我国城市土地市场政府行为研究综述

中图分类号：F275 文献标识码：A

内容摘要：我国城市土地市场的建立实质上是由政府所主导的强制性制度变迁的结果，并且政府是我国城市土地出让中的唯一供给主体，因此如何推进城市土地市场化的下一步改革，规范土地市场秩序，政府的行为规范尤其关键。本文从政府角度出发，对我国土地市场与政府行为的相关研究做了梳理，试图对今后土地市场的改革有指导意义。

关键词：城市土地 政府行为 土地产权 土地价格

回顾中国城市土地制度的改革历程，不难发现，改革的成就与问题同时并存。在承认城市土地使用制度改革成功的同时，要认识到城市土地制度的改革与其他领域的改革一样，是一种渐进式增量式改革，城市土地使用“双轨制”的现象仍然大量存在。城市土地要素市场发育严重滞后，土地的市场化程度还处在初级阶段。而我国城市土地市场的建立实质上是由政府所主导的强制性制度变迁的结果，因此如何推进城市土地的市场化改革，政府的行为规范尤其关键。在城市土地要素市场进一步市场化改革中，政府是否还要处于主导地位以及在土地资源的市场化配置中如何定位职能范围和作用边界等问题，直接关系到城市土地市场化的进度和水平：土地资源是由政府还是市场配置，城市土地资源的使用和定价是由市场还是政府决定，是衡量城市土地要素市场市场化程度的重要标准之一。在认清城市土地市场发育程度的前提下，城市土地市场秩序进一步完善的核心症结在于理清政府与市场的关系。近年来我国学术界对于土地问题给予了大量关注，本文从政府与市场关系的角度出发，对相关研究作了理论的综合与整理，试图为我国土地市场下一步的规范发展提供借鉴与启发。

城市土地产权制度与政府行为的相关研究

产权明晰是土地交易的前提条件，产权的明晰既要靠政府的政策提供和制度创新，又涉及到政府作为城市土地出让主体在交易中与相关利益者的关系问题。学者们从城市土地产权的角度分析了土地出让中政府行为的原因，周其仁、陈书荣（2001）认为我国城市土地产权制度的缺陷从我国城市土地使用状况看主要表现在：一是产权边界模糊，内容残缺。按照两权分离原则和现实，土地使用权实际上是具有占有权、使用权、部分处分权和部分收益权的准土地所有权。这模糊了土地使用权和所有权的边界，因为所有权和使用权都具备这四项职能，造成了理论上的模糊和现实中的混乱；二是城市土地国家所有权表面上是清晰的，但实际上各级政府都可代表国家行使所有权，造成了各级政府为解决拮据的财政经费问题出现大量低价出让土地以及政府官员寻租猖獗的局面。

对于如何完善城市土地产权制度来规范政府行为，首要的问题是明确国有城市土地所有权主体的问题，关于城市土地所有权主要有“政府所有”和“法人所有”的分歧。政府所有论内部又有不同的主张，存在国有土地产权的单一所有和分级所有的争论。戴旭宏（1993）坚持中央政府是全国城镇国有土地的法定所有者；张小铁（1994）、李元（1995）、范恒山（1995)等都主张城市国有土地所有权主体应是全国人民代表大会或中央政府；郝寿义（1993)主张建立一个统一的全国城市土地管理机构作为中央政府的法定代表行使土地所有权。“法人所有论”者大多主张成立城市土地公司，如杨继瑞（1990）主张国有地产公司是国有土地所有权的法定代表组织，隶属于城市政府，接受政府的指令；高波（1996）主张建立城市土地法人所有制，中央政府设立土地资产总公司，对各级政府的地产公司通过参控股方式进行经营管理，土地所有权可在各土地资产公司之间让渡。其次，在关于土地产权制度建设方面，戚名深（1998）对中国理论界关于城市土地产权制度建设的思路进行了综合考察，在他所列举的文献中，主要表现为以不同物权构建中国土地产权制度的不同主张；另也有些学者对某些土地权利的性质和特征作了深入研究（戴银萍，1997；刘兆年，1997；程宗璋，1999）。

