时间：2023-03-20 17:52:41
一方面，目前的征地拆迁资金审计以事后审计为主，审计监督难度较大。该项审计大多是发生在拆迁结束以后，房屋及附属设施已基本上拆除完毕，审计时接触的资料多为书面材料，既多又杂，被审计单位提供的数据真实性很难考证。加之涉及的群众面广，房屋结构参差不齐，补偿标准不一，难以对拆迁项目进行很好的监督。另一方面，征地拆迁专项资金审计至今还没有形成比较成熟的具有现实指导性的实施方法和方案，而许多审计工作人员由于缺少相关审计业务知识的学习，诸如房地产价格评估的能力还有待提高，导致拆迁资金审计的质量普遍不高。
二、征地拆迁工作过程中存在的突出性问题
1、拆迁实施程序和估价方式不够规范。如征地拆迁工作中涉及的房屋拆迁公司、房地产估价公司等其他相关单位，多由拆迁区域主管部门或下属单位直接委托产生，缺少必要的招投标程序，缺乏必要的监督。另外，同一地域内的估价实施办法有时也不尽相同，差异较大，群众反映强烈。
2、工作经费支出没有统一的标准。调查发现，相关单位往往采用领导集体会商的方式确定支出标准，然后根据各有关单位在拆迁工作中所占的工作量大致比例进行分配，而不是按照实际发生金额进行核算，这就导致在一定程度上增加了拆迁成本。
3、拆迁安置不及时导致拆迁成本和不稳定因素增多。由于资金不到位等其他原因，拆迁安置房的建设进度普遍不快，大多不能按协议约定及时交付被拆迁人，进而导致超期安置过渡费支出成为安置房建设中难以控制的成本支出。同时，这部分费用往往也因资金原因不能按期支付，被拆迁居民的正常生活得不到有效的保障，集访、闹事等事件时有发生。
三、对征地拆迁专项资金审计的几点思考
1、要尽快建立征地拆迁专项资金跟踪审计制度。首先，审计机关提前介入征地拆迁工作，实行全程跟踪，可以提高资金的使用效益，更重要的是及时提供有关信息，为领导决策提供科学的依据。其次，有利于推进拆迁管理工作规范化，及时纠正工作中的错误，促进拆迁管理工作按法律办事，按规矩办事，确保补偿资金及时发放到位，保障群众利益，维护拆迁区域的社会稳定。再次，审计部门作为第三方实施过程性监督，可以一定程度上避免拆迁单位、被拆迁户与上级管理部门的相互勾结，套取补偿资金，从而在源头上及时防范和遏制腐败行为的发生。
2、要深入拆迁现场，尽量获取第一手资料。房屋拆迁工作量大，涉及范围广，人口多，各拆迁户房屋结构不一，面积不一。为保证审计证据的客观性，相关性，充分性和合法性，审计工作人员要不断加强相关业务学习，并深入拆迁现场，走访群众，认真做好取证材料，记好审计日记和审计工作底稿，加强依法监督，如有必要，还要采用摄像的方式，记录一些图象资料。要详细了解拆迁的范围，拆迁的内容，安置补偿的标准、补偿资金的落实情况，监督补偿专项资金的使用和流向情况。
无论是发展非农产业、建设基础设施还是城市改造，都离不开征地、拆迁环节；乘着中国经济高增长和城镇化的双引擎快车，中国房地产业已经迅猛成长为中国经济的一大骨干产业，征地和拆迁也逐步成为社会热议的突出矛盾之一。在许多案例中，失地农民和拆迁户得到的补偿过低，不仅令他们陷入生活困境，甚至酿成了一些恶性事件。有鉴于此，许多地方下了很大功夫对征地和拆迁工作进行了一系列调整，失地农民和拆迁户所得补偿水平显著提高。
然而，任何事物都是可能发生转化的，昔日的被压迫者可能成为压迫者，征地拆迁中的矛盾也不例外。征地拆迁伊始本来就同时存在失地农民和拆迁户补偿过低、过高两类现象，1990年代至前几年，补偿过低是矛盾的主要方面；而随着失地农民和拆迁户所得补偿显著提高，补偿要求过高成为矛盾主要方面的几率正同步日益提高。某些社会舆论先入为主地将被征地、被拆迁方视为利益受损的纯洁无辜羔羊而一边倒地支持其提高要价，甚至不分青红皂白地支持某些打着“维权”旗号的过激举动，进一步促使这一问题来得更快、更普遍、更严重。
时至今日，在不少地方，特别是在东部地区和大城市及其郊区，部分被征地、被拆迁方索要补偿要求过高以至于损害公共利益已成现实，迁户为自己十几平方米、几十平方米的破旧危房，甚至是违章建筑索要数百万、数千万乃至上亿元惊人天价补偿的事件不止一端，而且有蔓延之势。在这一发展中，一些失地农民和拆迁户不劳而获从社会财富中取得了过大份额，以至于造就了新的社会不公和腐化堕落，不仅导致越来越多的发展项目受阻甚至完全落空、失败，被征地拆迁方、开发建设方与当地经济社会发展“三输”，由此产生的社会冲突风险和矛盾也在显著上升。
在现实生活中，在经济发达的移民移入地，本地人与新移民、外来工之问源于拆迁补偿过高的经济利益冲突已经明显上升。与外来移民，特别是外来劳工必须劳心劳力以求站稳脚跟不同，本地居民因占有先天地利而能获得较多资本增值收益，特别是土地、房产增值收益；其他条件相同，本地居民往往更容易获得相对轻松的岗位。这种局面有其必然性与合理性，在中国文化背景下，假如外来工能够得到合理的待遇，能够看到向上提升的希望，他们也不会对此抱怨太多；但假如本地居民无需劳动即可获得的资本增值收益太多，而外来工待遇又不合理，看不到向上提升的希望，穷毕生之力也无望圆住房梦，这种经济利益之争就会浮现，本地居民和新移民、外来工之间的裂痕由此产生并凸显。新世纪以来十余年我国流动性过剩，资产市场泡沫横飞，这已经成为我们面临的现实问题。如果我们偏颇地强调“增加居民财产性收入”，强调“拆迁者权益”，即使能够收获部分占据优势地位者一时的喝彩，却必然损害“沉默的大多数”，毕竟拆迁户的补偿最终都要由后来者埋单，而后来者绝大多数是普通工薪阶层，我们不能指望他们忍受损害永远沉默。接纳外地新移民最多的广东省近年之所以连续发生本地居民与外来工之间的暴力冲突，根源即在于此。
不仅如此，由于少数“钉子户”补偿要求过高，导致建设工程受阻迟迟不能开工，或基本完工后留下梗阻地段多年无法收尾，这样的案例在全国各地都已经屡见不鲜，涉及住宅、商业、道路等多种建设项目。在这种情况下，受损者不仅是新住户，大多数接受条件的回迁户合法权益也严重受损，多年无法回迁，蒙受巨大经济损失和生活上的严重不便，与少数钉子户之问的矛盾也相应滋生。
(一)征地拆迁剥夺农民的土地
土地之于农民，是他们赖以生存的命根子。尽管农业收入相对微薄，但从土地上获得收入是当前中国农民获取收入的主要方式，农民没有了土地就意味着失去了生活的基本来源。另外，我国土地虽然法律规定国家所有，但在我国农村经济集体所有制条件下实行生产承包责任制，把集体土地分配到户，农民在分得的土地上进行投入，对土地的形状、肥力进行改造，从而使土地具有了一定的私有属性，现在农民还给国家的土地和原来的土地相比有了投资变化，这些投资应该计入拆迁成本。再者，失地农民面对择业转化，长期适应农业生产使其很难在短时间内适应新的产业和新的生产方式，所以征地拆迁使农民面临人生的最大抉择。
(二)征地拆迁剥夺农民现有资本
征地拆迁损坏农民地上附着物，包括房屋等建筑物和田地里的农作物。虽然《土地管理法》第四十七条规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，《征用土地公告办法》第八条规定“征地补偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式”，但补偿并不意味着农民资本的重新再现，补偿毕竟改变了原有资本的形态、位置和属性。由于等量资本位置与时间的改变，它所带来的利润量也有可能发生变化。还有，对损失资本的评估、补偿标准的制定和支付方式均具有人为性，且征地拆迁的话语权更大程度地掌握在政府手中，因而，损失资本的补偿并不一定会等量获得。
(三)征地拆迁打破农民原有制度组织结构
征地拆迁使农民固有的生活方式、生活节奏和生活态度发生改变，从而产生角色转换成本。其次，征地拆迁改变农民原有的社会关系模式。由于农业生产的分散性、独立性，农民交往的层次单一，农村管理模式简单，农民在社会交往中面临的风险相对较小。征地拆迁将打破农民原有社会组织结构、风俗习惯和社区人员构成，使农民融入异质化的城市生活，在城市化的过程中与各行各业的人交往，无疑会给农民带来很多不确定性，产生社会交往成本。
(四)政府行为和职能出现偏差损害农民利益
征地拆迁与城市房屋拆迁有很多不一致，不能按照城市房屋拆迁的规定来实施，更不能由土地行政主管部门以外的其他部门按照城市房屋拆迁的有关规定来实施。征地拆迁存在的问题与政府工作的职能和方式有着密切关联。征地拆迁中权力约束机制和利益平衡机制的缺乏使政府行为失范和政府自利性膨胀。一个追求政绩的政府具有极强的最大化政府利益、最小化农民利益的动机与动力。由于拆迁情况纷繁复杂，政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程中存在着许多不规范的行为。有的地方政府管理不力，征地拆迁行政人员和组织把拆迁农民利益再分配作为权力的体现，从中寻租，把本该农民得到的利益转变为个人和小集体利益。
(五)社会保障制度不健全导致农民利益损害
