美国治理地方保护主义的立法和举措

摘要:美国地方保护主义由来已久。最初构成美国的13个殖民地,是在不同时间、不同地点,由不同的团体、业主或人分别建立的,因而它们自成体系、互不相属。为了解决矛盾、促进合作,各州之间首先进行自我协调。这种协调通常是通过签订具有约束性的双边和多边法律协定或行政协议来实现的。美国在克服地方保护主义上的经验教训对中国很有启发意义。

关键词:美国;地方保护主义;立法;举措

中图分类号:D927 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)29-0153-02

几乎所有的地方政府,不论是经济发达国家的还是发展中国家的,都存在保护地方经济的动机。这是由于地方政府的运行依赖于当地的税收,另外,就业情况也直接关系到政治家的选票及社会稳定。为了保证税收基础和确保地方就业率,地方政府可以构建各种贸易壁垒以保护地方行业免于外部的竞争。

一、历史回顾

诺斯(1999)在他的《西方世界的兴起》一书中认为,由于市场分割和管制,使法国和西班牙两个大国走向衰落。在这两个国家,君主制逐渐夺取了代议制机构的权利,发展了一套税收制度和标准。这套税收制度提高了地方性和地区性的垄断,抑制了创新和要素的流动,导致生产性经济活动在法国相对下降和在西班牙绝对下降。

美国也不例外。

构成美国的最初13个殖民地,是在不同时间、不同地点,由不同的团体、业主或人分别建立的,因而它们自成体系、互不相属。建国之前及以后相当长一段时间内,各个地区与欧洲和加勒比海地区西印度群岛的贸易联系仍然频繁,但彼此间――尤其是南方和北方之间的――经济联系则非常微弱,区际交易极不发达。有研究显示,独立前夕,在地理上分为四大块的北美 13个殖民地之间的贸易,占其对外贸易的比重平均不到15%,即85%以上属于海外贸易。

美国在南北战争以后,各州之间的经济联系逐步加深,贸易利益冲突也不断加剧,各州为了维护自己的利益,也纷纷筑起贸易壁垒。某些州政府订出一些巧妙的方法来刁难来自本州以外的商贩,如故意订出一些有关等级和标签的规定,或制定一些为其他州不易达到的检验标准和规格等,以帮助本州的生产者。在20世纪二三十年代汽车运输大发展的时候,许多州制定通过本州公路的卡车载重和尺寸标准,筑起运输壁垒,阻塞了原本畅通的公路交通,增加了汽车运输的成本,等等。

美国先有独立的各州,后有统一的联邦这一独特的建国史使各州拥有广泛的权力,特别是各州拥有相对独立的立法和司法权力,上述种种行为都是以州立法机关颁布法令的形式出现,具有法律依据。比如纽约州为了保护本州牛奶生产商的生产和销售,曾颁布 《牛奶控制法》,以限制其它州的竞争。某些州还钻法律空子,以宪法第21条修正案(1933)中“禁止违反当地法律,为发货或使用而运送或输入致醉的酒类”的规定为楔子,制定法律对外地的酒类征收更高的营业税,对外地来的制造商颁发特别许可证等,其目的在于协助当地酿酒商、蒸酒商或农民。这些措施常常引起报复,直发展到一个州对另一个州进行攻击,如此等等。

二、完善立法

在美国,地方保护主义由来已久。在美国独立初期,不少州法院存在“歧视外地当事人”现象。所以,美国《宪法》在1789年通过之时便明文规定,要设立一个特别法院,专门审理涉及来自不同州的诉讼当事人案件,以便中立审判。《宪法》还明确要求,必须由联邦政府负责监督管理跨州的商贸关系,各州不允许干涉、破坏。为了解决矛盾,促进合作,各州之间首先进行自我协调。这种协调通常是通过签订具有约束性的双边和多边法律协定或行政协议来实现,各州所签契约受美国法律保护,具有法律效应。相应各州之间可以形成一种正式和稳定的州际合作。契约的内容涉及州际商品贸易的互惠条款,一些大型州际项目的建设与管理(如跨州大桥、隧道、水利工程等),以及具有超越本州利益的项目建设。如马萨诸塞州和新罕布什尔州通过协议联系成立了梅尔马克峡谷水控制委员会,负责在新罕布什尔州内建设一项抗洪工程,该州由此而损失的税收收入则由马萨诸塞州给予补偿 。另一方面,建立各种形式的州际合作组织与机构,频繁地活动于各州之间,建立彼此的联系,增加信任,对于未雨绸缪,化解矛盾,促进州际合作也起到了十分重要的作用。

由于各州不平衡,在实行州际自行协调时难免出现不公正,这时需要求助于联邦法律的规制。美国宪法授予国会在处理州际关系中具有优先权,国会可以超越各州彼此对立和矛盾的法令,制定全国统一法律,规范市场。美国通过构建,从立法到司法层次来着力打破地方保护主义,其中一个典型案例就是1824年“吉本斯诉奥格登案”,引起了打破地方保护主义的州际贸易法的修订。

