外汇主体监管初探与思索

外汇管理局提出的转变外汇管理理念和方式的“五个转变”战略构想，成为当前及今后一段时期的外汇管理领域改革的方向。 为进一步提高外汇服务水平、实现监管信息互用、增强外汇资金风险防范能力，笔者结合海南外汇管理工作实际和涉外经济的特点，对在海南实施外汇主体监管的必要性、特殊性、可行性、操作性进行了一些思考和探讨。

一、在海南试行外汇主体监管的必要性

主体监管是指以涉外主体为监管对象，以非现场监管为手段，综合利用系统数据和外部信息，对涉外主体进行监测分析、综合评价，最终实现对外汇主体预警、管理的监管目的[1]。随着国际经济一体化步伐的加快，跨境资本流动日益频繁，跨境收支和结售汇规模不断扩大，给外汇管理工作带来了新的挑战。 传统的以事前监管、逐笔审批为主的行为监管模式已经不能适应当前的形势变化。 长远看，只有转变外汇管理方式，实行外汇主体监管，才能适应形势发展的需要。从海南省的情况看，外汇管理工作同样面临这个现实问题。 目前，监管机构分别按职能不同对市场主体进行外汇监管和服务。 外汇业务系统也是按业务类别开发的，市场交易主体相关信息分别散布于各个业务系统，系统之间关联度不高，共享互用程度较低，难以对交易主体进行全面、准确、有效、实时的监控和管理，影响了监管效率。 因此，进一步转变外汇管理理念和方式，对提高外汇管理和服务水平很有必要， 意义深远。 一是有利于实现信息共享。 在行为监管下，单个部门因信息不完整，难于对市场主体的整体风险程度做出准确判断， 对主体进行综合监管能够全面掌握市场主体的全口径数据和信息，及时发现经常和资本项目交叉类交易中的异常行为，有效避免监管真空及重复监管问题。 二是形成监管合力，提高监管效率。 监管力量由分散变为集中， 加强监测分析和调查研究, 加强对监管对象外汇业务的真实性和合规性审核、监测和分析，进一步提升防范外汇资金风险水平。

二、在海南试行外汇主体的特殊优势

（一）海南涉外经济特点提供了有利实践条件

一是涉外企业数量不多。截至 2011 年 9 月 30 日，海南省外商投资企业有 911 家，进出口企业 492 家。二是跨境收支和银行结售汇规模总量小。 2011 年 1-9 月，全省跨境收支总额 115.8 亿美元，同比增长 1.1 倍；全省银行结售汇总额 54 亿美元，同比增长 58.4%。 虽然海南跨境收支和银行结售汇规模随着国际旅游岛建设的推进不断扩大，但与全国相比总量很小，跨境收支规模约占全国总量的 0.5%。 三是外汇业务集中度高。 2011 年 1-9月， 海南前十名涉外企业跨境收支总额占全省总额的68%，近七成业务集中在极少数大企业身上 ，集中度高，大企业的资金流动对海南省外汇运行影响明显。 因此，在海南探索主体监管方式应该结合海南涉外经济特点，以大企业为监管主体作切入点，是可以创新一种既有别于其他分局、又带有鲜明的海南特色、监管与服务效果俱佳的全新的主体监管模式。 笔者认为，海南涉外经济特点， 恰恰为创新主体监管模式提供了非常有利的条件，且总体上创新动作小、成本低、实施快、成效大。

（二）企业主体明显差异有利于确定主体监管对象

目前，海南省涉外企业有 1400 多家，但企业主体的规模差异较大，少数大企业涉外收支变动对全省跨境收支的影响举足轻重。 尤其是海航集团，不仅业务量大，且业务种类齐全，涉及经常、资本绝大多数项目，有很强的代表性。 为在辖区研究主体监管制度相关问题提供一个很好的样本。

（三）在海南试行主体监管独具特色

在海南试行外汇主体监管，有其特殊优势和有利条件，特色明显。 一是直接以省会分局做试点，在全国来说是一种创新，也是一种超前的探索。 二是选择以重点企业为主体做试点是转变外汇管理理念与方式的一种有益尝试。 三是将所辖 50%以上的跨境收支纳入主体监管范围，其比例在全国是最高的。综合分析，与全国其他各省相比较而言，在海南试行实施主体监管，不仅具有必要性、可行性，还具有特殊性，对于实现信息共享互用、防范大企业外汇资金风险、推进涉外经济发展和国际旅游岛建设的意义重大。