拆迁农民的社会保障和就业问题没有完全解决，长远生计存在隐忧。过去城郊征地面积不多，有些农民利益问题容易解决，矛盾不突出。但现在建设工业园，大面积征地拆迁，无地的农民大增，加上镇村经济因征地拆迁受到较大影响，对解决农民的实际困难力不从心。另外，我国社会保障制度没有覆盖农村，针对征地拆迁失地农民的社保制度又没有及时出台，失地农民缺乏可靠和有力的保障基础。一些失地农民由于本身文化素质低、劳动技能差，就业安置十分困难。居住在安置房的农民虽居住条件改善了，但由于物价上涨，原来一些村民粮菜靠自给，现在都要用钱支出，生活支出大大增加。就业没有保障，老了又没有社保，日常生活水平就会下降，尤其是一些特困户，生活比过去更艰难，有的极可能成为街头流民，带来社会不稳定。
二、对征地拆迁农民利益的保护
(一)加强保护失地农民利益的认识
一方面，要认识到城市化是经济和社会快速、健康发展的必由之路，是一个长期而艰巨的过程。推进城市化不仅是城市现代化的需要，也是调整和优化农村产业结构，推动城乡协调发展的需要。另一方面，要认识到在城市化进程中，采取积极主动的姿态切实保护好失地农民的利益，有利于维护安定团结的政治环境，有利于维护党和政府的良好形象，有利于城市化建设的顺利推进。要正确处理好推进城市化建设和保护农民利益的关系，兼顾国家和农村集体、个人三者利益，不能以牺牲农民的利益为代价搞发展，防止造成富裕的农民在城市化中变成贫困的市民。充分认识和保护农民在土地、财产上的权益。要认识到农民不仅是城市化建设的支持者、参与者，更应该是受益者。只有对保护农民利益认识的升华，才会在征地拆迁工作中时时关注农民利益。
(二)严格规范政府行为
1 对城市发展进行科学规划。在城市化进程中，应从城市整体出发，着眼长远，全面系统地规划城乡建设体系，通盘考虑城乡建设布局，防止征用土地的随意性、短视性，更不能为了某些领导的政绩，搞形象工程而征地拆迁。既要尊重城市发展规律，又要尊重农民的利益。城市建设应分步推进，量力而行，不能急于求成，创精品工程，避免遗憾工程；充分利用市场机制，走政府规划、调控和市场运作的城市化建设路子；坚持可持续发展战略，保护资源和生态环境，做到合理用地、节约用地，防止重复改造、重复建设，避免对农民利益的损害。对征地拆迁的安置房要超前进行规划、建设，要先建后拆，避免给农民造成生活困难。对工业园区，要资源整合、统一规划，杜绝浪费土地资源，提高使用效益。对工业用地的投资密度和启动期限要严格规定和执行，防止“圈而不用”、“征而不用”，减少农民土地的流失。
2 征地拆迁要依法行政。要充分尊重农民的土地和财产权益，充分尊重农民的知情权、参与权、监督权等民利。严格执行土地法规定的“两公告一登记”制度，广泛听取被征地农村集体和农民对补偿安置方案的意见，确保补偿标准的合理和资金的及时、足额到位，避免先开工后征地的现象发生；要严格依法拆迁，加强对拆迁评估的监管，保证评估的公正性，保护农民的财产权益；基层政府要加强对土地补偿费支出的管理和监督，要建立监督机制，镇、村政务要公开，对补偿费的到位和使用情况要及时公告，要专款专用，严禁挪用。
3 征地拆迁要有科学性。对征地拆迁中出现的各种问题和矛盾及时予以协调解决，并开展深入细致的调查研究，广泛听取基层和农民的意见，制订出台具有指导性的、符合农民利益的补偿政策和法规。征地补偿安置标准可按照城市发展总体规划，实行近、中、远郊三个区位层次的土地适用不同的土地补偿标准，同地类适用同一标准，合理确定土地的区位价和地类价，妥善解决好征地过程中政策不一、标准偏低的问题；对国家、省、市重点工程项目征地补偿低的问题，要向上积极争取上面给政策，配套拨付资金，同时从商用土地拍卖收益中调剂出一部分补偿
给农民；对农户的拆迁安置补偿，既要照顾到特困农户的困难，也要尊重和保护广大农户的财产权益，逐步过渡到采用货币拆迁、市场安置的办法。对外迁企业，应适当提高补偿标准。制订出台的政策法规要有权威性，建议通过立法，进一步完善现行的政策。
(三)建立利益诉求表达机制
1 建立对话平台。提供对话的机会，构筑交流平台，启动谈判程序，促进签约拆迁。通过对拆迁农户的教育、宣传、感化工作，把政府促进社会进步经济发展的主观意志转化为农民的自觉行为。
2 建立拆迁协调应急机制。拆迁中出现的悬而未决的个案颇多，诸如：在申办建房手续中钱已交，但手续未办齐全，拆迁补偿过低；有的房屋拆迁补偿还不够购买一栋经济适用房；有的一证多居，一居多户等，诸如此类的问题，政府工作人员对农民要做充分细致的工作，急农民之所急。切实加强拆迁中相关问题的分析与研究，及时加以解决，确保拆迁工作顺利进行。
(四)提高拆迁工作的专业化程度
1 建立专班人员进行专项工作。以街办、居村为主体，以拆迁办为指导，形成以专班统筹、协调、督办的拆迁联动机制。充分利用专班人员与当地群众具有信息对称性，了解每家每户的真实情况，紧紧围绕拆迁过程中的关键环节展开专项工作。签约前，充分发挥街办、居村主体作用，进行政策宣传、动员工作，并在拆迁后会同相关部门解决被拆迁农民重建、就业问题。签约中，拆迁办要加强对评估、签约、拆迁三项工作进行业务指导、协调与督办，确保评估、签约、拆迁事宜程序合法，督办到位，千方百计提高被拆迁户的履约率。签约后，由拆迁办负责协调拆迁、安置事宜。专班要从拆迁工作总体的要求上加强统筹、协调、督办力度，发挥联动、激励、协调机制，充分调动各方积极性，形成合力，解决拆迁中存在的问题。
2 制定失地农民利益保护办法。政府有关责任部门要组织专门人员进行研究，探索在城市化进程中如何保护农民利益问题，如：引入市场机制，遵循等价有偿原则，探索建立农村土地使用权置换、流转新机制，采取土地投资人股、参与分红、有偿转让、信托服务、拍卖和租赁、镇村和农民参与开发；在社会保障体系上如何缩小城乡差别；原有农村集体资产的处置等。
(五)妥善解决拆迁农民就业
1 建立失地农民的社会保障制度。积极创造条件、完善措施，将失地农民逐步纳入到社保、医保和失业保险的保障范围，加快城乡社保并轨。各级政府可以建立失地农民社保专项基金，通过多种渠道聚集资金，做大基金规模，解决失地农民的生活保障问题。
2 解决特殊人群就业问题。资料显示，征地拆迁的失地农民，在40～50年龄段的人员占大多数，且女性偏多。他们上有老，下有小，处于生活负担重的困难时期。政府要关注这类人群的生活，让企业承担社会责任，鼓励企业容纳该年龄段的人员就业，特别是各用地单位要吸纳被征地农民就业，为他们提供就业机会。政府可以将社会服务、社区服务等外包出去，为这一特殊人群提供就业机会。
（一）工程概况
石林至蒙自高速公路是国道主干线（gz40）二浩特至河口公路云南境内昆明至河口中的一段，是连接各省区域中心城市、重要港口及对外口岸的“五纵七横”国道主干线公路系统的重要组成部份，它是我国外接越南及东南亚的主要国际大通道，也是云南省滇东南的主要经济干线，更是红河州的经济大动脉、“生命线”。
石林至蒙自高速公路全长186.5公里，其中昆明市境内26.5公里，红河州境内160公里。全线采用六车道高速公路标准建设，设计速度100公里/小时，路基宽度26米。桥涵设计汽车荷载采用公路-ⅰ级，其余技术指标按《公路工程技术标准》（jtgb01-）执行。
石林至蒙自高速公路分两段建设，石林至锁龙寺为一段，全长107.482公里。其中，红河州境内81公里，昆明市境内26.5公里；锁龙寺至蒙自为一段，全长78.943公里。工程总投资91.5亿元，其中，石林至锁龙寺49.81亿元，锁龙寺至蒙自41.69亿元。工程于11月28日开工建设，计划于2011年11月底建成通车，总工期三年。
（二）建设模式
石林至蒙自高速公路，是云南省交通厅按照省政府“既积极引资建设，又全额争取国家支持”的总体要求，于在广州泛珠9+2经洽会上与云南久保投资有限公司、深圳九策投资有限公司签订的合资建设项目。6月、8月经云南省人民政府批准同意，分别组建石锁高速公路有限公司、锁蒙高速公路有限公司。石锁高速公路由云南省公路局、深圳九策投资有限公司、上海奥盛投资控股（集团）有限公司、云南通达翔投资发展有限公司共同投资组建，其中云南省公路局出资10%，其他三家公司出资90%。
锁蒙高速公路有限公司由云南省公路局、云南久保公司共同投资组建，其中，云南省公路局出资10%，云南久保公司出资90%。
二、征地拆迁工作进展情况
石蒙高速公路于11月28日在弥勒县举行进场道路开工仪式，随即征地拆迁工作全面展开，目前各项工作进展基本顺利。
（一）工作机构健全
为确保石蒙高速公路建设征地拆迁工作顺利实施，州政府及时调整了征地拆迁领导小组及工作机构。沿线的弥勒、开远、蒙自三县市也先后成立了征地拆迁领导小组。为加大工作力度，弥勒、开远两县市从有关部门抽调精兵强将组建多个工作小组，分别负责具体征地拆迁工作。弥勒按4个片区划分工作小组，开远按工作性质划分综合协调、征地、拆迁、林地四个工作小组。沿线各乡镇也先后成立了领导小组和工作机构，为征地拆迁工作提供了组织保障。
（二）工作职责明确
11月、12月州人民政府与省政府相关部门先后签定了石锁、锁蒙高速公路征地拆迁及施工环境保障责任书，明确了省、州政府和石锁、锁蒙高速公路公司应该承担的责任和义务，并明确了工作目标和任务。12月，州人民政府与弥勒、开远、蒙自三县市签定了《责任书》，明确了各级的工作责任，工作目标和工作要求，为征地拆迁工作划分了明确的责任界限，确定了明确的工作目标和要求。