国内学者普遍认为规范城市土地供给方式和提高配置效率的基本前提是建立合理有效的城市土地产权制度。城市土地产权制度对城市土地出让中的政府行为有着最根本的激励作用。城市土地产权制度的完善程度；城市土地产权主体明确与否―城市土地所有权主体是中央政府还是地方政府或中央与地方共享；城市土地所有权与使用权的边界是否清晰，对城市土地资源配置中政府行为的规范化研究有着直接的联系。换言之，我国城市土地出让中政府一系列不当行为所造成的城市土地资源配置的低效，从根源上说正是由于政府对城市土地产权核心和附属权束的范围、构成等不明确所造成的越位、缺位、错位等行为引起的。因此，惟有在城市土地产权完善而清晰的前提下，对政府在城市土地出让中行为的规范研究才有可能得到正确的结论。

城市土地资源配置效率与政府行为

国内学者从不同的角度对城市土地资源配置的机制、效率、模式等进行了一系列深入的研究。首先从市场与政府的角度对城市土地资源配置的有效性做了讨论，在肯定市场机制对于城市土地资源配置的有效性基础上，认为土地利用的非排他性、非竞争性等特征使政府干预土地市场成为必要。高映轸等（1996）认为土地市场可以实现土地配置效率，但市场失效将妨害社会目标的实现，需要政府对土地市场进行干预。袁剑（2003）则基于我国城市土地国家所有制的前提，提出构建一个由市场和政府两种机制共同作用的土地资源配置调控模式，政府和市场相互作用，各司其职，达到土地资源利用最佳综合效益。政府对土地出让市场的干预有利于克服市场失灵，但同时学者们也注意到了政府行为有时不能提高土地配置的效率，反而进一步降低了公众的福利。如赵贺（2003）从政府干预手段的落后，中央和地方政府管理目标的差异性等多方面分析了我国政府对土地市场干预失灵的深层次原因。钱文荣（2001）从地区性外部性、政府机构的“内在性”以及政府机构的多层次性等方面分析了城市土地资源配置中的政府缺陷。

其次，我国城市土地的国有化决定了政府成为城市土地出让的唯一主体。对于这一特定的制度安排，有两种不同的观点，一种通过对中国香港土地批租制度的分析，认为政府城市土地的所有者和管理者的双重身份可以有效的统一起来，有利于政府对土地市场的宏观调控（张熏华1995）；而另一观点如曾永昌（2002）则认为土地市场的政府垄断是计划经济体制转型期的产物，土地市场的政府制始终存在政府失灵，导致了国有土地资源配置中效率与公平的双重损失。曹春明（2004）从城市土地的政府垄断供给与房价和城市经济的关系研究了政府行为对城市土地市场的影响，认为在土地垄断供应的条件下需要对政府行为进行更严格的规范。

国内学者们对城市土地资源配置机制、效率和模式的研究，直接涉及到了政府干预机制对城市土地资源配置效率的影响。但是总体来看，大多数研究侧重于对西方相关研究成果的介绍、论述或应用。而对我国政府作为城市土地唯一供给主体制度安排下的政府功能定位没有得出理想答案，对城市政府兼具土地经营者和管理者的双重职能所引发的种种问题没有进行系统分析及解决。

城市土地价格与政府行为

城市土地市场配置的前提是城市土地的合理定价，地价对城市土地资源的优化配置具有导向作用，政府可以利用价格机制来实现对城市土地市场的宏观调控。首先，高映轸（1996）、杨庆媛（2001）等从正反两方面提出了应该充分发挥价格机制对土地资源配置的基础性作用，运用土地价格协调土地的供需，促使土地市场趋于均衡状态。价格机制作用发挥的前提是城市土地的合理定价，在关于如何对城市土地进行定价的问题上，蒋碧娟（1993）基于影响地价因素的复杂性提出了“宏观与微观综合研究法”的城市土地估价思路。尤杰（1996）从国民收入分配的角度提出宏观地价评估的研究思路，提出“宏观地价”概念及宏观地价评估理论与方法，为区域间城市地价水平比较研究提供了依据；单胜道，吴次芳（2000）等人将西方经济学中的外部经济理论引入地价研究，研究土地理论收益价格和外部地价的构成、内涵等，提出了外部地价论，拓展了地价评估理论及评估方法的研究视野。

