试论我国房屋登记赔偿责任的分担机制

实践中，造成登记错误的行为人可能是登记申请人、受害人、登记机构及其登记人员，甚至也可能是司法机关、其他行政机关或中介机关(测绘机关、公证机关或评估机关等)，不同行为主体可能因此而承担不同的侵权赔偿责任。2010年11月5日出台的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)，首次明确了房屋登记机构应当承担赔偿责任的两种情形：一是申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；二是房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。这两条规定在很大程度上对《物权法》第21条存在的歧义予以正名，否定了房屋登记机构对所有登记错误负有首先赔偿责任的观点，解决了立法意图不清所造成的误导，并且首次明确了以过错推定原则确定房屋登记机构赔偿责任。换言之，登记机构及其登记人员自身原因造成的登记错误，理应由登记机构承担完全赔偿责任是显而易见的道理，比如登记遗漏、重复登记、无正当理由拒绝查询、提供的查询资料不准确或者错误、登记档案管理不当造成查询人损失、登记机构登记系统或者登记技术不完善等；若因登记机构及其登记人员和当事人混合过错导致登记错误的，则应当分担赔偿责任。然而，正是《规定》所确定的“未尽到合理审慎职责且存在过错”原则，主观随意性较强，使得责任分担规则又变得模糊，影响了工作人员自主创新和登记素质的提高。因此，本文结合登记实践，有针对性地深入分析登记机构及其登记人员与当事人混合过错所产生的责任分担机制。

一、责任分配原则的分析

在民事行为人和不动产登记机构混合过错致害的情况下，如何确定民事侵权行为人和违法登记机构责任分担，是学术界争论的焦点。对于不动产权属登记行政民事混合侵权赔偿案件中，登记机构究竟在什么情况下承担赔偿责任，承担赔偿责任的范围有多大，相关法律、法规和司法解释均未作出明确规定，学界对此观点各异，司法实践中也做法不一。

1　连带责任

连带责任是指共同加害人作为一个整体对损害共同承担责任，共同加害人中的任何一个人对全部损害承担责任，在共同加害人之一人对全部损害承担了责任之后，有权向其他未承担责任的共同加害人追偿，请求偿付其承担应当的赔偿份额。连带责任应用到不动产登记中，即是不动产登记机构与当事人恶意串通或共同过失造成权利人损害的，受害人可以向当事人提出民事侵权赔偿，也可以向登记机构提出行政赔偿请求，无论当事人还是登记机构先赔偿全部损失后，均可向对方进行追偿。

实践中，由于登记机构承担国家赔偿，相对当事人具有机关稳定性和资金充足性，故受害人一般会直接要求登记机构先行赔偿全部损失，而登记机构承担赔偿责任后很难向当事人进行追偿，无形中造成了登记机构承担全部责任。同时，对于登记机构和当事人之间的责任如何分担的问题至今也没有解决，无论《物权法》还是《房屋登记办法》，都没有对登记机构的追偿范围作进一步明确，造成了登记机构的追偿缺乏制度保障，只能依靠人民法院的自由裁量权予以解决。

2　不真正连带责任

不真正连带责任是指数个责任人在客观上基于不同的发生原因，对于受害人承担标的相同的数人责任，每个自然人都负有全部履行的义务，并因任一责任人的履行而使全部责任均归于消灭的责任。简言之，不真正连带责任乃多数人就同一内容之给付，各负全部履行义务，而因一责任人之履行则全体责任消灭之责任。不真正连带责任与连带责任的最直接区别就在于：前者要求最终责任承担者承担所有损害赔偿责任，不分份额；后者则是由连带责任人之间按照过错大小分担损害赔偿责任。加之，确定侵权连带责任，除了共同侵权行为的法律后果是当然如此之外，其他凡需承担连带责任者，必须由法律明文规定，法律没有规定的，不能任意提出连带责任的主张和意见。《物权法》第21条规定的登记机构与当事人之间的责任关系实质上就是不真正连带责任，当事人提供虚假材料或隐瞒真实情况是导致损害发生的直接原因，是损害赔偿责任的终局承担者，而登记机构存在审核过失，受害人仍然可以要求登记机构先行承担赔偿责任，而后可向当事人进行追偿。但是正如连带责任一样，不真正连带责任存在一个重大缺陷就是登记机构以其国家财政资金为保障承担全部赔偿责任后，难以向损害赔偿责任的终局承担者――当事人进行追偿，以致登记机构可能会为他人的过错买单。