（三）宣传动员到位
为调动各方面的工作积极性，顺利推动石蒙高速公路征地拆迁工作，州人民政府于12月召开了有州级各有关部门、沿线县市政府、石锁、锁蒙公司参加的动员大会。2月弥勒、开远、蒙自三县市委、政府先后也召开了动员大会，作了全面而具体的工作布署和安排，沿线乡镇、村委会也采取各种形式向沿线群众和相关单位宣传工程建设的重大意义，动员群众支持国家重点项目建设，积极配合政府做好征地拆迁工作，从而为征地拆迁工作提供了思想保障。
（四）征地拆迁补偿政策合法合理
征地拆迁补偿政策是征地拆迁的核心工作，为做好这项工作，州政府十届七次常务会议专门作出决定，明确石蒙高速公路征地拆迁补偿标准在蒙新高速公路补偿标准的基础上提高30%，县市政府可在此基础上根据实际情况上下浮动10%。州政府常务会议后，州石河高速公路建设协调领导小组，又专门召开会议传达学习州政府常务会议精神，并对沿线三县市制定征地拆迁补偿政策提出了相关原则和指导意见。为确保补偿政策合法、合理、可行，沿线三县市先后召集有关部门学习相关法律、法规，深入乡镇调查研究，广泛争取各方面的意见，并及时上报州协调领导小组审查。经过反复审查、修改，三县市补偿政策都能及时出台，为征地拆迁提供了政策保障。
（五）征地拆迁工作进展情况
按设计地亩图计算，石蒙高速公路需征地14228亩，其中，弥勒8482.7亩，开远3439.7亩，蒙自2305.9亩。目前实际丈量的土地面积17967.4亩，其中，弥勒11125亩，超出2642.3亩；开远4403亩，超出1461.9亩；蒙自2445亩，超出139亩。最后能达到21000亩。全线取（弃）土场临时用地约4000亩，其中弥勒约3100余亩，开远约410亩，蒙自530亩。
截止4月30日全部提供7条新建进场道路建设用地，征地350余亩。
截止5月30日，完成全线正线用地勘测定界工作，并开始提供控制性工程和部份路段的建设用地。
截止6月30日，完成正线永久性用地、弃取土场临时用地的丈量工作和地上各种拆迁物的核查、登记工作。并提供大量正线建设用地。
截止10月30日，全线已提供正线建设用地14057.6亩，其中，弥勒县提供8304亩，占总数的75%；开远提供3965余亩，占总数的90%；蒙自提供1788.6亩，占总数的73%。全线提供弃取土场临用地3174亩，弥勒已提供28处，2600余亩，开远提供409亩，蒙自提供165亩。全线迁坟2911冢，其中，弥勒迁坟1195冢，开远迁坟609冢，蒙自迁坟1107冢。全线房屋、通信、电力管网拆迁工作已全面展开。已完成房屋拆迁100余户，拨付线网拆迁费余万元。7家通信线网拆迁协议已签定，并全面实施拆迁工作。电力拆迁仍在恰谈之中。
（六）存在的主要困难和问题
1、由于地亩图用地量是水平投影面积，与实际丈量面积出入较大；地上各种拆迁物数量增多，价格增大，三县市征地拆迁包干经费都有较大突破。
2、军用土地征用、军事设施、电力设施拆迁工作难度大，费用高。虽然多次与军方协商，终因要价太高至今仍无协商结果。
3、由于省国土资源厅公布从7月1日起，实行新的统一年产值标准和区片综合地价补偿标准，给补偿政策带来巨大影响。此标准在国家《土地法》、《云南省土地管理条例》基础上提高较大，许多乡镇在原来基础上提高100%。部份群众已到县、州、省上访，要求提高补偿标准，工作难度加大。
4、弥勒东方红农场属省农垦总局管辖，基层单位要求每亩补偿8万元，比弥勒县政府制定的补偿标准每亩高45000元。并要求地方政府安置部份职工就业，安排部份职工提前退休等附加条件。目前仍在协商之中，尚未提供用地。
关键词:社会文化;客家习俗;征地拆迁
中图分类号:F29文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0183-03
法国社会学家布迪厄认为,文化与社会的结构独立于行动者并引导着其行动,然而他们也创造着选择,创造着可能性,并为富有创造性的行动与新颖独特的文化和社会现象提供方法[1]。征地拆迁行为的发生也不可避免地受到文化与社会结构的影响。广东省惠州市是客家人聚集的地区,在其全部常住人口中,2/3左右是客家人,乡村地区更全部都是客家人。最近几年,在这样一个经济较为发达但客家文化浓厚的地区,发生了大量的征地拆迁行为。这些征地拆迁行为,由于其在特定的客家文化场域中,因而呈现出明显的不同。本文以客家人作为调查对象,研究和探讨客家文化与征地拆迁之关联,旨在为征地拆迁问题研究提供一个新的视角,进而不断丰富征地拆迁问题研究。
一、征地拆迁的基本含义及其主要特征
征地拆迁是城市化的必然结果,古今中外所有类型的社会在发展的过程中都存在着征地拆迁,只是在不同的国家、不同的时期,其具体的表现和特征有所不同。中国的交通道路建设征地拆迁是包括征用土地、拆迁房屋和其他构筑物以及相关安置的工作,是征地、拆迁与安置的简称。所谓交通道路建设征地拆迁,是指国家因公共交通道路建设需要,经依法批准将集体所有的土地征为国有后,对原有集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁并给予补偿、安置的行为[2]。又称为“征收、征用集体所有土地房屋拆迁”。
征地拆迁与城市房屋拆迁相比较,无论是土地的性质、土地性质的改变、拆迁的法律依据、主管部门和当事人的关系均不同,具有以下比较特征。首先,从拆迁的法律依据来看,征地拆迁是集体土地征用中的房屋拆迁,适用的是《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。它所含的补偿不仅只有房屋拆迁的补偿,还有其他地上附着物以及青苗的补偿。《土地管理法》第47条和《征用土地公告办法》第8条为此作了相应规定。而城市房屋拆迁是国有土地地上建筑物的拆迁,是指因城市建设项目的需要,取得房屋拆迁许可证的拆迁单位(拆迁人)与被拆迁房屋的所有人(被拆迁人)订立拆迁补偿安置协议,按照协议实施房屋拆迁的行为,适用的是国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定[3]。其次,从拆迁的主管部门来看,征地拆迁是一种以行政性质为主导的拆迁行为,是由土地行政主管部门负责实施的,其当事人的关系以行政关系为主,以民事关系为辅;而城市房屋拆迁更多的是一种民事行为,是由城市房屋主管部门负责实施的,其当事人的关系则是以民事关系为主,行政关系为辅。最后,从拆迁的土地性质来看,征地拆迁所征用的土地性质属于集体土地,要与农村集体经济组织签订相关协议,是将农民集体所有制土地转变为国有土地的行为。而城市房屋拆迁所征用的土地性质属于国有土地,只与被拆迁房屋的所有人签订相关协议,而不改变土地性质,原来是国有土地,征用后仍然为国有土地。并且城市房屋拆迁的被拆迁人只是改变了居住地,而对其生产资料并末剥夺。而交通道路建设征地拆迁则是对农民生产资料的剥夺,失地的农民将面临更大的生存压力。
征地拆迁具有以下主要特征:一是事业的公益性。交通道路建设征地拆迁是国家为了社会公共利益的需要而实施的行为,是一项公益性、服务性的事业。这就决定了交通道路建设征地拆迁的公益性特征。二是主体的行政性。交通道路建设征地拆迁是政府的单方面行为,是政府从最广大人民的根本利益出发而实施的行为,是依照法律规定的程序和批准的权限而实施的行为,是一种具体的行政行为,具有主体的行政性。三是行为的强制性。交通道路建设征地拆迁是以公权力为背景来实施和推进的,这是因为交通道路建设征地拆迁事业的公益性和主体的行政性所决定的,这也就决定了征地拆迁行为的强制性和权威性。四是利益的多元性。交通道路建设征地拆迁是政府、业主和住房三方利益的博弈,作为政府为了保证公共利益,它有追求绩效的利益诉求,行使着公权力;作为业主为了提高效益,它有降低成本的利益诉求,行使着投资权;作为住房为了今后生存,它有补偿最佳的利益诉求,行使着签字权。还有农村集体经济组织等中介组织的利益诉求。所有这些利益诉求与各种权力相互纠结在一起,使得征地拆迁成为“天下第一难事”。五是覆盖的广泛性。交通道路建设周期长、跨度大、涉及面广,既有企事业单位,又有农村和军队;既有改革开放好的地区,也有贫穷落后的地区;既有村风民俗朴实的村落,也有村风民俗粗暴的乡村;既有平坦肥沃的农田,也有荒无人烟的山岗,还有果林、渔场、宗祠等等。这种覆盖的广泛性,使得征地补偿安置情况复杂、案例多样、个案鲜明,必须广泛调查研究工作,慎审对待和处理好每个情况、每个案例、每个个案,确保征地拆迁平稳顺利进行。
二、客家风俗的表现形式及其核心内容
风俗则是某一地区在社会发展过程中长期沿袭下来的各种风尚、习俗的总和。它们是相延久积而形成的喜好、习惯和禁忌等,是特定社会文化区域内历代人们共同遵守的行为模式和行为规范,是过去事物的积淀,渗透在人们生活的方方面面[4]。而客家作为一支独特的民系,其风俗也更成为客家人区别于其他人群的独特特征,这种独特的风俗塑造着客家人独特的精神心理,影响着他们的行为方式。其具体表现形式及其核心内容主要有以下四个方面。