三、在海南试行主体监管模式的比较选择

结合海南省分局实际，笔者研究提出了以下三种组织架构模式：

模式一：保留现有的处室设置，业务报表和档案均按处室职能归口管理，主体监管对象的信息数据在分局各处之间实现共享互用。 此模式需要对现有操作流程和审批流程进行微小调整更改，即将主体监管对象涉及经常项目处的审批权限更改由资本项目处审批，人员从经常项目处调整 1~2 人到资本项目处从事前台受理与审核。

模式二：实行综合柜员制。 在此框架下，对于主体监管对象来说，不管是经常项下业务还是资本项下业务，均由业务操作人员统一受理和审核。 同时，信息收集、统计报表、档案管理、评估报告等所有主体监管工作也由该小组完成。此模式的优点是改变了原来分经常项目和资本项目等不同业务种类分别设岗办理业务的格局， 每个综合柜员能够在同一台电脑上通过切换不同的业务系统为企业办理所有外汇业务，从而为主体监管对象提供“一站式”服务。 缺点是除需要对现有的业务操作流程作出相应的更改外，分局各处之间的协调是一个比较突出问题[2]。

模式三：打破按经常项目、资本项目设置处室架构，设立营业部及外汇管理处。 营业部负责办理主体监管对象经常项目与资本项目所有外汇窗口业务， 外汇管理处负责主体监管对象外汇业务的真实性和合规性的后续监督和管理。此模式为理想中的组织架构模式，能够实现真正意义上的主体监管，但也受诸多客观因素所制约，主要是我国资本项目尚未完全对外开放和人民币尚未国际化，打破现有业务系统框架是一项系统性工程，条件不成熟。

通过对上述三种模式优缺点的比较及可行性的分析，笔者认为，目前来说，模式一是可行的，但也要注意业务集中、审批集中会带来一定风险，要切实做好防范和控制工作，这对风险防控、服务质量、人员素质等方面提出了更高的要求。

四、在海南省分局试行主体监管的操作思路

（一）前台业务办理

主体监管对象涉及经常项下的审批业务极少， 大部分核准审批业务集中在资本项目处。因此，资本项目处是扮演实施主体监管的主要角色， 负责主体监管对象经常项下和资本项目下所有外汇业务受理、审核、办理（包括年检）。

（二）后台业务监管及风险防范

后台业务监管的核心是风险的预警和防范， 主要任务是数据采集、设定指标、监测分析和风险评估。

1．数据采集。 数据采集是做好监测分析和风险预警工作的基础，应以资本项目《数据综合利用平台》为主要监管平台，以其他业务系统为辅助平台，从各个业务系统中对主体监管对象外汇业务数据信息进行全口径采集。

2．设定指标。 被选作试行外汇主体监管的对象，其外汇业务几乎涉及进出口（含转口贸易）、服务贸易、租赁性融资、对外投资、外债担保等经常项下和资本项下的所有业务。 根据其业务种类及主体监管的需要，按照可量化、易监测、相关性的原则，笔者针对每一种涉外业务特点，选取了主要的监管项目、监测指标和预警指标（详见表 1）。

3．监测分析。 对异常或关注的数据信息进行筛选、比对、加工分析，依据主要监管指标生成预警月报表，并根据已采集和处理的信息， 参照预警指标监测的结果，对主体监管对象的异常外汇收支和结售汇行为做出综合分析与判断。

4．风险评估。 从微观和宏观角度对主体监管对象的风险情况进行评估，评估报告内容包括：一是主体监管对象基本情况。 包括资金注册、股本结构、资产负债构成、实物资产等；二是主体监管对象业务活动对辖区外汇收支波动的影响；三是主体监管对象执行外汇政策中存在的主要问题。 包括异常情况、违规情况、值得关注的苗头性、倾向性问题；四是对主体监管对象做出结论性意见（正常或异常），并提出相关建议措施；五是每季撰写《海南省外汇业务主体监管评估报告》， 为领导决策提供依据和服务。

（三）技术支撑。 无论是前台或后台的业务操作 ，都离不开科技的支持与服务，如数据信息采集、存放、筛选、加工、生成各类图表等，因此，外汇科技管理部门主要职责是为主体监测提供必要技术支持，此外，还要积极参与研究主体监管系统开发与应用。