各类企业,加重了企业的税收负担。随着税收收入的快速增长,企业的税收压力不断加大,难以轻装上阵,无法实现可持续发展。尤为甚者,中小型微利企业由于竞争和抗风险能力较弱,税收环境更为恶劣,小型微利企业的生存空间狭窄,竞争压力加大,小型微利企业的发展面临严峻挑战。此外,这种重流转税、轻所得税和财产税的税制设计,难以有效调节收入分配差距,也难以缓解贫富分化不断加剧的矛盾。(三)个人所得税建设滞后,收入调控功能弱化2011年个人所得税实现收入6054.09亿元,同比增长25.2%。个人所得税收入占税收总收入的比重为6.7%。⑧从2008年3月1日起,我国进一步上调了个人所得税工资薪金所得费用扣除标准,从1600元提高到2000元。2011年9月1日起,又进一步将费用扣除标准提高到3500元,并将工薪所得个人所得税税率结构由9级调整为7级,最低一档税率降为3%,适用最高边际税率45%的应纳税所得额由10万元降为8万元,在降低了中低收入纳税人的税收负担的同时,加大了个人所得税对中高收入者的调控力度,促进了社会公平。然而,我们也注意到,2011年个人所得税占全部税收收入的比重不足7%,较之去年还降低了0.2个百分点,收入比重明显低于西方发达国家和一些发展中国家,个人所得税收入规模偏小,没有真正发挥调控收入分配差距的功能。同时,现行个人所得税采用分类征收模式和以个人为单位的纳税申报设计,税收的横向和纵向公平难以实现。首先,采用分类征收模式,不同收入来源分别按不同的费用标准扣除,纳税人在同等收入水平条件下因收入来源不同、税收负担迥异,难以实现横向公平。其次,以个人为独立的纳税单位,未能有效地考虑诸如家庭结构、健康状况、职业、年龄、教育、所承担的社会责任等因素的差异,而是单纯地扣除一定的费用标准,税收纵向调节的功能难以显现。此外,一些地方政府为了“筑巢引凤”,吸引人才,把个人所得税当成“奖品”,返还给高收入纳税人,个人所得税收入调控功能进一步弱化。(四)流转税改革启动,措施仍需配套2012年1月1日起,上海市对交通运输业和部分现代服务业正式启动营业税改征增值税改革试点,旨在降低税负,促进第三产业的发展,进一步完善流转税制。随后,又进一步扩大了试点的区域。从实际运行情况来看,试点的各项政策措施运行情况总体良好,小规模纳税人税负有较大幅度下降,大部分增值税一般纳税人的税负因进项税额抵扣范围增加而税负略有下降。但我们也发现,此番改革并不意味着试点行业内的所有企业都能获得税收成本减少的优惠,而之前普遍期待的“大减税”效果也需仔细研判。首先,试点的部分服务行业的企业购进的生产资料和劳务是来源于个人或不能开具增值税专用发票的企业或未纳入试点地区,无法取得增值税专用发票,导致应纳税额的计算只有销项税额,而无进项税额可抵扣,加重了企业税负。其次,对于一些试点运输企业,由于从未试点区域取得的路桥费部分无法获得增值税发票,也无法进行进项抵扣,导致税收负担大幅上升。此外,2009年增值税由“生产型”转为“消费型”,减轻了拥有电力设备、通信设备、专用设备等大型机械设备的企业的税收负担,但由于我国增值税覆盖面比较窄,转型对于大部分劳动密集型企业及未试点地区商业服务性企业而言,政策的变化并没有带来太多的好处,减税和激励的效果并不明显。(五)地方税建设滞后,地方财源缺失目前由地方税务局负责征收,在地方税收入占前三位的分别是营业税、企业所得税和个人所得税。以江西省为例,2011年全省地税部门组织入库各项收入777.9亿元,全年入库营业税达到272.8亿元,企业所得税达到105.7亿元,个人所得税达到80.6亿元,三税合计占全部入库税收收入的59.01%。⑨然而,这三种税并非完全意义上的地方税,其实质上是中央与地方的共享税。真正收入全部归属地方的税种,都是名副其实的小税种,税源分散、税基狭窄,征收难度大,地方政府缺乏充裕的财力支持。在面临财政窘境的状况下,地方政府纷纷把眼光投向了土地,土地出让金成为许多地方政府的“第二财政”。