1.客家人的风水观念。客家人的风水观念与客家围屋是紧密相连的。围屋是粤东客家地区的标志性居住建筑,也是客家文化的重要载体,它与北京的“四合院”、陕西的“窑洞”、广西的“干兰式”建筑及云南的“一颗印”并列成为中国的标志性建筑。而围屋所蕴涵的最重要的文化含义就是风水观念。客家人认为,屋基的好坏直接关系到一个家族的兴衰成败,为此,他们为了寻找到一块风水宝地不遗余力。同时,由于客家人大都住在山区,所以动土盖屋对山形山势非常重视,客家围屋大多依山而建,其理想的空间模式是“左青龙,右白虎,前朱雀,后玄武”。但由于客观条件所限,“大风水”可能并不尽如人意,所以人们要在室内的“小风水”上做相应的补充。首先,他们要求围屋的中轴线,一定要与地灵之脉气相一致,从而使围屋在内在精神上与屋外的“大自然”、“大风水”相贯通。其次,围屋的前面大多要配置一个半月形的水塘,一来满足人们的日常生活用水二来调节局部气温,发生火灾的时候还可以方便救火,更重要的一个功能是风水的含义。再次,围屋的“化胎”,寓意宗族生育聚气、化育万物。最后,围屋前面的禾坪,是族人进行各种活动娱乐的场所,收获的季节也是人们晾晒谷物的地方。除了这样的实用功能,禾坪在风水上的重要含义就是聚集人气。
2.客家人的祖先崇拜观念。崇拜祖先是中华民族传统文化的重要特征。客家人的祖先崇拜主要体现他们的祠堂上。每个客家宗族都建有祠堂。这些祠堂最大的特点是“家祠合一”。祠堂是客家人宗族的中心与象征,地位非常重要,它在宗族中的地位是至高无上、不可替代的,客家建筑中最为高大、最为宽敞、采光最好、最肃静的地方就是客家祠堂。祠堂作为祖先灵魂的栖息之所,也被称为“祖屋”或“祖堂”,许多家族为了建造祠堂都不遗余力。最典型的案例就是崇林世居这个祠堂,它是由叶文昭在清嘉庆三年(1798年)创建的,距今已有二百多年的历史。虽然历经风雨有些已经剥落,但是从尚存的图案中仍然可以依稀看到当年的辉煌。祠堂内还有众多的工艺品,比如款式各异的石础、门墩,简练古朴的木雕几何纹饰槛窗,构图明快的砖雕窗,喜鹊卷草形的斗拱,各式山水壁画及图式等,无不向人们展示着祠堂的辉煌以及人们对祠堂的重视。
3.客家人的自然崇拜观念。客家人迁移广东地区始于唐代,唐代之前,广东地区人烟稀少,处处荒凉,一直到宋代仍是大山长谷,荒翳险阻。这样一种自然环境对于客家先民来说,不能不说是一个严峻的挑战!他们远离中原战火,却面临着新的生存劣境。要在这样的环境里生存和发展,除了需要吃苦耐劳、勇于开拓的精神外,人们还需要寻求心灵或精神上的慰藉,于是便唯有托附神灵,寄望神灵的庇佑,祈求众神普渡一切困厄、危难。因此,土地、树木、石头等都成为客家人崇拜的对象,他们相信“举头三尺有神明”。即使到现今,行走在客家地区的大街小巷,仍然可以看到无处不在的伯公庙、神树、神石,就连很少有人走的桥洞下面也会天天燃着香,偶尔也会看到路过的人进行叩拜。
4.客家人的恋土重迁情结。客家先民原生活在中原地区,然而由于中原战乱,他们迫不得已辗转几千余里来到这“人烟稀少,林菁茂密,野象横行,鳄鱼肆虐,瘴气熏人”的粤东之地。这里没有北方那样广袤可耕的良田熟地和灌溉系统,居住在这里的原住居民古越族及其后裔畲瑶等少数民族还过着洞居和“刀耕火耘”的原始生活。因此,客家先民来到这里以后,一切必须从头做起,他们只能依靠祖辈所赖以维系生存的基本手段,向荒山要土地,要衣食住行!于是,一代一代客家人披荆斩棘,历尽艰苦,开垦出一块块土地,建起一座座家园。以农耕为基本生存和生活方式的汉族传统,历尽艰苦的开垦过程,以及“八山一水一分田”的现实环境,使客家人极为爱惜土地,他们把土地看做神,亲切的称之为“伯公”,把土地神列入叔伯的辈分,使之与祖宗以兄弟相称,以表达他们对这一方土地的深深热爱。虽然到了粤东以后,他们中的部分人又为了谋生而远涉重洋。但是他们骨子里仍然保持了中原汉族恋土重迁的情结,不是迫不得已,绝不愿意背井离乡。
三、客家风俗在征地拆迁中作用与影响
客家风俗作为整个区域人们生存背景的社会文化风俗,对生活在这其中的人们产生着重要的影响作用,影响人们的价值观、世界观、人生观、是非观、审美观、善恶观等,使生活在这其中的人们在认识、分析、处理问题有着独特的观念。在征地拆迁过程中,这种独特的客家风俗文化无时无刻不存在着,作为一种生活的底色而作用于人们的心理感情。
1.客家人的风水观念影响着交通道路建设征地拆迁。某高速公路建设时其道路建设正好直冲某村的一户人家的房屋,屋主人认为这是大不吉,所以天天去施工现场阻工,使施工方根本无法进行正常施工。这样的阻工也并不是完全的无理取闹。因为,在传统的风水学里有一个原则是“喜回旋而忌直冲”。也就是说房屋的大门不能正对着大路。如果那样则大路越长,车辆越多,房子的灾祸也就越大。因此,对居住在房屋里面的人是相当不吉利的。这对笃信风水观念的客家地区而言,人们忌讳这种直冲的道路对住宅的影响也就是可以理解的了。还有“风水塘”问题,某镇一户人家的水塘需要被征用,由于客家人笃信风水,水塘主人坚决不同意。他认为,高速公路的施工严重冲撞了自己的风水,给自己的财运带来非常大的破坏。所以坚决不同意施工方在此施工,由此致使施工方无法施工,大量的工作人员窝工、机械设备停用,项目建筑公司每天都要损耗几十万元。高速公路指挥部、县镇领导多次与其进行协商都无法取得一致的结果。
2.客家人的祖先崇拜观念影响着交通道路建设征地拆迁。在很多客家人看来,征地拆迁他们的宗祠,是不可接受的事情。例如,某高速公路的建设就因很多地段的征地拆迁涉及坟墓和宗祠的搬迁,而频频遭遇阻工,致使施工方无法施工、大量的工作人员窝工、机械设备停用的情况。虽然某地方政府颁布了政令,规定了对坟墓的搬迁补偿,但是这些远远不能解决问题。因为政府在项目建设的规划中虽然考虑到了当地客家人的丧葬习俗和祖先崇拜观念,但是单单的金钱补偿并不能完全解决问题,而应该更多地从文化、情感和心理方面考虑人们的需要。这样的状况并不是个案,而是普遍存在于每一项的征地拆迁项目过程中。这不仅给公路沿线的居民造成了很多不便,也使施工方和项目公司遭受了巨大的损失,同时也给当地的经济和社会发展造成了一定的影响。如某地道路建设恰好需要搬迁一座宗祠。虽然在相关部门的积极沟通下,其家族同意搬迁,但是却提出一定要先选好新建宗祠的地址,在未选好地址之前不能动工。然而,在客家文化中,祠堂选址非常讲究,要找到一块合适的风水宝地是多么艰难,为此需要付出多少时间、精力和人力。这也就大大地影响了工期,给道路施工带来很大的影响。
3.客家人的自然崇拜观念影响着交通道路建设征地拆迁。土地作为客家人最基本的生产方式和生活方式,在人们的生产生活中显得尤为重要。特别是在这“八山一水一分田”的丘陵地区,土地就是生命的保障,就是神。所以客家人非常崇拜土地,把他亲切的称为“伯公”。客家人不仅崇拜土地,还往往崇拜一些独特的树木和石头,把这些树木和石头称为“神树”、“神石”。而一项高速公路建设动辄征地拆迁几千亩,不可避免的需要拆迁人们看做是神灵的“伯公庙”或者“神树”、“神石”。某地修建高速公路正好要拆除一处“伯公”小庙。而当地的客家人对“伯公”有着很深的感情,日日上茶供香,稼穑、动土、出行或者有什么困难矛盾,都要到伯公面前祷告,请求伯公帮忙保佑。特别是设在水口的伯公庙,意义就更加重要。因而,村民对此拆除严重不满,这样也就导致工程无法施工,工期延误,这也是当地该高速公路工期推迟了两年才建成通车的一个重要因素。同样,这也是其他的征地拆迁工作面临的一项重要议题。
4.客家人的恋土重迁情结影响着交通道路建设征地拆迁。客家民系是由于迁移而在中华民族内部形成的一个独特的民系。无论怎样漂泊,他们骨子里仍然保持了中原汉族恋土重迁的情结,不是迫不得已,绝不愿意背井离乡。即使因为生存压力而远离故土的人们,也时刻眷恋着生养自己的这方热土,一有机会就会回来看看。而大型的交通基础设施建设,有时则会征用整个村庄的土地,村民们需要全体搬迁。这就导致客家人的恋土重迁情结与征地拆迁的矛盾,成为所有的交通道路建设征地拆迁必须面对和解决的难题。如某地建设一条高速公路,整个项目估算总投资约为48.2亿元,计划2012年建成通车。而这条高速公路在建设的过程中要征用一个村的地,整个村庄要全部进行搬迁。然而这个村庄的村民都不愿意,为此全村人,到当地政府去上访,希望各级政府和上级有关主管部门能够体恤他们的感情和心意。致使施工队无法进村施工,工程无法进展。类似的例子还有不少,这也是造成交通道路建设征地拆迁困难的一个较大的因素。虽然现在是市场经济社会,绝大多数东西都可以衡量出它的价值,并用相应的金钱去补偿,但是有些时候,金钱并不能弥补所有,尤其是人们的心理感情。
参考文献:
[1][美]乔纳森・H.特纳.社会学理论的结构:第7版[M].邱泽奇,张茂元,等,译.北京:华夏出版社,2006:7.
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[3]徐海波.征地拆迁问题研究[D].上海:同济大学公共管理硕士学位论文, 2006:8.
