保障性住房建设的困境及实践研究

摘要：在分析制约保障性住房建设因素的基础上，主要对重庆市长寿区保障性住房的做法、采取的模式、取得的成效进行介绍，以提供借鉴，并结合实际，提出加强完善保障性住房的相关政策建议。

关键词：保障性住房；建设；资金；房价；低收入

中图分类号：F299.27 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）05－0058－03

引言

近年来，特别是2008年以来，我国房价快速上涨，住房问题成为广大居民特别是低收入困难群体和被征地拆迁人员极为关注的话题。为改善低收入群体居住条件，实现“住有所居”，国家出台了一系列措施，全国各地也加大保障性住房建设力度。重庆市长寿区于2006年8月成立了专门的国有独资房地产开发公司负责保障性住房建设，取得了较好效果。同时，调查发现，保障性住房建设中也存在保障性住房立法滞后、保障性住房保障范围过窄、资金缺口较大等制约因素，亟待解决。

一、保障性住房建设存在的六大制约因素

（一）保障性住房立法滞后，大多没有建立专门的管理机构

目前，随着社会的发展，我国已经建立起了廉租房、经济适用房、限价房、公积金管理制定等住房保障制度，但都属于规章、制度之类，缺乏住房保障法律支持。同时，虽然我国如长沙、大连、重庆等地方先后建立了专门的保障性住房管理机构，但就全国而言，大多地方还没有建立专门的保障性住房管理机构，更谈不上将保障性住房管理机构延伸至下级机构，在当前房价快速上涨时期，建立专门的保障性住房管理机构显得特别重要。

（二）保障性住房建设资金缺口较大

资金是社会保障性住房政策成功与否的关键因素，受一定时期经济社会发展水平限制，尤其是政府公共财力的限制，因此，资金来源是保障性住房建设面临的重要问题。从全国看，2009年保障性住房建设计划投入1 676亿元。截至2009年8月底，中央安排保障性住房建设资金下达471亿元，占预算的95.5%；地方保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率为23.6%。以重庆长寿区为例，长寿区近年来对保障性住房建设的支持力度不断加大，但保障性住房建设资金缺口仍较大。预计，2010―2011年，长寿区计划新建保障性住房项目7个，总建筑面积达150万平方米，计划投资总额约35亿元，资金缺口约为23亿元，占计划投资总额的66%。其中，2010年新建保障性住房和续建保障性住房将投入约21亿元，资金缺口约12亿元，占当年计划投资总额的57%。

（三）市（县）级地方对保障性住房建设项目的财政补贴和配套资金未能及时到位

以重庆辖区丰都县、垫江县、武隆县、石柱县、彭水县为例，以上五县2008年财政配套资金到位837万元，占应配套资金的59.6%，2009年廉政房财政配套资金到位2 286万元，仅占应配套资金的20.2%。以重庆长寿区为例，2009年9月起，长寿区施行新的《重庆市长寿区廉租住房保障实施办法（试行）》和《重庆市长寿区廉租住房保障实施细则（试行）》，《廉租住房保障资金管理办法》（财综[2007]64号）也对廉租住房保障资金筹措渠道进行了规定。①但了解，目前长寿区廉租房建设资金的既有来源中，中央财政与省（市）级财政保障资金能够及时到位（目前的补助标准为中央级财政补助400元/亩，重庆市级财政补助200元/亩），但区级地方政府的财政补贴和配套资金往往由于各种原因“捉襟见肘”未能及时到位。

（四）保障性住房保障范围过窄，部分具有保障性质的住房建设未纳入中央财政支持补贴范围

保障性住房是政府对中低收入家庭提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。目前，我国主要将廉租房、经济适用房、国有林区、垦区、城市和国有工矿棚户区改造等纳入保障性住房支持范围。根据目前的规定和各地做法，保障性住房的分配主要是具有城市户口的双困难户家庭，然而随着社会的转型，进城务工人员、城乡结合部且土地被征的农民也是不可忽视的新住房弱势群体。

据调查，我国目前对于各地征地拆迁后的定向安置房屋建设均未纳入中央和省（市）财政支持范围。以重庆长寿区为例，随着城镇化快速发展，特别是重庆长寿近年来工业化进程不断加快，征地拆迁涉及到的农民近5万人，占长寿区90万人的5.5%，这部分农民大多无技术、无知识、无赖以生存的土地，虽然拆迁时对其进行了一定补偿，但面对当前如此快速上涨的房价显得太少。妥善地对其进行征地拆迁安置，尤其是对农户的拆迁住房安置，仍然是具有一定的住房保障性质。

