乡村经济国家干预理论研究

一、市场失灵:农村经济国家干预的前提

市场失灵是市场经济的必然产物，同时也蕴含了国家干预经济的逻辑起点。市场失灵典型的表现为市场不普遍、市场不完全、信息不对称、公共产品供应不足、外部效应等。这些典型的市场失灵现象在我国农村市场也同样存在，突出表现为以下几种情形：

1．市场不普遍

农村市场不普遍主要表现为相关农产品价格机制的缺位，提供公共产品领域的价格机制不健全。市场主要是通过价格机制发挥其资源配置的功能，不健全的价格机制势必妨碍市场机制对相关资源的有效配置。 凡是价格机制不存在或者扭曲之处，就是市场的不普遍之处。 计划经济时期，我国农产品的销售及价格实行国家统一管理。

2．公共产品的供应不足

作为经济学上的重要概念，公共产品主要用来指消费中不需要竞争的非专有物品。公共产品由于其具有的非排他性和非竞争性，成本回收周期的长期性使得作为经济人的市场主体不愿意提供。 农村公共品包括公共品和准公共品两类,前者包括农村基础设施与农业科技支持,如农村生产基础设施、农民生活基础设施、农产品品种改良、农业技术推广等；后者包括农村公共服务与农村社会福利。 如农村公共卫生、社会治安、乡村行政服务、失业保障、就业补助、医疗补贴、义务教育等。 我国农村现阶段普遍存在教育、医疗、文化等公共产品的供应严重不足问题。以北京市城乡教育投资为例，从 1996～2006 年,北京地方财政支出为 6121.66 亿元。其中,教育投资为 759.41 亿元，在财政支出中所占比却呈下降趋势,由 1996 年的 15.8%下降到 2006 年的 12.41%。从公共教育支出结构看,通过义务教育财政投入的变异系数可衡量北京城乡之间的义务教育财政均衡状况。而同期农村义务教育无论预算内事业费还是预算内公用经费保障的变异系数较之城镇都较大,说明北京城乡教育投入配置失衡,在城乡教育投资上差异较大，农村教育投资明显较低，不能满足农村教育需求。

3．信息不对称

我国农村市场存在着严重的信息不对称现象，具体包括农户和政府之间的信息不对称、信息中介组织、广告组织、信息科研组织之间的信息不对称、 农户和农业企业之间的信息不对称、农产品市场的信息不对称以及本地生产者与异地地方政府之间的信息不对称等。 它已成为我国农村经济发展的主要障碍之一。造成农村信息不对称的原因是多方面的，如不健全的信息传播和传导机制造成农户收集信息困难。目前我国农村普遍存在信息获取渠道单一、信息传导机制不健全的问题。 农户依靠传统的获取信息的方式如村干部传达、农民集市交易、通过“订单农业”或“龙头企业”引导、通过收音机、电视等媒体等已无法跟上信息爆炸年代的步伐。 另外，作为信息占有主体的政府部门、科研院所、中介组织、 农业企业和农产品市场等与农户缺乏有效的信息沟通渠道，以致出现了信息资源的无效滞留、浪费，加之一些信息占有主体基于自身利益最大化的考虑，利用自己的信息优势，抬高信息商品价格，交易虚假伪劣信息，使得文化素质相对比较低,获取信息的能力比较弱的农户更难及时获取全面、系统、准确的信息。

4．外部性问题

按照传统福利经济学的观点，外部性是一种经济力量对另一种经济力量的“非市场性”的附带影响，是经济力量相互作用的结果。 它包括正外部性和负外部性。 外部性起源于经济人对自身利益最大化的追求。 农村市场存在着一些典型的负外部性问题。 其一，农业生产造成生态环境的破坏，大量农药化肥的使用污染了农村环境。 据相关资料显示， 我国农药的有效利用率仅为 20％～30%，散落于土壤中的农药不仅破坏土壤 ，随着农业灌溉用水或雨水的冲刷流入江河湖泊，还会使水体遭受严重污染，对生态环境造成难以恢复的破坏。 其二，毫无节制监管的农业生产造成食品的污染。在农产品生产过程中,由于化肥、农药的使用,不可避免地存在着有毒物质的残留。这对消费者的身体健康会造成较大的危害。