在时近年末、各项工作都非常繁忙的时候，市委、市政府决定再次专题召开全市征地拆迁补偿安置工作会议，充分说明市委、市政府对这项工作的高度重视。今天会议的主要任务是，对我市前阶段征地拆迁补偿安置工作进行简要的回顾总结，进一步统一认识，下定决心，找准差距，增添措施，扎扎实实做好我市征地拆迁补偿安置工作，确保全面完成各项任务。今天会上市委书记李向志同志将作重要讲话，市委副书记胥健同志还要对这项工作进行强调。同志们务必深刻领会精神，认真抓好贯彻落实。下面，我就前阶段征地拆迁补偿安置工作作一通报，对下步工作提出几点意见。
一、全市征地拆迁补偿安置工作的基本情况
近年来，市委、市政府认真贯彻省委、省政府的决策部署和学忠书记、中伟省长的重要指示精神，把征地拆迁补偿安置工作摆在非常突出的位置，花了极大的精力来抓这项工作。市委常委会多次专题听取全市征地拆迁补偿安置工作情况汇报，市委书记李向志，市委副书记、代市长罗强要求各级党政领导必须以高度的政治责任感和紧迫感做好征地拆迁补偿安置工作。8月11日，市委二届二次全会对征地拆迁补偿安置工作作了专题研究安排。按照中央和省委、省政府的要求和部署，市委、市政府出台了《关于进一步做好征地拆迁补偿安置工作的紧急通知》，对征地拆迁补偿安置工作提出了明确具体的目标和要求。市委、市政府和全市征地拆迁补偿安置工作领导小组还多次召开会议研究部署征地拆迁补偿安置工作，加强工作督导，推进工作落实。纪检监察部门还就征地拆迁补偿安置工作出台了专门的纪律规定，对推进工作起到了有力的保障作用。
在前阶段的工作中，全市各级党政认真贯彻市委、市政府的工作部署，认识统一，态度坚决，行动迅速，措施有力，整个工作顺利推进，取得了较为明显的成效。各地各部门按照市上统一制发的统计表，采取逐宗土地、逐户、逐人、逐项清理登记的办法，对全市1999年特别是2008年1月1日以来土地征用拆迁补偿安置情况进行调查，摸清了底数，建立了台账。据统计，自1999年以来，截止2008年9月30日，全市按法定程序征用土地16001亩，应补偿27846万元，实际补偿27846万元；农户拆迁应安置2560户、312690平方米，已安置2307户、294285平方米（含货币安置），正在安置253户、28322平方米。城镇拆迁应安置8371户、1112000平方米，已安置7955户、1057400平方米，正在安置416户、54600平方米。因征地应农转非26730人，其中符合劳动力安置的16117人，已就业9044人，未就业5033人；应参加失业保险4176人，已参加失业保险443人；对符合条件享受低保的5626人做到了应保尽保。其中，2008年1月1日至2008年9月30日，全市新征用土地7294.28亩，应补偿10058.64万元，已全部补偿到位；农转非劳动力5309人，通过各种渠道已就业1133人，应参加失业保险4176人，已参加失业保险443人。
总之，经过全市上下的共同努力，前段全市征地拆迁补偿安置工作总体情况是好的。但也必须清醒看到，我们的工作与省委省政府的要求和群众的期望还有较大差距，各地重视程度、推进力度、工作进度也不平衡。同时还要看到，征地补偿住房安置工作量大，时间紧迫，资金短缺，任务非常艰巨。在具体工作中，还暴露出有些法规制度和政策措施滞后和不配套的问题，急需通尽快健全完善。因此，我们对前阶段的工作和成效不能估计过高，各项工作的力度还需要进一步加大。
二、下步工作的几点意见
下步工作总的要求是：认真贯彻省委、省政府的要求和部署，继续保持高度的政治责任感和紧迫感，坚定信心，攻坚破难，加大力度，狠抓落实，确保今年年底前基本解决地拆迁补偿安置中的遗留问题，力争实现“五个100%”的工作目标，即：征地补偿资金到位率100%，农民拆迁安置率100%，无违规征地、拆迁率100%，符合低保条件的参保率达到100%，符合失业保险条件的参保率100%。
（一）深化认识，精心组织。一是要深化对工作重要性的认识。从总体来讲，征地拆迁补偿安置涉及部分群众，但局部影响大局；从个体来讲，征地拆迁补偿安置是具体的小事，但小事连着民心。各级党政务必从政治和全局的高度，深刻认识做好征地拆迁补偿安置工作的极端重要性，把征地拆迁补偿安置工作作为践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观、维护群众切身利益和构建和谐社会的大事，作为当前全市各级党政的一项重要而紧迫的政治任务，带着感情、带着良心、带着责任，切实把这项工作抓紧抓实抓好。二是要深化对任务艰巨性的认识。征地拆迁补偿安置工作涉及面广，政策性强，遗留问题多，利益关系复杂，加上财政困难，解决起来难度很大。从调查摸底的情况看，无论征地补偿还是住房安置，无论搞好社保还是促进就业，任务还相当艰巨。我们一定要引起足够的重视，舍得下苦功夫、花大力气，切不可掉以轻心。三是要深化对时间紧迫性的认识。省委12号文件规定，今年年底前要基本解决问题，这个目标不能变。从现在到年底只剩下两个多月时间，大家一定要进一步增强紧迫意识，倒排时间表，尽量往前赶，把各项工作抓紧抓细抓实。各县、市、区党委政府和市级有关部门要始终保持昂扬的精神状态，进一步加强领导，统筹力量，搞好协调。县、市、区党政主要领导要亲自挂帅，分管领导要具体负责，有关部门要分工明确，切实负起责任，真正做到思想上更加重视、措施上更加有力、工作上更加扎实、落实上更有成效。
（二）突出重点，全面推进。征地拆迁补偿安置，当前最紧迫最重要的是解决好住房安置、征地补偿和社会保障和促进就业四个方面的问题。第一，住房安置。坚持“先补偿安置，后实施拆迁”的原则，超前进行拆迁安置房的建设，原则上不搞过渡房；确需过渡的，落实安置方案和措施，保证被拆迁人在过渡期间的基本居住和生活条件。在城市规划区内，实施城市规划的农房拆迁安置过渡期不超过18个月，超过过渡期的按规定及时计发安置补助费。农房拆迁原则上采取还房方式，有条件的县、市、区根据城乡建设总体规划和土地利用规划，统一规划、统一修建被征地农民的安置小区。对已拆迁的，其安置房建设务必在保证质量的前提下加快建设，确保明年6月底前竣工并使拆迁户搬进新居。农民自愿购买商品房的，采用货币方式安置。对自建房，要在落实宅基地的基础上，落实安置补偿费用，搞好规划，加强建设指导，尽早建成入住。拆迁农户自建住房的，享受“7.8”特大洪灾灾后重建优惠政策。第二，征地补偿。认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《四川省人民政府办公厅转发〈省国土资源厅关于规范和调整征地补偿安置标准有关问题的意见〉的通知》精神,对已征收和收归国有而未补偿的土地，严格按照政策规定实施补偿。要千方百计筹措资金，像省委学忠书记要求的那样，“哪怕是砸锅卖铁、哪怕是举债”，也要确保拖欠的征地补偿费用在本月底前足额兑付到位。第三，社会保障。按照中央、省关于解决失地无业农民生计问题的总体要求，努力构建失地农民“经济补偿、社会保障、就业服务”的长效保障机制，保证“失地不失户、失地不失业、失地不失利”。市本级在11月10日前，各县、市、区在11月底前，对2008年1月1日以后新产生的所有失地无业农民，务必按照川委发〔2008〕1号文件和川劳社发〔2008〕6号文件规定，实行城镇居民最低生活保障制度和失业保险制度。为顺利推进这项工作，市、县两级都要按不低于土地收益的10%的比例从土地收益中划出一部分资金建立征地调节资金，解决失地无业农民的安置和补偿遗留问题、最低生活保障和失业保险等社会保障问题。不足部分由当地财政垫付，再从土地收益中逐年归还。市、县财政部门要在11月20前牵头对政府土地收益的使用情况进行一次清理，对未按规定使用土地收益的，限期归还。第四，促进就业。从长远来看，促进就业是解决失地无业农民生计的根本出路。要采取更加有力的措施予以解决，使失地无业农民真正做到既“安居”又“乐业”。要切实把失地无业农民纳入就业和再就业政策扶持的范围，免费提供劳动技能培训和就业服务指导。新增就业岗位在同等条件下要优先安排失地无业农民。特别是对“零就业”户，今年底前要帮助其实现至少一人就业。这里还要强调，在抓紧解决各类遗留问题的同时，绝不能发生新的征地拆迁补偿安置不落实的问题。省委、省政府要求，这要作为一条严格的纪律坚决执行。
（三）加大力度，强化督导。各地各部门要按照市委、市政府的总体要求和这次会议的部署，对照自身承担的目标和任务，认真查找问题和差距，进一步完善思路、细化任务、明确重点、增添措施，再动员、再部署、再落实，全力以赴打攻坚战。当前这项工作已进入倒计时阶段，时间紧、指标硬、要求严，尤其要严格督查，强化执行，确保落实。要加大督促检查工作力度，一级督一级，层层抓落实。各县、市、区要逐月将本地工作的进展情况和存在的问题报告市委、市政府。市委、市政府目标管理和督查办公室要加强对各县、市、区和市级有关部门征地拆迁补偿安置工作情况进行实地督促检查，重点检查征地补偿费到位情况、安置房落实情况、社会保险落实情况以及失地无业农民再就业情况等，及时通报，督促整改，务求实效。市委、市政府决定，把征地拆迁补偿安置工作纳入今年目标考核的重要内容，严格进行检查考核。同时，要建立和执行严格的责任追究制度，对领导不力、工作进展迟缓的，要严肃批评；对工作失误造成严重后果的，要按规定追究责任。
一、当前征地拆迁主要有以下几个问题
（一）担忧今后没有不变的生活起原。土地乃农民的生活之本，是农民的“命脉”，直接关系到农民的生产生活问题。因为长期生活的当地曾经习气，忽然分开几十年的家，心思上无法承受。征收还担忧今后的生活问题、后代上学不方便、安顿赔偿等问题，招致不肯意搬家，新建一栋房屋，农民往往需求十几万。而廉价的土地征收成本使县政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价好处，农民心思上无法均衡。很多农民赔偿期望与实践赔偿款有较大的差距，使得拆迁户在实践工作中赐与不共同，给拆迁工作人员带来很多坚苦。
（二）赔偿规范的分歧所致。说到赔偿规范，是依据各省的文件规则，参照本地的生活程度赐与赔偿，赔偿规范高，能实时到位，拆迁进度就相对快些;随着物价的飞速猛涨，按市场价赔偿太高，赔偿规范各地良莠不齐，甚至差距极大，形成拆迁坚苦。如远安县城区南门村和双利村两个村子挨着，赔偿规范就有所分歧，拆迁户有的互相攀比，最易激发矛盾给拆迁工作带来必然的难题。
（三）拆迁户单方面强调个人好处。农民长期在农田劳作，遍及文明水平偏低、劳动技艺单一的特点，对大多数被拆迁户而言是“争夺好处”，他们以为不知足他们的要求，拒不签署拆迁和谈，不论能否符合实践，乡村有这么一句古话：“会叫的孩子有奶吃”。他们以为：“时间拖得越长、工作闹得越大，获得的赔偿越多”，拆迁户便狮子大启齿漫天要价，因为两边没有达到统一，影响拆迁工作的进度，工作无法照常进行。
