征地过程中农民权益保护的问题与对策

一、征地过程中农民权益保护存在的问题

1　征地程序不合理，严重损害了农民的主体权利

首先，土地的征用目的模糊不清。我国《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用”，但是对公共利益的内容和范围界定模糊，导致一些经营性用地打着征地的幌子，通过市场化运作获取剪刀差利益。

其次，监督体制不完善，缺乏公告程序。我国的土地征用公告程序是作为附属程序置于征地批准之后，只是流于形式，作为一种权利登记，并不能起到监督作用，农民作为征地的利益主体，知情权和参与权完全被忽略，主体权利受到严重损害。本意是通过征地公告让农民广泛参与，在这样的机制下农民的权益保障却没有在制度上彰显出来。

最后，缺乏后续保障机制，征地纠纷引发冲突。《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。这种政府身兼运动员和裁判员的保障机制又怎么能够保障农民的合法权益呢?

2　相关法律体制不完善，失地农民权益受损

2004年我国通过修正《宪法》确立了征地补偿权，2007年通过《物权法》细化了这一权利。此外，2004年国土部的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，以及《征用土地公告办法》、《土地违法案件查处办法》等都属我国关于征地的相关法律法规。然而这么多的法律法规却很少从征地中农民权益的角度出发去研究参与权、知情权、社会保障权等，我国现行关于征地的法律法规处于一个“真空”状态，在征地补偿标准、利益分配方式、社会保障体系、征地程序等方面立法滞后，对于新时期出现的一些新问题未能及时立法，导致一些不法分子肆意践踏农民的合法权益，为个人牟取巨大利益。

3　补偿机制不健全，土地收益分配不合理

我国目前对失地农民的安置包括货币安置、就业安置、住房安置、划地安置等，主要还是依靠静态安置即货币安置。这种货币安置的补偿标准还在沿用计划经济时期标准，其中最主要的表现特征就是补偿标准低，补偿分配不合理。现行的补偿标准规定征地补偿费用包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿，并且最高不得超过30倍，这个标准是在计划经济时期制定的。由于经济的发展和土地的巨大增值潜力，土地的补偿费用远远低于土地的出让价格，造成现行的货币补偿价格过低。目前多数地方的征用收益分配比例是：农民得5％～10％，集体得25％～30％，政府得60％～70％，三者之间的利益分配极其不合理。政府和开发商在征地过程中与民争利，赚取“低征高卖”的差价，严重损害了以农民为主体的合法利益。在征地过程中，地方政府通过征地权和管理权，可以以计划手段低价支付征地补偿费从农民手中拿来土地，然后再利用市场机制高价转让，获得巨额收益。再加上现有的法律制度对农村集体土地使用权的主体并没有明确的界定，各种农村集体组织利用自己手中的权利牟取利益，造成被征地农民的合法利益遭到严重损害。

4　社会保障制度落后，失地农民没有保障

农民被征地之后，失去的不仅仅是土地本身，同时也失去了附着在土地上面的财产权利和利益，给农民造成了巨大的损失。由于我国是城乡二元经济结构，所以在一次性货币补偿安置的机制下面，农民失去土地的同时也失去了生活保障、就业机会、社会福利等许多权益。而且，我国的农民文化素质相对偏低，劳动技能差，思想比较保守，失去了土地之后重新就业相对困难。尽管现在征地的同时给农民创造了一些就业岗位，但都不能够长久，随着企业改制以及市场竞争日趋激烈，失地农民又纷纷下岗。目前，虽然大量的农民工进城打工，一旦找不到工作，他们仍可以回家种田，但土地一旦被征用，又得不到合理安置，农民就彻底失业了。所以土地征用的顺利实现必须要有配套的社会保障制度为依托。而我国现有的城乡二元结构体制下，农村实行的是以群众互助和国家救济为主的社会保障制度，农民在就业、养老、医疗等方面远远不及城市，在这种保障体制之下，农民的生存权、经济权、就业权、财产权、发展权显然受到了损害。

二、征地过程中农民权益保护的对策

1　完善土地征用程序，充分体现农民权利主体

首先，对征地范围所指的“公共利益’’进行明确界定，进行征地目的和征地范围的改革，明确划分公共用地和经营性建设用地，严格控制公共用地的范围，对于一些经营性用地，坚决排斥在土地征用范围之外，明确进行市场化运作。

其次，完善征地监督体制，改变现行公告程序。政府应该增加预公告程序，及时告知被征地的农民一些征地的情况，让农民行使好自己手中的知情权和参与权，真正参与到征地的过程中来，而且公告程序必须贯穿于征地的全过程，让农民及时了解征地动态，这样才能真正体现农民的权利主体地位。

最后，完善征地后续保障机制。征地是个复杂的过程，在征地后续阶段，政府部门要及时转变职能，本着对农民负责任的原则积极应对征地所引起的一些纠纷，对存在的争议要及时妥善处理，避免激化社会矛盾。总之，征地程序要具有科学性、合理性、可操作性。

2　加强法律体制建设，保障失地农民合法权益

目前，征地过程中存在“公共利益”的界定模糊，征地补偿标准较低，农村保障制度落后等立法缺陷，严重侵犯了农民的合法权益。国家应该尽快完善征地相关法律法规，出台《土地征用法》，从立法的角度保障农民的合法权益。另外，要深化土地执法，打击土地腐败，立法和执法双管齐下，完善征地法律体制，充分保障失地农民的合法权益。再者，还要建设失地农民的行政救济制度、司法救济制度、司法审查制度等。土地征用是一个长期过程，法律保障不能一成不变，要与时俱进，切实关注失地农民的生活状况。

3　健全征地补偿机制，切实合理分配土地收益

要进行补偿标准改革，提高补偿标准，遵循市场化的原则确立补偿基准，对征地补偿机制进行市场化改革，有条件的地区可以采取区片地价的方式；同时，补偿方式由以货币安置为主转变为就业安置、住房安置、划地安置等多元化结合的补偿方式，切实维护失地农民的合法财产权益；要明晰农村集体土地的产权，改变农村集体土地所有权主体缺位和产权不清的现状，因为明晰的产权是合理分配土地收益的保障；深化征地补偿费分配改革，保证收益分配的公开化、透明化。

4　深化社会保障制度，解除失地农民后顾之忧

我国的农村社会保障制度应坚持“生有所靠，病有所医，老有所养”的原则。应当完善农村社会保障的法律制度，把这种保障制度纳入法律体系；国家要加大对农村社会保障的投资力度，努力承担责任，建立与我国经济发展水平相当的农村社会保障体系；除了在资金上支持之外，国家在政策、人才、设备等方面都要向农村倾斜；在依靠国家补助的同时，也应当鼓励农村积极开拓创新，尝试土地入股或土地租赁，多元化参与市场竞争。