据统计,土地出让金收入占全部地方财政收入的比重超过70%,在一些欠发达地区,比重甚至高达80%~90%,“土地财政”问题日益严重。日前,我国也在积极探求构建地方主体税种。在重庆、上海开始房产税试点工作,从重庆、上海房产税试点的情况看,收入效果并不理想。2011年重庆可征收房产税约为1亿元~1.2亿元人民币,占当地政府财政收入2900亿元的0.04%,而2011年重庆土地出让金收入820亿元。在上海,2011年征收房产税3亿元,而土地财政收入为1510亿元,试点取得的房产税收入显然是杯水车薪,难以满足地方政府不断增长的支出需要。加之,营业税改征增值税的改革在不断推进之中,试点的区域和范围不断扩大,地方财源将被进一步侵蚀,地方财力又将被进一步削弱。如何为地方政府发展提供可持续财力保障,确切地说,我们目前尚无明确清晰的长远规划。(六)税制绿化乏力,节能环保任务艰巨进入21世纪以来,我国的能源资源和环境问题日益突出。从能源资源利用角度看,我国单位GDP能源消耗率逐年上升。从环境污染角度看,恶性污染事件频繁,化学需氧量呈现持续上升趋势,节能环保工作已刻不容缓。我国现行税制体系中涉及节能环保的主要税种有资源税、消费税、城镇土地使用税、耕地占用税和车船税等。国内消费税收入占税收总收入的比重为7.7%,其收入占 税收总收入的比重位居第五位。从统计的数据来看,2011年摩托车消费税收入呈负增长,比上年下降4.1%;小汽车和成品油消费税增速明显回落,小汽车消费税和成品油消费税分别增长10.2%和6.4%,分别比上年增速回落45.6和12.3个百分点;利用消费税促进节能环保、节约资源和保护环境的力度还有待提升。就资源税而言,2011年资源税实现收入598.87亿元,同比增长43.4%,比上年增速加快19.9个百分点,增幅呈现出大幅上升态势,加大了资源开采的调控力度,促进了资源的有效利用。然而,资源税收入占税收总收入比重仅为0.7%,⑩调控力度有限。目前,我国资源税仅对原油、天然气、煤炭等七类资源进行征收,征税范围偏窄;在税率设计上,资源产品的稀缺程度、资源开采的污染成本未能全面考量。

内外部经济失衡下我国税制改革的未来取向

具体来说,考虑将纳税人的偶然所得实行分类征收,而对除偶然所得以外的所得实行综合征收,根据纳税人的婚姻、年龄、健康、教育、赡养老人及抚养子女等状况确定相应的扣除标准,实行费用扣除指数化,根据物价上涨水平,生计费适当上浮,综合考虑纳税人的实际负担能力,减轻中低收入者的个人所得税税收负担,提高居民消费能力。对勤劳所得实行税收抵免,加大对资本要素的征税力度,真正缩小贫富分化的差距。同时,配套个人所得税征管改革,建立统一的纳税人识别号,即达到法定年龄的公民必须到政府机关领取纳税身份号码并终身不变,个人的收入、支出信息均在此税务号码下,通过银行账户在全国范围内联网存储,供税务机关查询并作为征税的依据。在此基础上,逐步实现同财政、银行、企业等有关部门的联网,完善代扣代缴机制设计,形成社会办税、护税网络,不断增强个人收入的透明度,促进公民依法自觉纳税,减少偷逃税款行为,提高个人所得税征管水平和效率。改革房产税和开征社会保障税,构建地方主体税种从国民经济整体上看,税收收入占全国财政收入的绝大比例。2010年全国财政收入8.3万多亿,其中税收收入7.3万多亿,非税收收入约0.99万亿,非税收收入占比12%。但在地方政府并非如此,以土地出让金为主的非税收收入占据着主导地位。据国务院研究中心的研究报告显示,1999-2010年,政府土地出让金收入从514亿元增加到2.9万亿余元。土地出让金收入占地方财政收入的比重从9.2%提高到2009年的48.8%,到2010年更是达到72.38%,土地出让金已成为地方政府的第二财政。然而,土地出让金制度明显受制于政策的影响,波动剧烈,地方政府财政收入的极不稳定,难以满足财政支出的需要,难以满足促发展、保民生的需要。