（五）保障性住房银行融资抵押不足

目前，重庆长寿保障性住房资金除财政补贴外，主要靠银行抵押贷款融资。据调查，向银行融资的抵押物一般用现有保障性住房建设用地，面临抵押物不足的瓶颈。主要原因：一是公司建设用地存量少；二是由于廉租住房土地抵押评估程序和方法与普通商品房用地抵押评估程序和方法无异，可贷资金仅为建设用地市场价格的50%～55%；三是近年来政府投资项目较多，融资需求较大，抵押物是众相争取的“香馍馍”，加之当前政府投融资平台信贷较为收紧，很难从政府投融资平台争取到其他用于融资的抵押物。

（六）保障性住房准入退出标准不健全

总体而言，我国在保障性住房准入退出机制方面存在三个不足：一是收入划分标准不明。我国保障性住房主要包括经济适用住房和廉租住房两类，涉及到社会中低收入两类人群。据不完全统计，中低收入人群约占总人口40%，对象宽泛，缺少定量标准，导致准入存在一些漏洞，使该享受的没有享受到，不该享受的却享受了。二是廉租住房缺少退出机制。当前我国保障性住房（廉租住房）基本没有退出机制，某些地区制定有简单的退出机制，但也难于执行到位。三是经济适用住房准入退出机制不完善、执行不到位。在个人信用体系和住房档案不健全的情况下，经济适用住房资格审核容易流于形式，骗购、转让获利等现象使经济适用房制度的公平性受到质疑。

二、重庆市长寿区保障性住房建设的基本做法及成效

（一）基本做法

1.成立专业的国有独资房地产开发公司负责保障性住房建设

为了做好保障性住房建设，2006年8月，重庆长寿区成立了国有独资房地产开发公司“重庆乐至置业发展公司”，负责长寿区经济适用房（含拆迁安置房）、定向销售房（定向为拆迁人员提供房源）、廉租房的开发和建设。公司成立后，对原有的《长寿区经济适用房建设选址规划》进行了补充和完善，制定了《2008―2020年规划》。根据公司规划，在2020年前，将建设定向销售住房、廉租房建筑面积达655万平方米，基本满足全区征地拆迁安置人员和中低收入家庭的居住需求。

2.地方投融资平台公司加强建设资金筹集，落实保障性住房建设资金补贴

重庆长寿区在建设保障性住房中，坚持化工园区、晏家园区、长寿湖委会、开投集团等几大片区业主在引进项目、报送项目征地件时，必须同时报送保障性住房建设征地手续。长寿区国土局和相关街镇统筹同步实施拆迁。地方各大投融资平台公司对保障性住房征地资金和建销亏损补贴资金优先考虑，优先筹集，重点保障。重庆乐至公司将建销亏损补贴资金测算的情况及时向几大片区业主单位反馈。同时，各投融资平台公司按期落实支付给重庆乐至公司的保障性住房建设资金，及时调拨到位，确保定销房建设顺利推进。

3.抓好规划和选址，将保障性住房与商品房“混搭”建设，较好地利用了公共设施

为了防止大量保障性住房建设扎堆，出现“贫民窟”现象，重庆长寿区保障性住房建设实行规划、用地优先，在城市新区拓展和园区项目引进时，统筹考虑保障性住房建设用地，选址时坚持中等偏上位置，对交通、环境、学校、医院、绿化、购物等配套进行了充分考虑，与商品房建设“混搭”，让保障性住房住户与商品房住户有机融合，均能享受公共服务，避免形成新的“贫民窟”，使其能够较好地享受各项公共设施福利。

（二）保障性住房建设成效明显

一是定向为拆迁人员提供定销房，有效解决了拆迁人员住房困难。近4年来，先后开工建设保障性住房184万平方米，其中，2006年建设7万平方米，2007年25万平方米，2008年30万平方米，2009年新开工建筑面积82万平方米。其中，定向销售住房建设面积75万平方米，提供房屋7 539套；廉租房建设面积7.2万平方米，提供房屋1 451套。2010年，重庆长寿区开工保障性住房总建筑面积达200万平方米，投资总额达35亿元，并将完成120万平方米房屋销售和3.5万余人的选房安置。预计未来2年内正在开工建设和竣工的定销保障性住房总计达300万平方米，将解决6万中低收入人群的居住困难。

二是廉租保障性住房建设加快，较好地解决低收入人群居住困难，截至2010年8月，实施城市双困难家庭廉租住房保障947户，其中，租金核减564户，租金补贴164户，实物配租219户。2010年已开工建设廉租住房13万平方米，2 778套，总投资2.4亿元，建成后可解决8 000人住房问题。根据规划，未来2年还将再建设13万平方米，以解决近万低收入人群的居住困难。

三是加强公共租赁房建设，进一步完善住房供应体系。根据计划，未来3年，将启动公共租赁房100万平方米，约2万套，可以解决城市5万中低收入阶层住房困难，其中，2010年启动40万平方米，2011年启动35万平方米，2012年启动25万平方米。

