农村公共品合作供给的因素分析

中图分类号:F320 文献标识码:A

内容摘要:本文通过对广西的部分乡镇农村公共品供给状况的调查,分析当前影响农村公共品合作供给的主要因素,以寻求农民合作供给公共品的有效途径。农村公共品合作供给既是现行农村公共财政制度的必然选择,也是村民自治条件下的可行选择。因此,政府的参与至关重要,同时提高农民自身收入水平,并从制度上激励农村精英的工作积极性、增强农村内部凝聚力、提高一致行动能力,都是提高农村公共品合作供给的重要因素。

关键词:农村公共品 合作供给 广西

当前在我国农村地区,乡村道路、农田水利及灌溉设施等公共品供给严重不足的现象较为普遍。农村税费改革以后,按照中央政策,农村公共品供给主体是政府、村民,包括自上而下的政府投资,村民“一事一议”、“谁受益谁投资”等方式合作供给。但现实情况是,一方面县、乡一级财政面临沉重的收支压力,对乡镇以下的公共性项目支出基本无力承担;另一方面,从农民自身合作供给公共品的角度看,农民合作意愿不强,合作能力较弱。由于大部分农村公共品供给需要农民合作才能有效解决,因此,探究影响农村公共品合作供给的主要原因,并寻求农民合作供给的有效途径,对于改善我国农村地区公共品供给状况有一定的积极意义。

本文为了解乡镇政府公共事业投资情况,农户对公共品需求、供给情况,并进一步分析影响农村公共品合作供给的因素,选取广西资源、三江、环江、罗城、金秀等7个县16个乡镇63个行政村的183个农户进行调查。

农户调查结果

传统的西方经济学理论认为,公共品由于其非竞争性和非排他性,会出现自愿供给不足的情形,因而需要政府介入。但是,有的经济学家却提出了相反的看法(Buchanan,1965;科斯,1974;戈尔丁,1977)。戈尔丁认为,公共品具有消费上“平等进入”和“选择性进入”的特征。“平等进入”指公共品可由任何人来消费,一般为纯公共品;而“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件例如付费后,才可以进行消费,如俱乐部产品。由于我国农村的特殊性,农村的公路更倾向于纯公共品,其非排他性和非竞争性的程度比较高,因为在我国的绝大多数地方,农村的公路是可“平等进入”的。而农村水利灌溉系统、农村的电网建设则属于排他性比较强,属于俱乐部产品,存在着“选择性进入”方式即排他性技术。

(一)村级道路、农村义务教育及社会治安状况等调查

村级道路、农村义务教育及社会治安等公共品具有“平等进入” 的特征,绝大多数是以政府和私人联合供给为主。

1.村级公路修建情况。在调查的各县中,村级公路主要是“政府出钱、农民出力”这种形式,占50.6%;其次是农民自己出钱修建,占28.2%;政府统一安排占21.2%。

虽然村级公路的受益范围较小,但往往投资的资金巨大,若按照谁受益、谁付费的原则由附近农户出资建设,大部分农民的收入水平显然无力负担。然而农村公路是农户的基本需求,具有“平等进入”特征,在市场不能提供而农户自身也无力提供的情况下,政府就应该承担农村公路的供给责任。“政府出钱、农民出力”一般要求行政村村民自己合作修建水泥路面的路基工程,铺设水泥混凝土是在路基修好以后发包给社会私营公司承担,最后由国家验收合格支付相关费用。国家承担水泥公路资金预算的主要部分,无疑会激发农民修路的积极性。在调查中,“政府出钱、农民出力”合作供给公共品的做法在广西部分县的比例高达51%。

2.农村医疗卫生服务。调查显示,农民对农村医疗卫生状况的满意度偏低,就医不便问题较为突出。在183户被调查对象中,仅有16.78%的人对其医疗卫生状况表示满意,37.59%的人表示不满意。有48%的农户认为,自己所在的村镇看病不方便。且与四个方面的因素有关:一是自2004年1月起《乡村医生从业管理条例》实施后,受行医资格的限制,赤脚医生大量减少;二是村级卫生所严重缺乏,村级卫生所医疗技术水平低下,村级卫生所设备简陋,服务功能低下,不能满足村民的基本医疗需要;三是村庄通往城镇的交通不便(分别有40%和18%的农户认为所在村庄通往乡镇的道路不方便和很不方便),使村民前往乡镇医院就医的便利性降低;四是财政资金对乡镇卫生所的投入不足,管理不到位,一些乡镇的卫生服务水平低下。

新型农村合作医疗制度在广西农村已全面推广,被调查的农户中,参保率达93%。尽管参保率较高,但调查也折射出目前新型农村医疗保障制度的一些不足之处:未参保的农户认为筹资标准和报销比例太低,吸引力不够;新型合作医疗制度主要是针对包括需要住院和大额费用治疗的大病,兼顾小病,保障水平有限。