这宗案件起因于1808年纽约州授权汽船的投资商和发明者利文斯顿和富尔顿在纽约州水域的30年的汽船经营特许权。其他州则进行报复性的仿效,汽船航运垄断在沿海和沿河(密西西比)各州形成敌对气忾,各州各自为政、相互报复,不允许其他州的船只进入本州。奥格登买断了其中一条航线的垄断经营权,而吉本斯因也经营这条航道的的航运业务而违反奥格登的特许权,被判败诉,吉本斯最后向联邦最高法院。这一问题牵涉到联邦与各州共同拥有这一至关重要的问题上来。判决结果是宪法只授予国会管理州际贸易的权力,从此水域开放,航线增多,航运业繁荣。

这一判例①的深远意义在于,任何看来会妨碍州际交通和货物自由流通的地方法律法规都会被判定违法,地方再也无法为了自己的局部利益而牺牲国家的前途。州际贸易条款成为联邦政府最大的权力来源。随后美国1887年通过的《州际商业法》、1890年的《谢尔曼反托拉斯法》以及后来的《克赖顿法》都对美国统一自由市场的形成起到了极为关键的作用。

美国联邦宪法作为一个经济,它规定整个国家――从缅因州到佐治亚州,从大西洋到密西西比河谷――是一个共同市场,对各州之间的贸易不得课取关税或捐税(第1章第9条)。宪法规定,“在整个美国,所有关税、流入税、国内货物税必须是统一的”(第1章第8条)。国会制定税率时,不能对某些州采取区别税率,包括歧视性税率和优惠税率,全国实行统一税制和税率。“对于自各州输出之货物,不得课税。”“对开往某州或从某州开出的商船,不得强令在他州报关、办出港手续或纳税”。这也就是原产地规则(the rule of origin),即在国家任何一个地区合法生产的产品在国家各地的销售都自动地具有合法性,任何对不同地区生产的产品进行差别待遇都是非法的。

三、现实举措

仅有完善的立法并不够,因为地方政府受地方利益驱动,自然都会偏向本地区的生产者和消费者,所以不能指望地方政府(包括司法)自我约束。为了防止有法不依,保证宪法原则能够得到有效贯彻,美国专门建立了“州际贸易管理委员会”,设计了双层(two-tier)司法体系。在地方层面,除存在各州司法体系外,还有独立于各州的由联邦财政支持的联邦司法体系。联邦司法体系从下至上包括地区法院、巡回法院(或称上诉法院)和最高法院。所有联邦法官均由总统直接任命,完全不受州政府的影响。凡属跨州性贸易纠纷,都由联邦司法体系进行仲裁,从而从制度设计上保证了跨州贸易司法的公正性和有效性。这从一个方面说明了,一个现代市场经济是不会自然形成和自我维持的,而在一个大国内要建立统一的大市场,司法制度的组织安排十分重要。

更多的时候,美国是依靠司法来制止地方保护主义的。首先,可以通过法官的宪法审查来实现。美国哈佛大学法学院戴维・巴伦教授说,对于《宪法》赋予联邦政府管理不同州之间的商贸活动的权力,法官们除了字面解释外,还会这样理解:对州来说,除非立法赋予它这种权力,否则不允许它干涉州际之间的商务活动。“实际上,一旦地方政府想去管理本辖区内市场的事务,你都可以说它影响到了其他的州,因为任何一个政府里所有的事务都可以跨境流动,都会影响到其他地方。”

其次,美国法院还对政府与市场的几种互动模式予以审查。在管理和服务方面,如果政府明显区别对待不同主体,大多数情况下可以说是违法的,还有些政府规章可能不区分外地和本地,但如果实际上违反了全国统一大市场,也是违法的;在税收方面,如果一个地方政府区别对待本地和外地的商品,课以不同税率,肯定违法,但也有例外,因为有时税率应该和该市场主体在本地区的商务活动程度、本地政府的成本支出成比例。

金融危机期间,美国国会议员中也有人喊出了“买美国货”的口号,但美国各州之间并没有开始摩擦,没有出现地方保护主义。因为美国各州之间,州与联邦政府之间一旦在商业条款方面争执不下,都由美国联邦法院来调整。美国联邦法院的所有法官均由总统提名,再由国会批准。联邦法官是终生制,其薪酬也由联邦政府支付,且只有美国国会有权罢免联邦法官。总统都奈何不了联邦法官,更何况各州州长。负责协调地方保护主义问题的机构只有最高法院。另外,美国发达的市场机制,四通八达的交通系统,以及完善的国家银行系统,将各州各地区联结起来,共同保证了统一大市场的形成。美国在克服地方保护主义上的经验教训对中国很有启发意义。

参考文献:

[1] 诺斯,罗伯斯・托马斯.西方世界的兴起[M].北京:华夏出版社,1999.

[2] 福克讷.美国经济史[M].北京:商务印书馆,1964.

[3] 郑迎平.美国是如何处理各州之间关系的[J].经济研究参考,1998,(18).

[4] 任东来,等.美国历程:影响美国的25个司法大案[M].北京:中国法制出版社,2004.

[5] 郑赫南.美国如何应对地方保护主义[N].检察日报,2007-01-12.

[6] 希尔曼斯.美国是如何治理的[M].北京:商务印书馆,1988.

[7]美如何应对“地方保护主义”[N].新京报,2009-03-15.