二、政府失灵与国家干预：一个农村经济国家干预的悖论

1．农村财政金融机制的不完善

财政、金融支持是推动农业发展的坚强后盾。 各国政府无一不根据其独特的国情和理念,建立起强大的农村财政金融机制以支持农业发展。 然而长期以来,我国实行城市工业化发展战略,对农村的财政投入严重不足, 农业基础设施等硬件、 农村教育、医疗、社会保障等社会事业建设欠账较多,城乡发展差距逐渐拉大。由于农村经济和农村金融需求发展加快,政府对现实问题的认识和具体政策的制定往往滞后,受财力和执行力的制约,现有财政扶持政策存在着较为严重的“政府失灵”问题。 主要表现为以下几点：其一，财政支农投入不足,加大了农村金融风险。 财政支农投入不足是造成城乡分割、“三农”积弱的历史原因。 加之银行越位,使得农村金融机构成为支援农村经济发展的主要融资工具，但其固有的小规模、 逐利性使得其无法满足农村经济发展资金所需。其二，对农村金融基础服务体系建设支持不够。 农村支付结算体系和征信系统等金融基础服务体系投资巨大、涉及面广、外溢性强,是典型的公共产品,应该由政府统一提供。 但由于缺乏政府支持,农村金融基础设施建设严重滞后，表现为农村征信系统缺失和相对缓慢的农村金融支付结算体系建设。 其三，财政对农村金融服务供给方的扶持政策存在缺陷。现有的各项扶持政策主要是针对特定业务、特定机构、特定区域,不利于增加“三农”金融服务供给,也不利于农村金融服务体系建设。

2．预算分配偏离社会需要

由于经济人、有限理性等各种因素的存在，使得政府在财政支农资金的预算、分配、使用过程中出现偏离社会需要的现象。一方面， 财政支农需求资金的统计来源于政府部门获得的相关数据，并在获得数据的基础上综合考虑国际、国内农业发展等相关因素得来。 如果在数据收集的过程中加入了某些非理性的因素，就使得该数据被夸大或缩小。另一方面，在财政支农资金分配、使用过程中，由于大规模的行政组织内部管理成本会抵消公共品供给带来的效益,特别是有些地方政府为了局部利益,财政资金经手各级政府和乡镇组织时,被截留挪用或者拨付不及时,导致资金不能及时到达指定人群。2004 年,审计署在对 50 个县财政支农资金调查中发现,这 50 个县挤占挪用财政支农资金 4.95 亿元,配套资金不到位 5.35 亿元,占财政支农资金总额的 10.8%。

3．公共产品的供给失灵

公共产品的非排他性、非竞争性特征决定了政府应是公共产品的主要提供主体。 然而，由于政府的有限理性导致了在以往农村公共品供给过程中出现了诸多失灵现象。 如农民急需要的科技、医疗、道路等公共品的供给不足与乡镇的“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”的公共品供给严重过剩的并存现象；农民对合作医疗政策的渴求与政府各部门对合作医疗政策的认识不统一导致互相扯皮推诿，缺乏联动机制的并存现象等。 据调查,四川甘孜藏族自治州于 2001～2002 年挪用了 480.54 万元扶贫资金用于建房、买车等；凉山彝族自治州一个单位将卫生扶贫资金 37 万多元用于购车。尽管在国家干预农村经济的过程中会出现诸多的政府失灵现象，国家干预在一度程度上是国家暴力在“合法外衣”掩盖下对个体和自由的藐视和践踏,有时甚至发生异化。 然而这些并不能成为我们否认国家干预农村经济的强有力理由。因为市场失灵的存在，和市场自身无法解决市场失灵的宿命，以及政府有限理性的可克服性使得国家干预成为农村经济发展中的必然。 当然，在统筹城乡背景下要做到农村经济国家干预的理性，必须要把握好干预的“边界”问题。

三、干预边界：农村经济国家干预的理性判定

1．干预受体的有限性

干预受体意指干预主体的干预行为的指向对象，也就是对谁干预的问题。一般认为，“国家干预主要是指作为行政机关的政府的干预”。 干预受体即是指接受各级政府农业行政机关的指导和管理的农业从业“人”。这里的人应作广义理解，既包括自然人，如单个的农民、也包括法人，如从事农业生产的农民专业合作社，还包括非法人组织，如农村承包经营户、农业经济组织等。要把握好干预的边界，切不可将干预受体的范围任意扩大化。 干预主体与干预受体是国家干预农村经济法律关系的主体双方。干预主体拥有实施干预行为的职权与职责， 干预受体负有接受干预的义务，当然只有在干预受体从事与农业相关的事务时，才有义务接受政府部门的干预。

2．干预领域的合理性

合理、确定的干预领域是保证国家干预农村经济有效性的重要一环。统筹城乡背景下，出于干预的有效性和正当性，干预主体应主要从以下领域对农村经济施行干预行为。

①信息领域。 鉴于农村交通状况相对落后,农民缺乏主动收集信息、科学决策的能力。 因此,政府应当在信息领域实施干预行为，改变过去城市与农村信息不对称的局面，实现信息共享，并通过扶持市场信息的收集与，建立健全农产品市场信息系统来稳定和调控相关农产品市场。信息系统除了该区域农产品的供求状况、还应着重农产品的市场价格、政府干预价格、政府农业生产的指导计划、生产资料价格等与农业生产者直接或间接相关的信息。 西方国家历来十分重视提供市场信息服务。 如美国农业部及各州市场新闻局为农场主、批发厂商、经销商提供农产品的价格、供需情况的最新信息。日本的全国农产品流通信息网通过网络将各都道府县水果、肉类、蔬菜批发市场的全部数据随时传递到农林水产省的流通信息室内,作为政府制定流通政策的依据。

