户籍改革:“公民化”第一站

户籍制度改革已成为缩小城乡差异、加快城市化进程最重要的“催化剂”，然而难以推进的户籍制度改革该从何处下手？财政又将何以发力？为此，《新理财》特地采访了中国社科院农业发展研究所研究员党国英。

户籍改革双轨制

《新理财》：目前从全国范围看，户籍改革一直难以推进，您怎么看？

党国英：目前户口制度存在两大局限，一是农村户口与城市户口形成了二元化，在基本公共服务保障上出现两套体系；二是不同城市之间存在流动壁垒，像北京、上海这样的一线城市，不仅是本市外农村户口进不来，别的城市户口的居民也进不来。所以户籍制度改革要先从这两方面着手。现在要实现城乡一体化，打破城市间的壁垒是一件很困难的事，阻力也很大，涉及到很多人的利益，改革也要循序渐进。

《新理财》：那么下一步的改革应考虑从哪方面着手？

党国英：我认为首先要形成基础养老和医疗保障的全覆盖，形成统一的机制，农村的标准应与城市最低标准衔接，这样能够先解决农民进城的问题。

其次再解决进“任何城”的问题。以北京为例，现在很多外地城市户口的人，在北京买了房，工作、纳税、社保等等都在北京，但始终拿不到北京户口。从城市规划的角度出发，我认为应该“以房控人”，一个城市从建房的源头就要有规模的把控，建2000万套住房就应该允许至少2000万的人口规模，凡是合法购房、纳税、缴纳社保的人，都应该允许落户。

给“一体化”算笔账

《新理财》：实现户籍制度改革的根本是要实现公共服务均等化，这将涉及到更大的财政资金投入，这是否会加大财政支出压力？

党国英：现在户籍制度改革最根本的问题是基本公共服务不能做到一体化，值得注意的是，我们现在不去提“均等化”，因为公共服务中一部分内容是可以均等的，例如基础养老。但基础设施、文化事业服务等是没有必要实现均等的。

我国目前近60万个行政村，2亿多“农户”，究竟有多少真正的以从事农业劳动为主的农户？这笔账目前不清楚，但可以肯定地说，名不副实。大量的村庄已经无多少农事存在，更多的村庄没有几户专业农民，但财政却要把它们当农村事务来处理。

如果把无农事或农事少的村庄当城市来建设，逻辑上是对的。但是，平均不到2000人的60万个行政村怎么按城市标准建设？如果按自然村说，一个居民点平均人口400人左右，又怎么给它们提供现代基础设施？若真要按现代城市的标准去建设，那是瞎糟蹋财力，我们发现很多农村公共服务设施建了以后使用效果欠佳，后期维护费用高，最后多半荒废了。但如果将就地建设，就会有一大批没有吸引力的假“城市”，最终会被遗弃。

所以我们现在倡导“一体化”而非“均等化”，指的是基本公共服务的体制机制一体化，形成统一的“公民”的概念，在一套机制体系下，完善城市的基础设施和服务，而现有的村民对于公共服务的诉求，无论是医疗、文化还是金融服务，都可以就进到附近的城市中得到满足。

这样还可以提高财政资金的使用效率，一方面提高城市的公共服务水平，另一方面在农村基础设施建设中的资金也不至于造成浪费，在一定程度上节约了财力。同时每个公民都可以享受到比原先更高水准的公共服务。

《新理财》：您提到现在很多农户实际上并没有从事与农业相关的劳动，那么国家的一些惠农政策和资金补贴投入是否也存在同样的问题？

党国英：是的。必须把真正的农民与脱离农业的其他农村人口区别开来，国家支农政策要瞄准那些真正的农民，并创造条件，使他们成长为现代专业农户，农民的收入自然能够提高。国家支农资金再不可继续按撒胡椒面的方式平均发给所有户籍农民。现在我们给一部分人打上了“标签”，尽管他们不再是农民，他们的家乡不再是农业区，但我们非要把他们看做农民，把他们的家乡看做农村，还要帮他们建设“新农村”，这样的做法是不合理的。

《新理财》：如果形成城乡一体化，在社保上形成统一的机制，财政需要拿出多少资金？这笔账您算过吗？是否具备可行性？

党国英：尽管具体这笔资金需要多少我没有算过，但据我估计不会很多，根据目前的财政收入情况，完全有能力承担。因为首先我们没有要求实现公共服务均等化，一些基本保障也是主张农村与城市最低标准接轨，并不会造成财政负担。况且集中财力在城市中完善基础设施建设，使周边农村农民都能受益，支农资金更有针对性地投向真正的农户，这些都是可以节约财政资金的。实行公共服务一体化是改变中国二元社会的重要一步，是非常可行的。按照现在的趋势，我相信，我们很快就能看到相关的政策出台。

“以房控人”的代价

《新理财》：您刚才也提到“以房控人”，这样是否会助推了城市房价？特别是北京、上海这样的大城市？

党国英：这个问题我们要肯定它的合理性。一线城市，特别是国际性都市，将承担高房价，但同时确立了一线城市发展高端产业的定位。这样对全局经济是有好处的，控制的低端劳动力的大量涌入，没有了廉价劳动力，低端产业投资者也会减少，最后转移到二三线城市，而这些投资者的到来又会带动二三线城市的发展，能够解决中小城市产业空心化的问题。

《新理财》：目前中央几次打压政策后，房价依然居高不下，如果实现市场化的“以房控人”是否会引起更多的社会问题？

党国英：总体来讲，我是支持调控房价的，但关键是调控的手段，如果仅仅是限制外地人贷款购房恐怕很难将他们“挡在门外”，首都的城市规模依然会膨胀，户籍制度改革也更难推进，而目前“紧箍咒”一样的户籍政策，限制了人员的流动，部分地区出现就业不充分的现象。现在关键是要尽快推进房产税、物业税、遗产税等相关税收政策，通过征税减少炒房、囤房等投机行为。我认为目前在重庆和上海试点的房产税征收力度还不够，还无法从根本上杜绝房地产投机。

《新理财》：户籍改革下一步若在全国范围内推进，您有何建议？

党国英：改革的基本思路应是实现城乡一体，允许农民进城，并且通过住房建设来实现人口控制规划。至于什么样的住房，拥有或租用的期限多长，新居民的福利待遇和老居民如何衔接等技术性问题，完全可以由当地政府来决定。可以先由几个城市进行试点，再全面推开，如果某些城市的政策存在缺陷，也会在城市竞争中得到修正。

如果按照这个思路改革户籍制度，大约有近1亿农村人口有条件很快在城市中落户，并且不会给城市造成任何负担，因为目前这些所谓的“农村人口”事实上已经生活在了城市。

下一步我们应该以户籍制度改革为重心，全面完善城市社会管理体制。户籍制度改革对农民迁徙的意义非常大，在大中城市改革的意义也要大于小城市。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顾效率、维护稳定”的原则加快户籍制度改革，但具体改革方案仍然应由地方政府针对自身情况制定。