广州征地拆迁矛盾化解能力研究

摘要：征地拆迁矛盾是当前城市化进程中伴生的不可避免的社会问题，征地拆迁事关民生，必须采取措施进行预防和化解。作为一个经济发展较快的城市，征地拆迁矛盾是影响广州社会和谐的一个重要问题。根据广州征地拆迁矛盾发生的原因，结合其特点，应当通过加强科学理论指导、完善法律法规、严格执法执纪、提高征拆补偿、加强各方监督、畅通解决渠道等多种措施预防和化解征地拆迁矛盾。

关键词：征地；拆迁；矛盾；化解

中图分类号：F293.2 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）05－0063－02

伴随着城市化、工业化进程的提速，征地拆迁矛盾不断激化，纠纷大量增加，已成为影响社会和谐的重要因素。作为一个经济发展较快的城市，广州征地拆迁的规模较大，在征地拆迁过程中也难免引发一定矛盾和纠纷。为了提高广州社会矛盾的化解能力，本文将根据对广州征地拆迁纠纷现状，结合其中存在的问题，分析征地拆迁矛盾化解的策略。

一、当前广州征地拆迁矛盾状况

据调研，2008年广州发生的劳资纠纷、征地拆迁纠纷、医患纠纷以及物业管理纠纷、农村纠纷、土地承包纠纷等主要社会矛盾和纠纷中，征地拆迁纠纷占9.7％，纠纷发生的数量和比例大致与前两年持平。征地拆迁纠纷不是所有纠纷中最为多发的，但因其关系到人们的生活居住问题，是最大的民生问题，如果处理不当，很容易对社会造成较坏的影响。而且，征地拆迁纠纷中往往牵涉许多人的利益，群体性的纠纷比较多，如果处理不当，更容易成为社会不稳定因素。

广州征地拆迁矛盾突出表现为以下特点：因历史问题引发的征地拆迁纠纷比较多，而近年来土地征用和房屋拆迁引发的纠纷相对减少；征地拆迁纠纷多为群发性案件，多人集中缠讼缠访情况较多；征地拆迁纠纷的解决耗时长；因对征地拆迁纠纷解决不满意，导致在被征地拆迁人与政府或者与司法机关形成新的矛盾。

广州征地拆迁矛盾的原因主要有：政府、征地人和拆迁人、被征地人和被拆迁人之间的利益冲突；相关法律制度不合理、不健全，对征地拆迁条件的界定不明确；征地拆迁关系中双方当事人的法律地位不平等，被征地拆迁人不能参与到与自身利益密切相关的活动中，没有任何话语权；补偿标准低、补偿款难以到位；政府角色定位不当；纠纷解决渠道不顺畅导致征地拆迁矛盾的激化等原因。

二、减少征地拆迁矛盾发生和提高矛盾化解能力的对策

征地拆迁矛盾是影响社会和谐的一个重要问题，需要采取各种措施减少矛盾的发生，需要制定或完善相关法律法规和政策，使矛盾防患于未然。同时，也要完善相关制度，对于已经发生的矛盾及时地解决，避免矛盾的进一步扩大，尽量减少因矛盾带来的利益损失。

（一）科学发展，控制滥征地、滥拆迁

征地拆迁矛盾是随着经济的快速发展而不断加剧的，征地拆迁矛盾也是发展与稳定、群体利益与个人利益的矛盾。在当前提倡科学发展的背景下，征地拆迁工作也应当以科学发展观为指导，要在经济、制度能够充分保障各方利益的前提下进行征地拆迁。不能只是考虑一方的利益、局部的利益，或者眼前的利益，而忽略另外一方的利益、整体的利益或长远的利益，要做好城市发展的规划，控制滥征滥拆。在征地拆迁工作中，坚持以科学发展观为指导，可以减少纠纷的发生。

