基于城市化背景的户籍制度改革研究

[提要] 随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民工进入城市，户籍制度的弊端日益显现。本文分析几个主要国家城市化进程及其人口管理制度，在对我国城市化特点进行分析比较的基础上，提出户籍制度改革的必要性，探讨针对农民工群体的户籍制度改革措施，着重分析农村宅基地资产化的具体方法。

关键词：城市化；农民工；户籍制度

中图分类号：D631.42 文献标识码：A

收录日期：2012年9月6日

城市化的本质就是农村人口大量向城市集中，农业人口明显减少，城市人口不断增加，从而资源配置效率得到显著提高的过程。这一过程将伴随着生产力的极大提高，生产方式的改变，从而使农民与市民一样，享受城市发展带来的便利，提高生活水平。然而，受现行的户籍政策限制，大量在城镇有稳定工作的农民工的户籍却仍然留在农村，他们中的大多数没有享受到包括医疗、住房、养老、子女教育、社会保障在内的城市公共福利。

一、发达国家城市化进程及其人口管理政策

从国际经验来看，发达国家的城市化有三个主要特征：一是农业生产集中化，从而大幅提高了农业生产效率，为工业化和城市化提供了坚实的物质基础和丰富的劳动力资源；二是城市工业发展迅猛，农村剩余劳动力进入城市，进一步促进城市化；三是基本社会保障制度的覆盖，尤其是在“二战”后，受凯恩斯理论影响，各国政府加强了对城市人口的社会保障力度，世界进入了城市化的最快时期。

英国在工业革命前的城市化率不到20%，到了19世纪晚期，有70%的英国人居住在城市中。在这一城市化进程中，人口迁移的数量是庞大的。1851年时，英国71个最大的城市有111，660万人，其中有300万是外来移民。如此大规模的人口迁徙，没有制度保障是行不通的，于是英国取消了类似于我国现行户籍制度的《定居法》，并于1795年颁布了《贫民迁移法》。1948年英国实施了《国民救助法》，没有收入或者低收入的英国居民，可以领取国民救助金。对于收入低和易失业的农民工来说，这极大地保障了他们的正常生活。这对于保证人口自由流动、促进可持续的城市化起了重要作用。

美国的城市化是在南北战争后加速并与工业化同步进行的。19世纪末，美国基本完成工业化，随着工业化向西部转移，在五大湖周围的东北部和中西部地区形成了制造业带。城市化速度在这一阶段也最为迅速，城市人口比例由1860年的19.8%上升至1920年的51.2%，标志着城市化基本完成。美国有一套行之有效的人口管理办法。每个美国公民自出生起就有属于自己的“社会保障号”，凭它就能走遍美国。美国政府不限制公民的自由迁徙，仅依靠社会保障号和驾照对流动人口进行管理。它记录了个人的各种信息，包括工作、居住、纳税、信誉、奖惩情况等，是美国政府进行所有人口管理活动的基点。

二战结束时，日本的城市化率为33%，经过战后黄金十年的发展，1955年日本城市人口首次超过农村人口，城市化率达到56%，到上世纪七十年代基本完成城市化。日本走了一条高度集中的城市化道路，同时又十分注意城乡协调发展。日本的城市功能设置不限定于城市之内，而是把周围农村也包括在内，城镇的商业和娱乐业设施布局和规模按照服务半径的大小进行规划。与此相对应的，日本的户籍信息以公民的居住地为基础，还包括此人的姓名、出生年月、性别、与户主的关系等。户籍完全随着住址移动这一政策便于人口流动，使得人们无论走到哪里，都有自己的合法身份。

二、我国城市化的特点、问题及户籍制度概述

根据《中国统计摘要》的数据，改革开放30多年来，我国经历了快速的城市化。按常住人口口径统计，1978年中国的城市化率为17.9%，到2009年已上升到46.6%，全国城镇人口达到6.22亿人，我国成为世界上城市化率增速最快的国家之一。但目前这种城市化仍处在“伪城市化”状态，这也是我国城市化的主要特点。所谓“伪城市化”人口，指的是已经在城市生活和工作，但户籍仍旧留在农村的人口，这就导致了以下一系列问题：