同时，不真正连带责任是理论学者提出的学理概念，现行法律法规并无不真正连带责任的提法，尽管有些法律规定所折射出的内涵与之相契合，但我们认为在法律无明确规定下，不能提出不真正连带责任的观点，而应严格按照法律之规定落实赔偿责任的承担责任及范围。

3　补充责任

补充责任是指多数行为人基于不同原因而产生的同一给付内容的数个责任，在直接责任人的财产不足以承担其应负的责任时，由间接责任人对其不足部分依法给予补充的责任。在登记赔偿中，当事人先通过其他途径求偿，在穷尽其他求偿手段仍无法得到赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由登记机构承担补充赔偿责任。之所以这样，是因为有人认为国家赔偿制度是一种终极的救济制度，只有当受害人无法通过其他方式获得对自己权利的救济时，才能通过国家赔偿的方式取得补偿。由于当事人受侵害的权利只有一个，根据“损益相抵”原则，当受害人通过其他方式和途径得到补偿时，就不能再通过国家赔偿途径向侵权的行政机关要求赔偿，否则就会出现对同一权利多次补偿的情况。

当事人和登记机构混合过错造成他人损害的，当事人承担的是民事赔偿责任，登记机构承担的是国家赔偿责任，虽然两个责任主体承担的责任类型不同，但并无先后之分，受害人对采取何种途径求偿有选择权，可以选择合适的诉讼类型对其权益进行有效救济，这种自由选择权应该得到法律的保护。同时，我国的现行法律规定中，也找不到违法登记引发的国家赔偿须以相对人穷尽救济手段为前提的表述。

4　按份责任

由法院根据案件的具体情况，依据自由裁量权确定登记机构的责任份额，判令其赔偿相应的损失，可以理解为按份责任，这也是目前司法实践中较为通行的一种做法。理论界也认为，我国现阶段行政主管部门所进行的登记，完全符合具体行政行为的构成特征，一旦造成侵权，国家应当承担赔偿责任，当然，可能不是赔偿全部损失，而只是适当数额的信赖利益赔偿。最高法院(2001)法释第23号司法解释规定：“在确定赔偿的数额时，应当考虑行政行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”。这就要求法院在处理案件时，应充分考虑行政机关在损害后果发生过程中所起作用的大小，来确定行政机关所应承

担的赔偿数额。如果不动产登记部门由于一般过失对材料审查不严而导致登记错误，应当承担次要赔偿责任；如果不动产登记部门具有重大过失或故意，则应承担主要赔偿责任。

按份责任是目前理论和司法实践中较常适用的一种制度设计，它既避免了第一种赔偿方式失之过宽的缺陷，又避免了以民事诉讼为前提而加大公民求偿的难度，是现阶段处理不动产登记侵权赔偿的较为常用的方式。但这一制度也存在明显的缺陷，就是将不动产登记部门的赔偿数额完全交由法院酌情确定，缺乏较为详尽的法律依据，法院的自由裁量权过大，增加了社会对法院裁判的压力。解决这个问题尚有赖于制定较为详尽可行的法律或司法解释，对责任的分担及赔偿的份额进行细致的规定，避免审判机关尺度不一。

综上，连带责任无法解决登记机构与民事侵权人之间的责任分担，并且在主要因申请人或第三人的欺诈行为导致登记错误的场合，不考虑当事人的主观恶意，不加区分的适用连带责任对登记机构而言是不公平的。不真正连带责任虽然考虑当事人主观恶意而确定责任终局承担者，但登记机构承担责任后的追偿权难以实现导致登记机构可能为终局责任人承担替代赔偿责任。补充责任没有相关法学理论和现行法律法规的支持，是一种有失偏颇的认识。按份责任是目前司法实践主要采取的方式，但是法院的自由裁量权过大，随意性太强，可能有失公允。

二、责任划分的几种情形探讨

鉴于登记机构和当事人的混合过错导致损害情形的复杂性和多样性，单一的采取任何一种责任分担原则无法应对纷繁复杂的客观事实，应当针对不同的情形，灵活适用一种或多种责任分担形式，做到公平、合理分担责任。