其次，对我国城市土地价格的具体研究。张跃庆（1996）提出由于我国城市土地由城市政府垄断经营，我国城市土地出让价格的形成在很大程度上受到政府的影响。杨庆媛，刘智勇（2000）从我国城市土地产权结构和土地市场结构出发，指出政府主要通过影响土地供求关系、制定地价政策和实施城市规划等影响土地价格。黄征学（2005）认为在当前的产权制度和管理体制下，政府是影响土地价格的重要因素，并具体指出了政府为了降低经济运行成本而用行政干预来降低企业用地价格和居民用地价格的行为，以及政府为了增加收益而实行的提高土地价格的行为，并分析了政府破坏城市土地价格形成规律的行为所产生的危害。朱亚兵（2006）根据拍卖理论的一些研究成果，指出在实际土地市场的交易中，不同土地出让方式，由于交易成本和竞争程度等的不同，会导致不同的土地价格水平，政府部门可以通过对出让方式的选择来影响土地价格。曾永昌（2002）进一步认为最初被社会和政府都公认的招标拍卖挂牌制度，由于缺乏体制内生动力和运行机制基础，己经在政府垄断市场体制下演变为政府垄断市场的工具，要么因为政府财政需求的结果导致房地产价格的上涨，要么为政府招商引资暗箱操作压低价格，从而异化为政府提高“效率”或维护“公正”的机会主义挡箭牌。

再次，关于政府土地价格行为的分析。城市土地出让中政府对土地价格的影响既包括提高土地价格的行为，又包括降低土地价格的行为。对于城市政府的高价行为，贾奇锋，郑光泉（2006）认为是土地出让金能够带来的丰厚的财政收入以及为“寻租”提供了条件诱发了地方政府的不合理土地价格行为；李明月、胡竹枝（2005）、贾康（2006）等认为现行财政体制是地方政府随意批租土地的诱因，分税制下中央与地方政府财权与事权的不合理划分促使地方政府对“土地财政”的高度依赖。对于土地低价行为，吴旬（2004）从地方政府间竞争，为达到招商引资的目的而实行的土地“价格战”角度进行了分析，并指出通过改变对地方政府官员的激励机制来矫正此种政府失灵。在对政府土地价格行为原因进行分析的基础之上，相关研究还指出了政府土地价格行为所产生的影响和后果，如低价行为造成的国有土地资产的流失，高价行为造成的城市房地产价格的高涨和居民福利的损失等。

结论

通过以上对国内相关研究的综述可以看出，随着我国城市土地市场的建立和发展，我国对城市土地的市场配置和政府调控进行了大量有意义的研究，并密切关注到了城市土地出让中出现的问题，从制度、体制等多方面提出了解决办法。但已有的研究还存在如下不足，需要理论上进一步的拓展。虽明确了城市土地的有效配置需要市场与计划的有机结合，认识到政府对城市土地市场的干预的必要性，但对于我国城市土地一级市场上政府的职能范围没有给出明确的界定。政府经济职能是一个完整的体系，同时由于土地作为基本的生产要素之一在社会生产生活中的重要性，决定了城市土地出让中政府经济行为的多重目标，已有的研究缺乏对政府经济行为众多目标间关系和各目标实现效果的分析。我国政府垄断城市土地供应，政府兼具土地所有者和土地管理者的身份，对这一制度安排在内地与香港的不同实施效果缺乏比较分析，从而未能对制度作出准确的评价。

参考文献：

1.刘新芝.城市土地产权制度的改革研究[J].山东经济，2006(2)

2.周其仁，陈书荣.浅谈城市土地产权制度的创新思路[J].改革与战略，2001(5)

3.杨庆媛，刘智勇.城市土地价格与政府行为的相关机制研究[J].西南师范大学学报（自然科学版），2000(2)

4.毕宝德.土地经济学[M].中国人民大学出版社，2006

5.黄征学.中国城市经营中土地价格行为研究[M].经济科学出版社，2005

6.杨继瑞等.房地产新政：现状、展望与思考[M].西南财经大学出版社，2005