②市场建设领域。 从不同的角度，农村经济市场可作不同分类，以农产品的产供销这一链条来看，农村经济市场包括农产品生产市场、农产品供应市场、农产品销售市场；以农产品作为资本进行划分，农村经济市场可分为农产品股票市场、期货市场、产权市场等。 鉴于农村经济的市场化程度还不高，农业生产所固有的周期性、区域性导致农村经济也呈现出周期性以及区域性这一特征,因此政府除了在信息领域发挥干预调控作用,还应当建立健全农产品市场体系,加快发展多层次的资本市场，如建立健全农产品期货市场，实现农产品价格风险的转移；建立健全产权交易市场，实现农地使用权的流转，最大化农民利益。最终实现农村市场的资源优化配置。

③农村财政、金融、税收领域。为了确保政府对农村经济宏观调控落到实处,政府有必要在财政、金融、税收领域加大对农村经济的投入。首先，中央和地方财政应当分别安排资金，支持干预受体开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销、技术推广等服务。 通过倾斜的财政资金扶持，逐渐缩小城乡在资金上的差距，实现城乡统筹。其次，持续稳健的金融支持对农村经济的可持续发展也是非常重要的,农业生产天然的季节性，对环境、气候的依赖性，以及市场价格的波动性使得农业生产风险很大。 政府应承担起农村经济发展的金融支持责任，除了传统的对涉农产业提供中长期无息或低息贷款外，还应创新多种金融产品，提供多种金融服务。 最后，在税收领域，国家通过规定对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。不仅要坚持目前国家财税部门规定的支持农业发展的税收优惠主要有增值税、所得税、营业税等政策，同时为了统筹城乡发展，还应明确专门支持干预受体发展的其他税收优惠政策。

④法制领域。 法律手段是政府干预农业的重要手段之一。 政府应通过制度设计安排完善对涉农产业倾斜的法律法规，健全为统筹城乡服务的农业法规体系。首先，完善相关金融法。目前涉农的金融法律法规主要有《商业银行法》、《村镇银行管理暂行规定》等。但现有的法律法规对农民专业合作社等农业经济组织的准入门槛较高。 国家应充分运用干预的积极一面，促进《商业银行法》与相关村镇银行法律法规的协调。切实引导各类资本流向农村商业银行、村镇银行，解决因制度安排的不完善，给农村经济发展带来的障碍。 其次，完善《担保法》，强化涉农组织的信用担保制度。建立农村小额信贷担保机制， 使信用担保体系更趋规范和健全。再次，完善竞争法。作为市场主体，农业经济组织难以避免会与其他的市场主体展开竞争，然而实力弱小的农业经济组织无法与其他市场主体抗衡，政府可通过优先安排采购合同，反垄断法豁免等方式进行干预。

3．干预程度的恰当性

根据美国兰德公司研究生院院长查尔斯?沃尔夫的研究,政府干预尽管可以从某种程度弥补市场缺陷,但如果认为政府干预总是高效率却是错误的。 政府干预同样有类似于市场的缺陷,有时甚至更严重。 只要认为对本国农业发展有利,政府就会无限度干预本国农业，此时呈现出干预过度的状态；有时基于政治经济的需要，国家干预又呈现出过少的状态。 然而无论是从统筹城乡发展角度，还是从提高农村经济运行效率角度看,政府对农业的干预程度都应有一个限度。 学者们在概括国家适度干预时，大多从干预的正当性和干预的谨慎性两个层面展开。关于正当性的问题前已提及，此处不再赘述。关于干预的谨慎性问题，笔者认为是指国家干预农村经济应是在尊重市场规律、强调市场是配置资源的主要手段的前提下的干预，是通过“市场之手”与“国家之手”的有机结合实现统筹城乡发展的目的。谨慎性可从干预行为应符合国民经济发展整体水平、 干预行为收益应大于成本两个角度体现。

和谐社会中的农业发展水平应当与整个国民经济的成长阶段相适应。 因此,政府在农业政策的取向上也应当根据该国工业化的实际水平和国民经济成长阶段,对农业采取适度干预。 出于缩小城乡经济差距、实现统筹城乡发展目标,国家干预应从原来的“以农养工”向“以工养农”、“工农互补”转变。 在和谐社会中,那种农业经济发展水平明显高于城市经济发展水平是不现实的，那种过长地实行农业歧视政策也是不适宜的。

国家干预作为一种能取得某种结果的行为，必定涉及成本与收益问题。 国家干预成本主要包括经济立法成本和司法成本、经济制度变迁成本、 信息收集成本以及干预过程中的义务成本；国家干预的效益则表现为私人效益和社会效益。国家在实施干预行为时，其干预的深度和广度应取决于国家干预成本与国家干预效益的比较,当选择国家或市场配置社会资源情形下的边际投入不能再带来交易费用的下降或交易收入的上升时,这种选择就是一种可取的选择。 比如，在政府相关部门的工作中增加促进企业履行社会责任的内容，这样可以节约组织成本而不需要再花钱建立一个组织去处理某些市场失灵；政府也可以制定农业经济组织评价指标，定期或不定期公布农产品价格信息、农户或农业经济组织的资质信息，以此减少利益各方的交易成本。