1　当事人与登记机构的共同故意即恶意串通，或共同过失导致登记错误情况下的责任分担

《规定》第13条明确规定了房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记应当承担连带赔偿责任，而对共同过失致登记错误的责任分担尚未涉及。殊不知，实践中基于共同过失而造成登记错误的情形比比皆是，按照民法侵权赔偿原则，共同过失致损害的，仍然应当承担连带赔偿责任，比如当事人误填房屋面积、用途且工作人员未发现的登记错误，因此，因共同故意或过失致登记错误，可依下列顺序确定赔偿责任。

首先，登记机构与当事人对受害人的直接损失承担连带责任。由于当事人的申请登记行为与登记机构的审查登记行为对错误的产生均存在故意或过失，属于共同侵权的范畴，当事人和登记机构对受害人的损失应当承担连带责任，即受害人可以选择向任何一方要求承担全部赔偿责任，若该方履行了全部赔偿义务，则该共同侵权行为在受害人和加害人之间的请求权即告消灭。若一方无力承担全部损害赔偿责任，则另一方根据补充责任原则承担剩余赔偿责任。

其次，登记机构、当事人与受害人之间的赔偿关系结束后，登记机构与当事人之间适用按份责任原则，依过错大小分担赔偿责任。若一方承担全部赔偿责任或承担了超过自己应承担的份额的，可以向另一方行使追偿权。过错大小及责任分配的问题，人民法院应当根据客观案件事实，依据自由裁量权公平、公正、合理的划分登记机构与申请人各自责任份额。

最后，受害人可以就间接损失要求当事人承担补充赔偿责任。登记机构与当事人仅就直接损失向受害人承担连带责任，若受害人首先要求当事人承担赔偿责任的，可以就直接损失和间接损失一并提出主张；若受害人首先要求登记机构承担赔偿责任的，只能主张直接损失，然后再要求当事人单独就间接损失承担赔偿责任。所谓间接损失主要是指受害人通过不动产登记可以获取的既得利益，如转让不动产所获取的收益，以及受害人主张权利所支付的诉讼费、差旅费、误工费及精神损害赔偿等。

2　当事人的故意与登记机构的审查过失相结合导致登记错误情况下的责任分担

根据前面的论述和《规定》第12条的规定，此时当事人与登记机构的责任分担是不真正连带责任和按份责任的融合，即当事人是责任终局承担者，但首次确定房屋登记机构的赔偿责任是根据其过错程度大小而定，其承担赔偿责任后再向提供虚假材料的当事人行使追偿权。理由有以下两点。

其一，侵权行为法中的混合侵权是以民事主体的混合侵权行为为研究对象，探讨的是民法语境中关于平等主体因其混合侵权行为而导致的侵权责任承担问题。而本文中所讨论的登记行为，是由作为行政主体的登记机构的审查登记行为与作为民事主体的当事人的登记申请行为共同组成，兼具公法和私法性质，由此造成的损害结果也应当分别由当事人和登记机构承担民事赔偿责任和国家赔偿责任。这与民法语境下的混合侵权行为有着很大的不同，能否就此简单套用混合侵权理论尚有待进一步探讨。

其二，切实考虑我国的登记现状，当事人的故意与登记机构的审查过失相结合所产生的赔偿责任，一方面应当充分考虑到当事人与登记机构之间过错性质的不同，即当事人故意隐瞒真实情况或提供虚假材料是诱发登记错误的主要原因，其不仅有主观上的故意，且积极实施了客观行为，而登记机构主观上没有追求错误的积极性，并且客观上实施了尽量减少错误的审查行为，虽审查有过失，也是被当事人所利用；另一方面，考虑目前登记审查能力的局限性，对于该种情况的审查尚欠缺必要的条件，而通过改进审查手段增强审查能力尚需时日，加之庞大的登记工作量使得登记人员对每项登记申请均进行毫无疏漏的审查本已十分困难，而当事人故意提供虚假材料或隐瞒真实情况更是增加了审查难度，故在此情况下造成的损害仍要求登记机构承担赔偿责任，不免有苛求之意。

综上，针对当事人的故意与登记机构的过失相结合产生损害赔偿的，应充分考虑上述因素，首先根据“自己责任原则”，依据过错大小，分别对自己的行为负责，而后再考虑造成登记错误的根本原因确定房屋登记机构是否有权向当事人行使追偿权，这样最大限度减轻其代人受过之嫌。