（一）耕地不断减少。根据国际经验，城市的土地集约利用率比农村高，农民进入城市后，耕地总量应该是增加的。而我国当前的城市化过程却与这一规律背道而驰，耕地面积不增反减，甚至威胁到“十八亿亩”耕地红线，严重影响我国粮食安全。其主要原因就是城市无法为农民工提供住房、养老、社会保障等公民理应享受的保障，农民工不得不在城市辛勤工作了几十年后，回到农村依靠其口粮地解决其养老和保障问题。可以说，户籍制度在很大程度上造成了农民工“两头占地”的怪相，继而导致耕地不断减少。

（二）农民务农收入长期在低位徘徊。随着一个国家城市化率不断提高，从事农业生产的人口大量减少，农民人均耕作的土地增加，农民的务农收入随之增加，甚至由于大规模的机械得以应用而翻番，最终农民的人均收入会达到或超过城镇工人的收入水平，这就是著名的“刘易斯拐点”。但是在中国，没有城镇户籍的农民工在城镇工作了几十年后，最终还是会回到农村依靠土地实现养老，所以农民人均耕种面积就不会显著增加，农村劳动生产率就无法提高，那么提高农民收入、缩小城乡居民收入差距也就无从谈起。当前政府大力推广的土地承包经营权流转没有得到农民的积极响应也有户籍制度的因素。

（三）在城里节衣缩食，回农村进行低水平重复建设。农民工虽然在城市工作生活，却不属于城市，无论在医疗、养老还是在子女教育上，他们都得不到城市的承认，在城里拥有自己的住房更是他们遥不可及的梦想。所以，农民工往往会全家节衣缩食，把绝大部分的收入存起来，以供将来生病就医、子女上学或者回农村盖房，然后任由房子由新变旧，却甘心全家蜗居在城里几平方米的出租屋里。这既是对资源的严重浪费，也不利于提高农民工的生活水平，更与扩大内需的宏观政策背道而驰。这一系列的问题都与户籍制度不无关系。

三、城市化视角下户籍制度改革的必要性

现行户籍制度是在上世纪五十年代确立的，在这一时期内，我国基本实行的是人口自由流动的政策，但后期由于大量农村人口涌入城市，给城市管理，特别是城市的粮食供应造成了极大地压力，所以逐渐开始限制农民进城。“”运动后，中国农民就基本上被土地束缚住了，除考学或入伍外，就只能留在农村。改革开放后，城镇需要大量的劳动力参与经济建设，而农村包产到户则使这种参与变得可能，随着进城务工的农民工越来越多，一些地方开始考虑着手改革户籍制度，“蓝印户口”就是其中的一种尝试。户籍制度虽然在一定时期内发挥了控制人口无序流动、便于政府人口统计管理工作的作用，但这一计划经济的产物已经不适应于我国经济社会发展的要求，亟待有效变革。

（一）政府依法进行人口管理的要求。根据国务院新闻办公室2008年11月20日的数据，中国农民工数量约为2.3亿。他们生活工作在城镇，户籍却在农村，在现行户籍制度之下，农民工以及农民工家庭处境尴尬，他们不属于城市，也不愿意回到农村。这种“亦农亦工”又“非农非工”的身份使得“农村管不到，城市管不着”，给城市管理带来了一系列问题：农民工的社会地位低下，违法犯罪率较高，给城市治安带来了严峻的挑战；农民工工伤、医疗、养老等问题突出；户籍的约束使得同乡同村甚至近亲通婚的现象普遍，农村的优生优育工作堪忧；农民工子女就学难，门槛高，失学者多，农村留守儿童的教育、安全问题堪忧；农民工以及城乡结合部的计划生育工作遭遇困难，城乡二元生育制度亟待统一。