三、加强保障性住房建设的政策建议

（一）加强住房保障性法律法规建设，建立专门的保障性住房管理机构

借鉴国外保障性住房立法经验，建立完善的法律法规体系，使保障性住房主体、责任、实施方式、水平、标准等问题能够有法可依。明确规定政府在建设保障性住房中的主体地位，明确中央和地方政府职责划分。同时，在省（市）建立专门的保障性住房管理机构，全面负责保障性住房的投资、建设、管理，主要负责编制年度计划、核定受理保障额度，对下级保障性住房给予协调、指导和服务。各区（市）县可相应设立住房保障办公室，主要负责本辖区保障性住房一系列工作。将街道办事处纳入住房保障部门，负责街道低收入家庭基本住房保障的公告、复核等日常工作，并做好社会保障部门、公安部门、民政部门、居委会、物业管理公司和上级相关部门的联系与协调工作。

（二）建立多元化融资渠道，多渠道筹集资金

将保障性住房列入公共财政预算，按照中央、省、市县财政体制，以中央和省级财政为主，确定各级财政投入比例。提高土地出让金净收益用于保障性住房建设比例。建立国家和省级住房保障基金，对地方政府住房保障的投资给予贴息或转移支付，加大对中西部等困难地区住房保障的财政支持力度，改进和完善中央补助资金的下达方式，调动地方政府在增加保障性住房方面投资的积极性。引入房地产投资信托基金，对参与廉租房建设和经营的房地产信托投资基金给予财政补贴或减免投资者所得税。结合我国属于高储蓄率的实际情况，可以考虑，借鉴国外做法，发行廉租房建设政府债券、住房彩票等做法，向社会筹集资金。

（三）结合实际，加大保障性住房的金融支持力度

各金融机构总行要结合实际，制定支持保障性住房建设的工作方案和实施细则，将保障性住房建设纳入信贷投向倾斜和支持对象，进一步加大对符合条件的普通商品住房、限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房、城市和国有工矿棚户区改造项目的信贷支持力度，积极向符合条件的城市、国有工矿棚户区改造项目提供贷款支持，在抵押融资方面予以适当政策倾斜。同时，可以考虑加大政策性银行的扶持力度，由国家开发银行或者农业发展银行对保障性住房建设项目给予相应支持。建立政策性的住房保障体系，弥补市场机制不足，实行税收减免等优惠的政策，鼓励各类金融机构参与面向中低收入群体的住房金融业务，提高金融机构发放贷款的积极性。

（四）建立住房公积金全国运营中心，利用住房公积金贷款支持保障性住房建设

可以考虑修正现行的《住房公积金管理条例》中不允许开展“对公贷款”条款，允许住房公积金管理中心利用闲置资金开展“对公贷款”，限定该贷款用途为支持保障性住房建设，扫除法律法规障碍。可以考虑建立住房公积金全国运营中心，将各地住房公积金管理中心闲置资金或沉淀资金全部汇总到运营中心，运营中心以集中委托或购买政府债券的形式将公积金转化为专项投资基金，由专业性的投资管理公司统一运作“对公贷款”，进一步提高专业性和独立性，避免以前呆账、坏账和被挪用等现象出现。营运中心对各地住房公积金管理沉淀资金实行专项账户管理，地方贷款的额度以其专项账户余额的一定倍数为限，兼顾了地方利益。

（五）不断创新保障性住房品种，尽量使各收入层次的居民都能得到相应的住房。

自经济适用房政策由面向城镇中低收入家庭调整为面向城镇低收入家庭后，各省市重新构架保障性住房建设举措，大力推进廉租房建设。可以适时推出限价商品房、公共租赁房、经济租赁房等保障性住房新产品，可以考虑由中央财政和省市级财政对中西部欠发达地区的拆迁安置住房项目实行差别化支持政策，尽量使各收入层次的居民都能得到相应的住房。

（六）建立良好的保障性住房准入退出机制，确保应保尽保

科学划分家庭收入水平，明确低收入群体住房保障政策的保障范围。同时，建立严格的审查、登记及征询制度，甄别受保申请家庭的真实收入水平；建立、完善住房档案系统，健全个人信用系统，认真执行身份资格认证制度。可考虑，建立民政、人保、税务、房管、人行等部门联网的“居民收入状况核对系统”，可以直接查看申请家庭的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记等信息，从而了解申请家庭实际收入状况，对弄虚作假的，实行一定的惩罚措施。同时，对于不符合保障性住房条件的要建立严格的退出机制，采取如实物配租、租金补贴、租金减免等措施保证不符合条件者及时退出，对主动退出的可以采取提供低息贷款购房、购房税费减免等优惠购房措施，引导和鼓励其主动退出。

（七）将保障性住房建设纳入对地方政府的考核，强化责任落实

从博弈论的角度看，中央政府应建立保障性住房建设激励机制，可考虑将保障性住房的建设纳入到地方官员考核的指标体系当中，强化问责。地方政府要将保障性住房建设和配套资金任务纳入政府年度实施项目，年初制定计划，明确部门责任；年中进行检查，加强督促指导；年末实行考核，确保政策目标实现。

参考文献：

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