（二）以人为本，平衡各方利益

征地拆迁矛盾发生的最根本原因是征地拆迁活动中各方利益的冲突，因此，减少和化解矛盾的最核心的方法应当是平衡各方利益，强调以人为本，不仅要保护征地拆迁方作为强势群体的利益，更要通过法律规定加强对被征地拆迁方利益的保护，加强对其程序权利和实体权利的全面保障，在补偿和安置等问题的协商上赋予被征地拆迁人以平等的地位，充分考虑被征地拆迁人的利益。对于商业性的征地拆迁活动，取消强制征收和强制拆迁的规定，让征地拆迁双方在平等的基础上充分协商，达成一致。

（三）健全和完善征地拆迁相关法规制度

征地拆迁工作是一项政策性非常强的工作，有人称征地拆迁是一地一政策，各地都有许多不同的规定。要想减少征地拆迁纠纷的发生，就要完善相关法律法规，同时，结合各地特点，在符合法律规定的前提下制定地方的规章制度和政策。

我国土地征收的现有法律依据主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施细则》、《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》等，其中对土地征用的条件、土地征用补偿、土地征用程序等问题做了规定。但是，有些规定不够明确，有些规定不符合当前社会发展的情况，应当对现有法律进行修订完善，明确一些模糊规定，如对公共利益的界定。另外，根据当前社会发展的实际，应当提高征地补偿的标准，以保障被征地者的权利，保证其能够在失去土地之后维持至少不低于原来水平的生活，这样才能减少社会矛盾，维护社会和谐。对于征地的程序，也需要进一步完善，保障征地利害关系人能够在征地的过程中行使一些基本的法律上的程序权利。

对于房屋拆迁的法律，除了《宪法》、《物权法》有相对比较原则的法律规定之外，调整城市房屋拆迁工作的主要规范性文件就是2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》。另外，各地根据《城市拆迁管理条例》的规定，分别制定了地方的拆迁管理的一些规范性文件。在广州市，1992年1月6日广州市人民政府制定了《广州市城市房屋拆迁管理实施办法》（已失效），1997年9月1日开始实施《广州市城市房屋拆迁管理条例》（已失效），现行有效的是2003年广州市人大常委会通过并于2004年1月1日开始实施的《广州市城市房屋拆迁管理办法》。综观城市房屋拆迁相关的法律规范，立法层次相对较低，对于拆迁应当提高其立法级别，制定专门的拆迁法。

因此，应加强对征地拆迁工作的立法，在不违背上位法规定的前提下，制定适合广州地方特点的征地拆迁的规范性法律文件，指导广州市的征地拆迁工作。

（四）严格执法，减少矛盾

在加强立法的前提下，制定符合现实的具有可行性的规范性法律文件指导征地拆迁工作，在有法可依，有符合社会发展实际的良法可依的前提下，加强执法工作，做到执法必严，具体到征地拆迁工作中，也就是，严格按照法律的规定执行征拆工作，做好补偿安置工作，改变当前存在的前紧后松、因人而异的问题，打消个别人头脑中存在的纠缠不配合工作可以增加补偿的错误念头和侥幸心理，要以严格执法来引导正常的征地拆迁秩序。

（五）提高征地拆迁补偿标准

征地拆迁纠纷的一个主要原因就是当前征地拆迁补偿标准较低，无法满足被征地拆迁人的基本生活需要。征地拆迁补偿，在符合国家法律规定的前提下，根据广州市经济相对发达、消费水平相对较高的特点，制定一些符合实际的具有可操作性的规定，至少可以保障被征地拆迁人在失地搬迁之后能够维持不低于原来生活水平。《广州市城市房屋拆迁管理办法》第二十五条规定：被拆迁房屋的货币补偿金额，根据房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。广州市历史旧城区范围内被拆迁住宅房屋的补偿金额，按照房地产市场价格增加百分之二十确定。被拆迁房屋补偿金额达不到最低补偿标准的，按照最低补偿标准支付。最低补偿标准由广州市人民政府另行制定。这一规定，具有一定的合理性，但在实际执行中，房屋评估的价格往往比较低，被拆迁人在搬迁后往往难以买到合适的房屋。2007年，广州市国土资源与房地产管理局又制定了《关于修订广州市城市住宅房屋拆迁最低补偿标准、搬迁补助费标准、临时安置补助费标准的通知》，进一步明确了对住宅房屋补偿的标准。2008年10月14日，又出台了《广州市危旧房改造拆迁补偿安置工作指导意见（试行）》征求意见，其中对危旧房改造拆迁补偿安置作出了更多的利民规定。因此，提高征地拆迁补偿标准，切实考虑失地搬迁群众的利益，可以减少征地拆迁纠纷的发生，也可以保障征地拆迁工作的顺利进行。