（二）“新市民”融入城市的要求。据统计，我国“新生代”农民工已超1亿，占农民工外出打工的60%，他们出生于上世纪八十年代以后，成长经历与城里的孩子相似，大多数没有务农经历，渴望城市生活，对未来充满信心，对政府充满期待，希望获得平等的权利。他们是没有务农常识和经验的中国农民，只在户籍上保留了农民的身份。与大多数农民工一样，他们很少享受包括医疗、住房、养老、子女教育、社会保障在内的城市公共福利。他们缺乏对城市的归宿感，城市无法让民工安居乐业，最好的例证就是每年以农民工为主力的春运大潮，倘若他们能够在工作的城市安家，他们就不必为了与家人团聚而经历漫长的旅程；城里人也不会因为民工返乡而买不到早点，叫不到出租车，请不到钟点工；城市，才真的会“让生活更美好”。

（三）城乡统筹发展的要求。目前，我国农民的人均耕地面积仅为2亩左右，农民人均收入仅5，000余元，均远低于发达国家的水平，甚至与世界平均水平还有不小的差距；一些农民工在城市工作，农村的耕地长年无人耕种，处于抛荒、半抛荒的状态，这不仅是土地资源的浪费，长此以往也不利于国家的粮食安全。农民工缺乏户籍的保障，企业熟练工的稳定性就无法提高，民工荒和技术人才的流动性将困扰这些企业。只有把农村剩余的劳动力转移到非农业生产部门，并且让他们在城市安居乐业，与城市居民一样享受医疗、养老等社会保障福利，没有后顾之忧地流转或退出土地经营权，实现农村土地的规模经营，才能真正从源头上解决三农问题，也只有这样，才能使大型机械在中国农村运用成为可能，同时也为城市的工业部门创造需求和就业机会，达到城乡统筹发展的目标。

四、对农民工户籍制度改革的建议

（一）要剥离城市户口的利益，实现基本公共服务均等化。在自由流动已不成问题的今天，户籍制度改革的本质是剥离依附于其上的种种福利，降低城市户口的“含金量”，缩小乃至消除城乡之间在公共服务获得方面的差异，特别是那些不是通过社会化方式而是通过再分配方式，以人口的户籍身份识别而获得的社会服务的差异。因此，户籍改革是一项系统工程，它涉及到医疗、住房、养老、子女教育、社会保障等基本公共服务的均等化。

在建立覆盖所有城乡居民的社会保障体系之前，政府首先应该为所有在城市有固定工作的城乡居民提供均等的基本公共服务，尤其要重视养老保险、失业保险等社会保障体系的建立。也就是说，无论是当地人还是外来人口，只要在城市有稳定的工作，并且依法纳税、缴纳社会保险，政府就有义务为其提供基本的公共服务。有些学者担心，这样做会导致大量人口涌进大城市，甚至会出现贫民窟，社保基金破产，使本地居民的利益受损。这种担心是经不起推敲的，因为我国目前实际上已经实现了自由迁徙，只是自由迁徙的权利还未获得户籍制度上的承认。即便放开户籍，医疗、住房、养老、子女教育、社会保障等相关市民福利也是分阶段获得的；况且大城市生活成本较高，农民工不一定有太大的兴趣。需要强调的是，农民工户籍制度改革绝不等同于农民进城，享受基本公共服务的对象仅限于已经在城市有稳定工作的农民工，而不是把生活在农村的农民“赶”进城，这是一个自发、自愿的过程。而且，进城务工的农民工大都是年轻人，对城市来说是有人口红利的，会把城市的老龄化进程往后推移，使城市更年轻。所以，这些人进入城市不但不会导致社保基金破产，而且还会弥补城市因老龄化出现的社保资金缺口。