（四）土地赔偿费用分派发放问题。农民是弱势群体，他们的主意也是最实际的，只要赔偿款拿到手上，才肯置信。尤其是关于个人承包集体土地的农户，承包期限30年，在承包期限内被县政府征用了，他们的预期好处就更应该赐与维护。没有了土地，直接关系到下半辈子及今后几代人的生计出路等方面，还没有落实到位。要搬到哪里去，没有土地和房屋，今后出路在哪里？这些十分实际的问题，也是征地拆迁难的一大原因。
二、削减和杜绝征地拆迁纠纷的建议
（一）严格依照《物权法》、《土地治理法》《国有土地上房屋征收和拆迁赔偿条例》等相关的司法法律规则的权限和顺序开展工作。假如村民好处受到损害，就会招致矛盾激化，在土地征收或房屋拆迁中要把司法宣传到位，让村民拥有知情权、监督权，尊敬村民的主置；的确维护农民的正当权益。而不能蒙骗拆迁，关于拆迁户来说，他们但是是选择了这种无法的方法来表达本人的诉求、来维护本人的权益；在拆迁工作中，关于那些暂时乱搭乱建的建筑物、建筑物，拆迁部分要果断查处、督促无偿撤除，恢复近况。
（二）组建一支高本质的队伍。一个区域该当有一个统一的规则，征地拆迁工作应成立长期的工作专班，征地拆迁是一项政策性强，技能性高的工作，该当要有一支专业的、本质高的队伍。拆迁部分的一言一行，不只代表着个人，并且代表着单位的形象、代表着党和县政府的形象；拆迁部分要诲人不倦、挨家挨户上门耐性认真地做好拆迁工作，通知他们拆迁的理由和意义，让他们有所预备，做好搬家或腾地。比方为了公共设备建设，此次拆迁可以改善城市情况、改动城市市容市貌，老城革新后让他们生活在一个美好的情况，直接关系到他们确实身好处，也许会获得他们的大力支持。当然，有的拆迁户不睬解对这项工作不支持的，拆迁部分应该多做几回工作，不要怕多走路、多措辞，不要怕费事。比方远安保宜高速公路共触及拆迁户158户，因为工作专班的工作顺序正当、办法妥当、赔偿到位，无上访事情发生。
（三）把先征后建，改为先建后征，后期配套先行。首先是先建后征，可以参考外地沿海地域的做法，要妥善处理好被征地拆迁农民的寓居问题，可以先划出较好的一些地块，预先建好安顿房，让农民看得见，住得满意，生活得高兴，以改动过去先征后建的被动场面。其次是后期配套先行，关于因国家征地转为城镇居民的农民，都执行城镇居民最低生活保证准则和赋闲保险、养老、医疗等社会保险准则，坚持起完好的社会保证准则，让社保成为“被征地农民”的维护伞，切实维护他们的正当权益。
（四）恰当提高征地赔偿规范。依据《土地治理法》第四十七条的规则：征收土地的，依照被征收土地的原用处赐与赔偿。征收耕地的赔偿费用包括土地赔偿费、安顿津贴费以及地上附着物和青苗的赔偿费。征收耕地的土地赔偿费，为该耕地被征收前三年均匀年产值的六至十倍。征收耕地的安顿津贴费，依照需求安顿的农业人口数核算。每公顷被征收耕地的安顿津贴费，最高不得超越被征收前三年均匀年产值的十五倍。特别是贸易性开发用地更应该提高赔偿，让农民真正获得实惠。多种渠道赔偿，如社保安顿、钱币赔偿，关于住房拆迁予供应土地等多渠道相结合。
（五）规范拆迁单位的征地拆迁行为。本地国土资源部分应奉告被征地乡村集体组织和农户，对拟征地的赔偿规范、安顿路子有请求听证的权益。触及房屋拆迁的，依据《城市房屋拆迁行政判决工作规程》的规则，对行政强迫拆迁的根据、顺序、赔偿安顿规范的测算根据等内容进行听证。经由做拆迁工作后，房屋拆迁治理部分该当提早15日通知被拆迁人，并认真做好宣传分析工作，发动被拆迁人自行搬家，不得强拆；集体土地上房屋拆迁,要参照新公布的《国有土地上房屋征收与赔偿条例》的精神执行。
（六）加强征迁工作的通明强度。县政府该当严格依照司法法律的规则行使权柄。真正贯彻中心的有关决定计划，处置好中心与当地的关系，做好城镇规划、拆迁人资历审核等决定计划和服务工作，不参加详细的拆迁事宜。防止拆迁公司的野蛮行为，对在拆迁中的违规行为该当依法实时予以处置、制裁，上级人民县政府对下级县政府该当增强监督，对欠妥行为该当实时避免、改正，未达到和谈不得强拆，在拆迁工作中要依法赔偿、依法拆迁、文明拆迁。
（七）、县政府该当增强对被拆迁农民的保证。杜绝被拆迁农民无房可住、无田可种的景象呈现。一次性发放赔偿款，有就业愿望的农民，可以处理赋闲保险，领取就业注销证，享用下岗赋闲人员再就业优惠政策，为他们处理城镇赋闲保险；优先安顿掉地农民工作，县政府应该鼓舞他们再就业工作。多渠道安顿被征地农民，鼓舞用地单位尽能够地把合适于农民就业的工作岗位，优先安排给被征地农民，其次是农民劳动技艺的培训，优先录用掉地农民，安排到工场就业，这样既处理了那些征地农民的生活，又灵敏了再就业工作。
征地拆迁是服务和支持项目建设，加快推进县域经济工业化、城镇化步伐的重要基础性工作。但在实际征地拆迁过程中，往往矛盾层出不穷，量居高不下，农民与政府极易形成对抗关系。为了获得农民的支持，化解征地拆迁难题，稳步推进征地拆迁工作，就必须了解农民的所思、所想、所盼、所忧。为此，斗湖堤镇征地拆迁专班对辖区内的7个村、场进行了调查。
一、被征地农民的普遍心理与行为特点
经过走访调查，我们发现被征地农民主要存在以下几种心理：一是老住户的排斥心理。他们认为本组的土地是其父辈的祖业，凝结了父辈和自己改天换地的辛勤劳动，现在土地被征用，不能让第一轮承包以后迁入的农户分一样多的钱，给迁入户分不分、分多少应由他们说了算。二是田多户存在土地私有心理。他们认为既然实施了土地二轮延包并颁发了经营权证，确权颁证的土地就归我私人所有，其补偿款应该征谁补谁。三是补偿价格上的攀比心理。农民往往通过电视、网络，或者其它地区被征地拆迁的亲戚朋友了解补偿价格，并且不区分情况简单对比，如果价格偏低就觉得不合理、太吃亏。四是对未来生活的恐惧心理。土地是农民最基本的保障，是农民的衣食饭碗，尤其是老年人对土地和房屋有着血浓于水的感情，凝结着他们的毕生心血，虽然给予了安置补偿，但不少农民处于有房无钱、有钱无房的尴尬境地，不少农民谈及未来无不黯然神伤，对今后生活举棋不定，认为土地没了、房屋没了，成了居无定所，无田可耕、无业可做、无岗可上的游离于城市边缘的“三无”农民。五是对土地征用款分配不公的担忧心理。农村集体土地补偿款的分配，始终是农村矛盾的焦点、漩涡。农民从自身出发，往往要求一次性分光土地款，并以补偿款入袋为安，毕竟农民还很穷，结婚、还贷、子女教育等还需要大量投入。六是解决问题方式上的吵闹心理。他们总认为在征地拆迁中涉及自己利益的事，“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，难以静下心来解决问题。
正是基于以上六种心理因素，农民与政府工作人员在征拆过程中表现出的行为特点是：不支持、不配合、不认可，阻碍用地、阻碍拆迁、阻碍办公，给征地拆迁工作带来了很大难度。
二、原因
(一) 宣传不到位。农村土地房屋征拆工作难、群众阻力大，首要的原因还是宣传不到位，在法律法规政策宣传上存在着三个问题。一是宣传不全面，工作人员对群众宣传讲义务的多，讲权利的少，或者只讲义务，不讲群众应享受的权利；二是宣传不透彻，工作人员虽然经过了学习培训，统一了宣传口径，但部分群众对法律法规和政策往往断章取义，在对政策的理解层面上发生偏差不能达成一致；三是宣传不具体，农民群众关心的是征地价格、拆迁补偿价格、养老保险怎么买，买多长时间，要多少钱，月领标准是多少，以前买了多种保险的怎样并账，等等。这些具体的数字工作人员对农户还回答不上来，老百姓也不愿意听大道理之类的话，说不到一块。
(二) 信息不对称。所谓信息不对称，是指征地拆迁专班与农民群众在征地价格、拆迁价格、还建安置房价格上所拥有的信息不对等。工作人员所掌握的是县里印发的宣传单或小册子上的价格，而群众掌握的价格信息有的是报纸上的，比如某某镇某某村征地价格是20万元每亩；有的是从电视上看到的，比如某某村征地价格是多少；有的是从网上看到的，如____年11月28日，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，会议决定将草案提请全国人大常委会审议。虽然目前具体修改条款还不知道，但有业内专家推测，此次修改的主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。由于信息不对称，所以对群众很难进行疏导。
(三) 分配不满意。最大的不满意就是土地征用款的分配。土地征用款的分配属于村民自治的范畴，分配方案是民主议定，是群众说了算，而具体操作中是群众代表先行商议后由农户签字认可。征拆专班的职责是在民主议定的程序上进行指导，对显失公平的内容进行引导。一旦引导不当，多数代表就会说，既然我们说的不算，干脆你们拿一个方案出来。而少数弱势群体指望专班工作人员为他们讨个公道，维护自己的合法权益，每个人都有自己的利益诉求，对统一的分配方案不可能都满意。土地款分配方案的出台很艰难，对其最终结果专班人员也很无奈。
(四) 保障不确定。目前采取单一的货币安置，农民对此积极性不高，抵触情绪强烈。未被征地时，农村不少家庭可以自给自足，一家人的粮食、蔬菜、畜禽自给，除逢年过节买些肉，很少买菜，还有余粮可卖，一些农民从事养殖、种植时令蔬菜，或者到城市集镇打季节工、散工还可增加收入。失去土地房屋后，农民的思想一时还转不过弯，面对今后家庭生活十分茫然和恐慌。房屋土地征收后，失地农民的生活压力无形中加大，每月电话费、水电费、生活费增多。普通百姓家开门是油盐酱醋茶，以一家三口计算，每月没有1000元生活费无法在城镇生存，尤其是家庭教育投资不堪重负，供养一个大学生上学每年至少要万元以上。同时，由于大多数农民文化偏低、年龄偏大、技术偏少，重新创业发展是个并不轻松的话题。失地对农民是个“阵痛”，没有稳定的经济来源是农民最大的痛处。一次性补偿，农民所得补偿款有限，难以维持今后长期生活所需，由于生活无稳定来源，失地农民对未来茫然和恐惧。
(五) 无良策。工作不存在领导不重视的情况，关键是化解结案缺少更好的办法。涉及征地拆迁的最多的还是土地款的分配不公。由分配问题带出来历史分配习惯、征谁补谁、土地二轮延包的不彻底等等问题，要想缩小分配差距老户不干，要满足少数弱势群体的诉求而最终结案又无资金来源。
三、建议
(一) 加大宣传力度，争取农民认知上的统一。征地拆迁工作专班要加强学习，理直气壮地宣传土地法律法规政策，宣传政策要全面、透彻、具体，要让政策深入人心，这就要求专班工作人员在宣传政策时要力求通俗易懂，纠正农民的错误认识，如土地私有、买卖自由等。《土地管理法》中明确规定农村集体