（六）提高相关人员素质

提高拆迁人、拆迁单位工作人员的素质，对参与征地拆迁安置工作的干部群众进行相关法律政策的学习和培训，可以有效减少矛盾的发生和激化。广州虽然没有像其他地方出现“株连”拆迁的现象，但是也出现一些恶性拆迁事件，比如往被拆迁户处放毒蛇、砸锁等行为，严重侵犯了被拆迁人权利，破坏了社会的秩序和政府的形象。因此，提高相关人员素质，改变征地拆迁动不动就采取强制措施的思路，实行文明拆迁，既可以减少纠纷的发生，也可以促进征地拆迁工作的顺利进行。广州近年来实施的对积极响应、遵守协议、按时搬迁的被征地拆迁人进行奖励的政策就是一个很好的措施。

（七）完善信息系统，增加交流平台

征地拆迁安置工作是一项政策性很强的工作，加大有关法律、法规和政策的宣传力度，引导群众正确认识和掌握征地拆迁安置工作有关政策，正确对待补偿安置中的矛盾和问题十分必要。在征地拆迁之前，宣传征地拆迁工作的意义以及补偿安置的有关政策，让群众理解支持，通过沟通交流保护被拆迁者的知情权。

（八）发挥媒体监督作用

媒体被誉为第四权力，在信息时代媒体的监督作用很大。预防和化解征地拆迁矛盾，应当充分利用各种媒体。对征地拆迁相关规定、政策的制定进行监督，在政策法规出台之前，通过网络、报纸等各种媒体及时对政策进行公布，为大家提供一个发表意见的平台，以保障政策能够顾及各方利益。对于违法征地拆迁，侵犯群众权利的行为，媒体要敢于监督。

（九）明确政府职能，优化组织机构

征地拆迁管理部门应明确定位，依法行政，履行好行政监管的职责，严禁管拆不分，严禁政府部门以权为征地拆迁工作开道，破坏政府形象。

（十）多渠道化解矛盾

畅通上访、裁决和诉讼等利益诉求渠道，多渠道化解矛盾。做好上访群众的接访工作，可以缓解矛盾。党政领导和职能部门应把防范群体上访、维护社会稳定工作的重点放到治本上来，切实解决被征地拆迁群众的实际问题。大力推行领导干部下访群众制度，使领导干部亲自走访被拆迁户，倾听群众呼声；体谅被征地拆迁群众的艰难处境，正视其困难和问题，努力化解矛盾。行政裁决应当公平、公正，不能因为裁决的不公引发新的矛盾。对于征地拆迁群众的诉讼，可以采用减免诉讼费的方法，方便群众进行诉讼。

（十一）制定有效措施，解决历史遗留问题

针对广州市历史遗留的征地拆迁纠纷较多的特点，政府采取多种措施盘活烂尾楼、烂尾地，重新启动开发项目。对无人开发或无力开发的，实施公开拍卖，由新业主负责补偿安置事宜。2008年，广州市采取了一系列措施，帮助因历史遗留问题而长期无法办理房产证的被拆迁人办理房产证，让大量回迁户拿到了房产证，收到了良好的社会效果。

征地拆迁是事关百姓生存生活的民生问题，也是社会进步、城市发展不可避免的工作。征地拆迁中产生的矛盾和纠纷必须受到政府的重视，必须通过制定和完善相关法律制度明确和平衡各方利益，预防纠纷发生，采取多元化方法，畅通纠纷诉求机制，化解、消除已经产生的矛盾，在加快发展的同时，维护群众利益，保障社会稳定，促进和谐社会的建设。

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