（二）“两权”资产化，使其成为农民工转户的“第一桶金”。“两权”即集体土地承包经营权和宅基地使用权，现在农民工转户进城后必须放弃这两项土地权益。而随着城市化、工业化的不断推进，拆迁征地使农村土地，尤其是城市近郊的农村土地价值日益体现出其应有的价值。所以农民工在面临转户的选择时，必然会权衡城镇户口能带来的利益是否值得自己放弃承包地、宅基地。重庆等地正在进行的城乡统筹试验就遇上了所述问题，不少符合转户政策的农民因为担心会失去土地权益而不愿意转户。

农民工的合法财产权是受宪法和法律保护的，给农民工城市户籍不能以要求其放弃土地权益为代价。考虑到我国土地所有权性质，目前比较可行的办法是保持土地承包经营权和宅基地使用权与所有权分离，在所有权不发生改变的条件下交易流转经营权和使用权，为农民工转户进城提供“第一桶金”。也就是说，承包地和宅基地的所有权还是属于村级集体经济组织，而经营权和使用权可以自愿、有偿地流转。这样既不存在法律上的障碍，还可以解决当前农村日益突出的耕地抛荒、农房闲置问题。最重要的是，农民工有了这笔收入之后就可以在城镇购买商品房，实现居者有其屋，成为真正的“城里人”。其中，承包经营权的流转各地已经在实际操作。即农户可以在承包期内将经营权有偿转让给其他农户经营或者入股农业开发公司，按年分红，形式较为简单，笔者不再赘述；对于宅基地，笔者认为可以采用与国土资源部城乡建设用地指标增减挂钩试点类似的形式，其具体做法是，农民工将其宅基地复垦，有偿出让“用地指标”，“空出”紧张的建设用地资源，供城市化所需。比如，农民工A希望在工作地城市定居，这时他可以到国土部门申请将他的宅基地（假设面积为500平方米）转成农用地，这样这个地方今年就多了500平方米的新增建设用地指标，A就可以把这500平方米的用地指标拿到“农村产权交易所”挂牌交易，价高者得，所得悉数归其所有，A在交易之后必须把其原宅基地复垦为耕地，该耕地的承包经营权经村集体同意也归其所有；若开发商B拟在城市规划区内竞买某宗地国有土地使用权，那么B在竞拍前必须先去“农村产权交易所”买到相应面积的建设用地指标。

需要强调的是，宅基地的建设用地指标交易并不涉及土地本身，也就是说买卖的仅仅是指标，而土地的所有权自始至终仍然是村集体的，并且其主体仅限于已在城镇有固定工作的农民工，还在农村从事农业生产的农民不属本文讨论范围。并且，为杜绝地方政府强迫农民“上楼”现象的发生，政府在这个过程中不该过多参与，农户和用地单位或个人才是交易的主体，即卖与不卖由农户决定，交易价格由市场决定，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。这也是其与当下的试点政策最大区别之一。

这一变革如果得以实施，它对我国经济社会所带来的影响甚至比1998年的住房货币化改革更加深远。因为此举将大大增加农民工的财富，实现农业规模经营，极大刺激国内投资和消费需求，还将唤醒我国农村沉睡的资本，使一无所有的农民手中掌握了巨额且随时可以变现和流动的资本——可以抵押贷款，也可以交易。而贷款或者交易所得可以用于创业，也可以在城镇购房居住，大幅度降低农民工进城的门槛。

如上所述，剥离了附加在户口上的城乡之间、区域之间的待遇差异后，户籍就只是人口信息的载体了，我们可以借鉴美国的“社会保障号”制度，建立全国联网、城乡统筹的居民户籍信息系统，那时人们就可以仅凭身份证走遍全国。这个系统记录了个人的各种信息，包括姓名、籍贯、出生年月、照片等基本信息，有关部门还可以根据权限从中调取其工作、居住、纳税、信誉、犯罪记录等情况，是政府进行所有人口管理活动的基点。在人口迁移流动管理方面，基本遵循自由迁徙的原则，实行居住地管理，仅仅依靠身份证和居民户籍信息系统对流动人口进行管理和信息的追踪。

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