这种“寅吃卯粮”的土地出让金制度,超额透支了未来经济发展的动力,从长远来看,这不利于经济的可持续发展。因此,应尽早确立以税收作为地方财政收入主体的财税体制改革目标,在重庆、上海房产税试点的基础上,增加试点区域,夯实房产税的基础工作,构建房产税征管体系,为房产税的全面改革奠定坚实的基础,建立以房产税在内的税收收入为地方财政收入主体的目标,逐步形成税收收入为主、非税收收入为辅的地方收入体系。同时,加大费改税的改革步伐,考虑将社会保险费改为社会保障税,统一征收的标准,由居民及其所在单位共同承担,并将保障的项目进行分类,设立养老、失业、医疗、生育、工伤等保障项目,提高社保基金的法律级次,真正发挥社会保障基金给居民带来的好处。改革现行环境税种,不断绿化我国税制卡马耶夫认为,一个国家在发展经济时,不仅仅应看生产资源和生产量的增加,还要提高产品的质量,提高生产资料效率,并且要使消费品的消费效果增长,也就是要注重经济增长质量。一国若过分追求经济增长速度和数量,那么该国的经济就会处于危险状态。为此,我们要不断绿化我国税制,全面提升我国经济发展的质量。在原油、天然气从价计征的基础上,考虑将煤炭也纳入从价计征的范畴,归并有关资源保护与利用的税费,将矿产资源保护费、能源基地建设基金、矿山专项维护费、矿产管理费、水资源补偿费、土地损失补偿费、育林基金、林政费、渔业资源费等十多项收费进行归并,纳入计征范畴,提高资源税的税收负担。正税清费,减轻企业不合理的各项负担。其次,继续强化消费税节能减排的调控作用,将一些对环境有害的消费品,如含磷洗涤液、汞镉电池、一次性纸杯、饭盒、不可回收、难以降解的塑料袋等产品纳入征税范围。提高大排量车、摩托车、摩托艇、鞭炮、烟花等的消费税税率,对不同的产品根据其对环境影响的不同程度,设计差别税率。大力支持清洁产品的使用,对符合节能环保标准的绿色产品、清洁产品实行低税率,利用差别税率影响价格信号,鼓励消费者消费无铅汽油,推动汽车燃油无铅化。同时,考虑将煤炭、电力、天然气及重化工产品、水泥、冶炼等高能耗产品纳入消费税征收范围,促进节能减排和可持续发展。再次,完善相关税收优惠政策,促进循环经济发展。把对人体健康有害或易造成环境污染的化肥、农药、农膜取消低税率优惠。将低碳产品、节能产品、可再生能源和新能源产品列入超低税率目录;准许用于节能环保、安全生产等方面的设备的进项税额进行抵扣;对以可再生资源或替代品为原材料的产品,可给予减税、免税或先征税后返还的优惠政策;对进口的环保设备、仪器及用于生产环保设备的材料、零部件等免征进口环节的各项税收。加大节能减排所得税优惠范围和力度。一是允许用于研制节能产品、节能设备的研发费用税前加计扣除,扣除比例可高于其他行业。二是允许各类环保购进设备以及其他企业购置的环保设施实行加速折旧制度。三是对购买环保债券或环保基金的单位和个人所取得的利息收入免征企业所得税和个人所得税。加快费税改革,理顺税费关系,构建有利于经济发展的税制环境我国政府收入既有预算内收入,又有预算外收入,而预算外收入增长又快于预算内收入的增长;既有税收,又有收费。此外,还存在“乱收费、乱罚款、乱摊派”形成的庞大的“制度外收入”。由此可见,目前我国的政府收入机制是不规范的,违背国家预算的法治化原则。因此,进一步加快税费改革,规范政府收入,提高税收收入占财政收入的比重,尤其是地方税收收入占财政收入的比重。先清理,后规范,分步纳入国家预算。对一些符合规定且具有税收性质的收费纳入改革的范畴,坚决取缔不符合规定且不合理的收费。尽快实行排污费改税,开征环境税,将治理污染的费用转为向污染环境的主体征税。可考虑在部分省份率先试点征收水污染税[9]、二氧化硫税和固体废弃物税,条件成熟后,适时引进碳税,起到减少CO2排放、污染物排放以及提高能源效率的作用。在不断完善点源污染税制构建的同时,加大居民和农业非点源污染的税收调控力度,构建综合、立体、全覆盖的长效节能减排税收制度设计