土地不能私自买卖，个人只拥有使用权，没有处置权。同时，对征拆中漫天要价，非法阻挠施工的要予以重惩，对拒不交出土地的可申请法院强制执行。
(二) 加强村民自治的指导和引导，维护好少数弱势农民利益。在农村土地款分配上，往往以是否是集体成员定性。以前的操作中，对分配对象的确定有多种：有的确定办法是“三有”，即有户口、有房屋、有耕地；有的确定办法是在上次分配对象的基础上加上自然增员的人数再减去自然减员的人数；有的确定办法以参与负担的人为基础来确定的。在各种界定办法中，专班对失地农民群体中如离婚女、外嫁女、鳏寡孤独、劳释等人员要维护他们的合法利益。
(三) 充分发挥村“两委”的作用，做好过细的群众工作。在征拆过程中，村干部很辛苦，镇干部也很无奈，这时就要充分发挥村干部地缘血缘亲缘优势来做好农民的工作，一把钥匙开一把锁。有的农民镇干部出面做工作他不配合，但村干部做工作他听；有些事情的处理镇干部束手无策，但村干部就有办法。村干部要武装好群众代表，统一思想、统一口径，收集群众意见和反馈集体意见，使征拆工作有序推进。
(四) 畅通渠道，把矛盾化解在萌芽阶段。斗湖堤镇是个大镇，在长期的工作实践中摸索出了一套行之有效的办法，如摸底排查、日报告制、领导接访制、下访制、月分析季分析会议、案情包保责任制等。在征拆中引发的问题一要超前，二要重视个案。超前就是在征拆之前就要做好评估，与村组干部一道摸底登记、走访座谈、预测风险、有针对性地做好预案。重视个案就是将集体访变为个访。征拆上访往往是一个群体，搅在一起如一团麻，有的参与上访甚至连诉求都不清楚，一问要求解决什么问题则开始对工作人员质问，二轮延包程序合不合法？你们搞征拆是不是依法依规？上访人员这时情绪会越来越激动，这样费时费力还难以理清。重视个案就是要做到一户一档、一户一策、一户一回复。
拆迁一户 多少警察
“我被5名警察强行拖上警车，拖的时候被一名警察用臂肘猛击胸部，身上多处碰伤，在送往过渡房时被随意扔在地上！在强行拆迁现场，有400多名警察，在拆迁房3公里之内不让人进出。两台推土机不一会儿将我家房子扒平。”75岁的老人刘吾妹在病床上哭诉道。
刘吾妹是江阴市澄江镇花北村村民，其所述事情发生在2006年5月23日花山路改造工程的拆迁中。
花山路北起江阴市环城南路，南至大桥路，全长3.431公里。道路规划红线宽度50米，按城市型主干路Ⅰ级选型。2004年底，江苏省国土厅和无锡市国土局先后批准该工程建设用地15.9576公顷，其中江阴市澄江镇花北村集体土地7.0100公顷。刘吾妹家位于花山路南段，就在被征用的村集体土地范围内，其房屋要拆迁。
因负责拆迁的政府重点工程办公室（下简称“重点办”）与刘吾妹家未能就拆迁补偿问题达成协议，对刘家的拆迁没能进行。于是重点办于当年9月30日向江阴市人民法院提起民事诉讼，法院判决了对刘家的补偿金额。刘家不服一审判决，向无锡中级人民法院，无锡中院于2006年3月29日做出维持原判的终审判决。
在2006年4月10日重点办提出了强制执行的申请后，江阴市法院于5月8日张贴了强制执行公告，公告期限到5月13日。由于在限期之内刘家并未搬迁，5月23日，江阴市法院对刘家实施强制执行，于是便发生了刘吾妹所述的一幕。
“花山路改造完全是出于城市发展的需要，与地产开发商没有什么关系，政府干的是赔本买卖。”江阴市的一位主管领导说，“花山路断断续续拆了一年多，道路迟迟不通，影响了市民生活，老百姓都在骂我们。我们也有压力啊。”
对于强制拆迁当日的情况，江阴市方面强调，当天到现场的有40多名交通警，100多名公安民警，参与拆迁的是司法警察，刘所说的“有400多名警察”不属实；而刘所述“强行拖上警车”、“猛击”、“扔”等用词夸张，5名警察怎么会拖一个老人？当时因考虑到刘年老体弱，故安排多名警察劝说、护卫她上警车，并送到过渡房。不仅如此，考虑到刘吾妹有心脏病，为防其心情过分激动发生意外，当时还派了120救护车到现场，并一路跟随警车送刘到过渡房。
江阴方面没有否认“3公里之内不能随意进出”，并解释说这样做是为了保证安全。之所以一户拆迁出动了上百名警察，一方面是为了保障拆迁区域周边的交通顺畅，另一方面是为了保证拆迁区域内秩序和人员安全。
记者从当时留下的录像资料中看到，当时两台推土机在中间拆房，四周站满了一圈一圈的人，场面声势浩大，颇为壮观。对此，江阴市法院的一位部门负责人表示，“当时3公里之内都不让人进出，这些拍录像的人士怎么进入的？没有经过法院许可所作的录音录像，都不能作为证据，这些拍录行为本身就是违法的。”
平安拆迁 满意了谁
2005年6月江阴市花山路改造工程的拆迁工作启动。村民反映，拆迁之前，没有召开宣传动员村民大会，根本没有经过三分之二的村民同意，居然连拆迁协议也没有。对此，江阴方面表示，拆迁之时特意印制了拆迁便民手册，由拆迁实施单位分发到被拆迁人手中。但是为了拆迁工作的顺利进行，并没有采取召开宣传大会这种“传统方式”。
为了对江阴市澄江镇被拆迁房屋进行确权，经江阴市相关部门联合会商后于2005年6月30日发出《市区澄江镇集体土地被拆迁住宅房屋确权会商意见》。该会商意见“本着尊重历史、实事求是的原则”，确定澄江镇集体土地建造住宅房屋的自然户型的合法面积标准，并提出了确权的原则。该确权会商意见的制定的依据居然是2004年6月就被明令废止的《江阴市农（居）民建房用地管理的暂行规定》按照国家规定，地方政府不得违反法定程序和法律规定，以政府会议纪要或文件代替法规确定和拆迁许可要件及规划变更，擅自扩大拆迁规模。花北村村民们认为，确权会商意见的出台，致使他们原有的合法房产被侵吞1000多万！并由此引发了85户被拆居民的联名。江阴方面认为，该会商意见是“相关部门在拆迁过程中为统一标准而制定的一种运作模式，它对外不具有法律效力，只是一个操作指南，只对行政机关内部发生效力，它是一个抽象的行政行为，不具有可诉性。”
据了解，此次花山路改造工程（南段）征用147户居民的集体土地共计205亩左右，而经无锡市批准的仅有105亩。村民们说，即使这批准征用的105亩，征地方也没有按照国家规定进行补偿。
江阴方面将对新征用土地发生的土地补偿费的70%部分及全部的安置补助费，暂由市统一保管、专户储存，该款项根据相关规定用于被征地农民的社会保险费用；其余30%支付给农村集体经济组织，按组有、镇村管理的方式分发给被征地的集体经济组织成员。而《土地管理法》规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府专项用于耕地开发。但“新征用土地补偿费”和“新增建设用地补偿费”完全是两码事。土地补偿费是农村集体经济组织所得的收益，归农村集体经济组织所有，有关部门无权擅自代管。
尽管如此，一位负责宣传的干部对本刊说：“我市拆迁征地补偿标准在江苏省是处于一流水平的，可以说（政府）对拆迁户的补偿还是相当到位的，群众不能不满意。”
公开信事件 谁在违法
2005年7月底，被拆迁户张国璋、陈嘉俊、陈晔、丁祥芬等8位村民联名写了一封《给江阴市失地农民的一封公开信》，信中列举相关法律规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物及青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍……按此计算，我们每亩应得补偿24300元，而现在却一分未见。”
这封“公开信”贴出后，江阴市公安部门成立专案组，出动100多名警察，把张国璋、陈加进、薛建忠等6人拘留，并让带着手铐的张国璋到曾经张贴公开信的地方拍照，作为拘留他的合法证据。
56岁的张国璋含泪述说了当时的情景：“2005年8月2日晚，20多名警察先从后门强行冲进我家后，用手铐将我铐了起来。当时我侄子张童其和侄媳吴国英正在我家，他们并不知道我张贴公开信的事，看到这突如其来的场面，张童其刚想上前说话，随即被反铐起来。这一闹惊动了村里人，村民问他们:‘张国璋去北京举报腐败份子犯法了吗?’他们说:‘没有。’村民问:‘没有怎么可以铐他们呢?’于是村民们都不让他们抓人。僵持了约一个小时左右，澄江分局出动了100多名防暴队员，把我和张童其强行拖走。当晚，我侄媳妇吴国英到派出所去看自己的丈夫，也被铐了起来。”
“8月3日早上,派出所要金玉华的二儿子张兵去接受调查,张兵到派出所后马上被铐了起来，并被带上脚镣。金玉华听说后去看儿子,也被戴上脚镣手铐。晚上8点多钟,要放金玉华,吴国英回家,但每人必须交罚款2000元,不交罚款就拘留15天,经人说情后在门岗上交了2000元钱后被放回家。在释放金玉华、吴国英的同时要求金玉华把大儿子张刚叫到派出所来,后张刚到派出所就交了口袋里仅有的400多元钱作为罚款(无任何收据),在托人送去一条中华烟后，派出所将其拘留期由10天改为5天”。
张国璋前后被拘留了21天，他对本刊表示“被派出所‘请’去，这不是第一次，也不会是最后一次。因为我粗通法律，多次向有关部门反映征地拆迁中存在的问题，不那么好对付，他们早就看我不爽了”。
对此，江阴方面解释说：“公开信”内容歪曲事实，带有强烈的煽动性。他们在处理这些事情的时候非常慎重。市里的主要领导亲自过问，并成立了专案组。公安机关对张国璋等人实施拘留是因为这些人违反了《治安管理处罚条例》，扰乱了社会秩序，阻碍了公安机关执行公务，而“不是张国璋等人所称的‘为宣传管理法第47条’遭到政府违法打击报复”。江阴方面称，张国璋被拘留21天是两次处罚的合并执行，第一次是2005年7月31日张贴“公开信”，发泄对社会的不满，使用煽动性词句，企图煽动不明真相的群众集体上访，被处以拘留7天；第二次是2005年8月2日，由于对前去调查的警察有拉衣服、咬胳膊的行为，“构成拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务”，被处以拘留14天。金玉华、吴国英由于参与阻碍公安人员执行公务被罚款200元，而非2400元和1条中华烟。张德家属带脚镣手铐之事不实，他们认为“这种事情绝对不会发生，因为太不符合逻辑了。”
耕地撂荒 谁的责任
江阴市大规模的征地拆迁的另一目的是搞工业园区。据了解，全市各镇都有建设开发区（工业园区），某些开发区或者工业区在完成征地拆迁后存在不同程度的撂荒现象，周庄镇周南工业区就是这方面的典型。
周南工业区位于江苏省江阴市周庄镇，该工业区所征用的1000多亩土地，是1998年划定的省级基本农田保护区，政府曾投巨资建设沟渠等水利设施。周庄镇的周大爷说，“当时中央很重视，划定为基本农田保护区时，国家领导人还来视察过，场面很大的，这块农田保护区在苏南也一度很出名。”周大爷今年60多岁，在土地被征前以务农为生。
2003年3月5日，江阴市周庄镇在没有和村民协商的情况下，在《江阴日报》刊登消息，决定成立周南工业区，共拆迁136户村民住宅，征用耕地1000多亩。被征土地属于基本农田保护区，镇政府却在拿不出任何有关批文的情况下召开村民小组会议，宣布了拆迁、征地、补偿，安置等事宜，并明确规定“所有工作必须在六月底全面彻底结束，尽管在非典期间，也要如期进行”。
依照《土地管理法》，征用基本农田以外的耕地超过35公顷的，都须经国务院批准。周庄镇一位主管镇长对本刊表示，该次征地得到江苏省、无锡市和江阴市有关部门自上而下逐次批准。但他只出示了江阴市的批文，当记者询问该次征地是否得到国务院批准时，没有得到对方的肯定回答。
有村民反映，在建立周南工业区的拆迁征地过程中，政府对被拆迁户家中有人在单位上班的，强行要求单位出具停工通知书，责令下岗回家，签好协议并搬迁后方可上班；对被拆迁户是个体的，动用公安民警、工商所，实行扣车、停业，明确签好协议后方可放车、开业。
周南工业区在完成征地拆迁之后撂荒了近两年。“1000多亩土地，说征就征了。征的时候说要建什么周南工业区，征完了却放在那里荒着。”周大爷愤怒地说，“把地圈起来，不搞工业建设，也不复耕。”
2005年为了应付中央对开发区的治理整顿，当地政府以每亩100元的价格将工业园区撂荒的耕地承包给外地农民耕种。“因为排灌渠已经废弃，只能种旱田。进入2006年，工业园区所占耕地便不让耕种了，去找政府，政府的人说要搞工业建设，荒着就让它荒着吧。我们确实觉得很可惜，但又有什么办法呢？”面对撂荒的土地，曾经承包过这些“荒地”的外地农民也是一脸无奈。
周南工业区位于江阴市云顾路上，路两旁树木枝繁叶茂，工业园区就隐藏在茂密的树林后。周大爷说，“路两边这些茂密的树林是以绿化的名义种植的，它不但能够绿化，还能把撂荒的土地掩盖起来，逃避上面的检查。”进入园区后可以看到，偌大的工业园区空空如也，没有什么工厂；1998年政府花巨资修建的排灌两用沟渠也被废弃；曾经的千亩粮田如今长满了荒草。
对于周庄镇周南工业区的问题，江阴方面一再强调：周南工业区是按法定程序调整为建设预留用地后才启动建设的；在实施拆迁的过程中，政府没有采取停工、扣车、停业等行为，拆迁户对拆迁政策和做法是满意的。
据了解，这种撂荒现象在江阴市各乡镇都不同程度地存在，而地处城乡结合部的澄江镇、周庄镇、山观镇则尤为突出。澄江镇的许马列对这一现象进行调查后发现，全市各类开发区工业园区撂荒的耕地在3万亩以上。“这些土地撂荒了几年后，都能卖个好价钱，征的时候几万块一亩，卖的时候一亩几十万甚至上百万”。许马列说。
采访手记
进入21世纪特别是从2003年开始，随着江阴市开始大规模地征地拆迁，许多村镇变为市区，农民摇身一变成为市民。可以说，征地拆迁不但关系到江阴未来的经济发展，而且也改变了几十万江阴农民的生活。
在调查采访的过程中，本刊也非常慎重，曾多次和江阴方面进行沟通。在本刊初稿拿出后，江阴方面曾书面邀请本刊再赴江阴采访。在这次采访中，一位曾参与拆迁的负责人警告本刊说：写新闻报道不是写小说，文章引用当事人的话是不负责任的。新闻媒体要注意自己的政治立场。采访结束后，这位负责人又打来电话说，他的话只是个人意见。
江阴市的一位主管市长在接受记者采访时，语重心长道：“江阴在城市发展的过程中坚持依法规划、依法拆迁、依法建设的方针，在征地拆迁过程中充分保障了广大老百姓的根本利益，但依法拆迁和依法建设是为了江阴市95%以上居民的利益，是代表大多数市民的利益，而不是个别人少数人的利益。拆迁工作能否顺利进行直接关系到政府的形象，不能因为群众支持政府的拆迁先签订拆迁协议而让他的个人利益得不到保证，也不能让某些人顶着不走，提出违反拆迁政策的无理要求而给他不当的利益甚至是非法的利益。”
近年来长沙市掀起“大开发、大发展、大建设”热潮，集体土地征地拆迁工作成为了一大难题。在这样的形势下，作为实施土地征收主体的政府与被征收对象的村民、村集体之间不可避免地出现一些新的矛盾与问题，在此我们对这些矛盾进行简要解析。
法的桎梏
上位法和地方法的矛盾
《土地管理法》和《集体土地征收条例》的修订和制定正在进行，迟迟未正式颁布出台。目前的情况是上位法并未发生实质变化，而地方政策执行已遇到实际阻碍：一方面社会舆论压力日涨，另一方面要突破现行政策藩篱缺乏上位法的有力支撑，依法履职的硬性要求和无法可依的现实使集体土地征收补偿工作陷入两难。
司法解释适用的难题
2005年，最高人民法院行政审判庭在对重庆市高级人民法院的《征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法〔2005〕行他字第5号）中作出了“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置”的司法解释。 2011年最高人民法院出台《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号），其中第十二条规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。最高人民法院前后两次司法解释引起了强烈的社会反响，也给我们实际工作带来了新的难题。一是《土地管理法》关于集体土地及其地上附着物征收补偿程序、农村宅基地的性质、获取和管理已有明确规定，此类规定是作为《土地管理法》的根本性立法框架，在上位法未作出重大修改前参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》存在法律适用的障碍。二是最高人民法院对于城市规划区内集体土地上房屋补偿参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的前置条件并未作出明确规定。我们通常对此条款的理解为：在实践中有些农村集体土地虽然已经被批准征收，但由于种种原因，有关部门对农村集体土地上的房屋没有同时进行拆迁补偿，也一直由原住户继续使用。若干年后实施拆迁补偿安置时，房屋所在的地方已经纳入城市规划区，周围的房屋价格已经城市化，如果仍然按照农村集体土地上附着物的标准补偿，难以解决农民的居住问题。
立法滞后和舆论先行的困境
时任总理在农村经济工作会议、国土资源部在《关于进一步做好征地管理工作的通知》等重大会议、重要公文中都多次对提高集体土地征收补偿标准提出要求，特别是要让被征地农民参与土地增值收益的分配，在社会各界引起了强烈反响。但如前所述，由于系统性政策法规调整没有出台，地方政府实际操作中缺乏可行性依据，舆论导向往往陷入“百口莫辩”的被动局面，被征地农民的期望也成了镜中花、水中月，无法实现，征地双方的冲突在立法滞后和舆论先行的矛盾逐步升级。
实践的艰难
现行补偿标准偏低与被征地群众诉求偏高的矛盾
目前被征地农民普遍认为补偿标准偏低，主要因为近年物价上涨较快而补偿标准的调整相对CPI仍具有滞后性，被征地农民的补偿没有得到及时的调整。从集体土地补偿安置实施主体的角度来看，补偿标准逐年提高，保障安置成本快速上涨造成的财政负担和经济结构性调整的战略目标带来的现实压力决定了征收双方的要求无法同时满足。
程序标准不统一，一方面国家、省级重点工程（铁路、高速公路等）的补偿标准与长沙市的现行标准存在很大的差距，省里制定的标准低于103号令的标准；另一方面各区、县（市）自行制定的一些文件标准不统一，导致群众产生歧义，对政策公信力产生了疑义，也为维稳埋下了隐患；再者，各区、县（市）执行政策中不程序规范、标准不透明的问题依然存在。
土地收益分享途径的问题
土地市值上升空间巨大，房价也不断上涨，部分群众认为政府征收土地后卖给开发商，开发商的房价往往要高出征收他们房屋价格的好几倍，导致群众心里不平衡，漫天要价。
同时，媒体素质良莠不齐，少数媒体舆论对国务院正在制定的《集体土地征收条例》及补偿标准和集体土地征收补偿工作存在失实报导，正面报导少、负面说法多，放大了社会矛盾，产生了消极的社会影响，导致了拆迁项目不能顺利实施。
依法依规征地拆迁与协议征地拆迁的矛盾
协议拆迁主要用于国家、省、市重点项目，由于城市建设发展需要，为了维护公共利益，在用地审批程序未完成的情况下，经市级领导部门批准后实施拆迁腾地。但由于用地手续不齐备，在施行过程中难以取得被征地群众的理解，在需要依法实施强制腾地时无据可依，工作被动，最后，通过提高补偿以满足被拆迁者；而这些提高的标准又是当前执行的标准的几倍，人为制造了有手续征地与协议征地标准不同的矛盾。
违法建筑增长快与打击拆除力度慢的矛盾
违建者受经济利益驱动，部分违法建筑建造者用最低的价格租用村集体土地，建一些砖厂、花炮厂、仓库等，在遇到征收时，通过一些非常手段，“以闹取胜”获取政府的补偿。监管力度不到位，管理滞后，部分违章建筑在成型前未被及时发现查处，甚至少数执法人员存在违纪行为，导致违章建筑日益增快，拆除难度加大。安置过渡房应拆未拆，当遇到该宗地被征收时，成立新的拆迁难点。
征地补偿安置超前与安置滞后的矛盾
由于保障住房选址、报建、设计以及建筑等一系列的前期工作花费的时间较长，目前大多数还不能达到拆迁安置同步。部分群众对此不理解，加上较长时间的在外过渡，导致群众心里有困惑，缺乏安定感。由于现在地方的社保融资用地都还正在运作阶段，产生的实际效益有限，政府安置、社保资金压力比较大，保障住房和社保的资金难以完全落实到位。
历史遗留问题处理与现行破解对策缺失的矛盾
60号令政策遗留问题。60号令政策自2000年开始施行，虽然2008年4月1日起为103号令取代，但实际由它所规范的征收行为一直延续至今。目前，60号令遗留问题主要集中在极少数被征地群众对补偿标准不满，项目扫尾一直无法彻底完成；集体经济组织资产分配缺乏明确规定，账面不清，部分被征地农民失地后未获取其法定权益；60号令采取的“两安留地”安置模式，受到村集体经济组织执行力和经济实力等条件的制约，安置完成情况效果悬殊较大，特别是部分村支两委工作不得力、经济实力薄弱的村安置滞后，至今没有完成被征地农民的安置，造成部分被征地农民长期居住过渡房、生活困难。
4号令、5号令采取退养安置，部分失地农民在转业转户安置后又经历了下岗和再就业，年龄大、缺乏一技之长，生活存在实际困难上访不断。
以上这些遗留问题多数是受到历史条件的制约，被征地后相当长一段时间才逐步浮现出来的，涉及面广，情况复杂，涉及到民政、社保、农经等众多职能部门，难以短时间内有效解决。只有各级政府真正做到情为民所系，加强部门沟通，敢于担当，拿出一定的财力，安排专门的人员组成工作组，及时化解，才能保障征地补偿安置工作和谐、健康、平稳地向前顺利推进。