3.农村义务教育、农村社会治安。被调查农民对农村中小学义务教育的评价,认为满意的达到21.28%,基本满意的达到48.23%,不满意的达到29.55%。农民对农村中、小学义务教育的满意或者基本满意的人数比重将近七成,这既与农村免费义务教育的启动及公共财政的投入加大有关,也与农民的孩子上学可以免除学杂费、免费提供教科书、补助寄宿生生活费等措施有关。农民的教育负担切实减轻,农村义务教育阶段少年儿童“上学难、上学贵”的问题基本解决。但农村师资水平不高,校舍设备陈旧,寄宿生住食环境较差等问题在偏远地区农村仍较为普遍,因而不满意度较高。

随着市场化对农村传统社会的冲击,打牌赌博、地下、偷盗等各种不良的现象在农村蔓延,部分农村的社会治安状况令人堪忧,农民对农村社会治安现状的满意率偏低。调查显示,认为当前农村社会治安“很好”的只有5.67%,认为“较好”的为20.8%,认为“一般”的达到56.26%,认为“不好”的有17.27%。在访谈中发现,农村居民对社会治安的担忧主要是担忧财产安全,偷盗是农村社会治安问题中最普遍的问题。

(二)自来水、农田水利灌溉设施调查

自来水、农田水利灌溉设施等一些社区公共品,具有较强的俱乐部产品特征,村民往往按照居住村落和血缘关系形成互助互益群体,共同出资修建。

1.自来水供给状况。在调查的农户家庭中,农村自来水供给中自己安装、集体安装和政府修建的比例相当,但依然有30%未用上自来水,生存的状况较恶劣,广西农村安全饮水问题依然严峻。

2.农田水利设施供给状况。调查数据显示,农田水利设施的供给以政府组织、集体与农户共同投资方式和集体组织、农户分担费用这两种方式为主,这两种方式所占比重超过50%的有资源、三江、上林、环江、象州等县的农村,罗城县以这两种方式供给农田水利设施的比例也达到了48%。可见,农田水利设施这种属于俱乐部产品的准公共物品,私人与社区的联合供给程度比较高,可以通过收费的方式实现排他。

从自来水和农田水利设施的供给可以看出,作为准公共物品的俱乐部产品,其联合供给的出资是建立在互助、自愿的基础上,那些不出资的人就会很容易地被排除在使用范围之外。因而这一类公共品在农村实现合作供给的空间较大,农户提供的积极性也较高。

(三)农村公共品合作供给影响因素

1.村民自治程度。村民自治尤其是其中的村民代表会议制度,为农户对公共品需求偏好的表达提供了制度安排。在问卷及访谈中,村民对于是否参加本村的重大事务的决策、村民会议能否定期召开及村委会的公信力等问题作出了不同的回答:在被调查的183位农民中,仅有26.71%的人表示每次都参加本村的重大事务决策,较少参加的达46.1%,表示从未参加和不知道的比例分别为19.15%、8.04%(这两项比重之和为27.19%)。有47.7%的人表示所在的村每年能召开一次以上的村民会议,不能召开一次以上村民会议和不知道的人的比例分别为26.24%、26.71%。村民会议和村民代表会议能够做到讨论和决定村内重大事项,并保证会议决定执行的占51.54%,表示不能和不清楚的分别占14.42%、34.04%。因此,村民自治运作效果不理想,村民参与自治的积极性不高。

2.收入的高低和舆论约束。收入的高低是影响农村公共物品合作供给的一个重要因素。各县被调查对象有超过66%的人认为这一因素是决定性因素。

与此相对应,调查数据显示,“别人的议论”对村民在为农村公共品建设出力方面的影响比较薄弱。这说明,舆论和声誉的约束这一传统的影响力正在减弱,一些农村正出现农村传统解体(如传统道德及舆论,传统组织及具有强制力的习惯等)。

在调查中还发现,村委会发动捐助的第一批对象都是村庄内较富裕的人,包括那些离乡在外收入较高的人。在村民看来,如果较富裕的人不率先拿出与自身财富成比例的资助资金,他们就会感到不公平而拒绝合作。此外,村委会成员的威信、与较富裕的人的关系好坏等都会影响其捐助行为。农村的人均收入和集体收入越高,村民负担越轻,合作就越容易成功。

3.村庄的社会资本结构。在农村,一个区域内公共品的供给仍然受到以人情关系为基础的社会资本的影响。在人情关系越淡薄的区域,人们在供给区域性公共品时,缺乏足够的社会资本对人们的行为进行激励和约束,因而私人参与区域性公共品供给的动力不足;在人情关系浓厚的区域,仍然具有较强的传统社会特征,人们之间注重人情,在提供公共品时,合作供给公共品的行为在一定程度上受社区亲缘、血缘和非血缘关系的人情影响。从信任规范网络等社会资本形式来看,村民自发合作能取得成功的主要因素就是村庄良好的社会资本结构。

4.社区的同质性与村庄精英的引导和组织。从我国农村的现状来看,社区内的社会异质性程度主要与宗族有关。同质性社区村民之间有较强的社会关联,宗族势力保存较好,往往具有强大的向心力、道德感,及对个别违规农户的惩罚机制。同质性社区内社区成员主体意识强烈,对于社区内公共设施的提供都愿意积极介入;而在异质性社区,社区成员很难在公共品的需求上达成一致,进而在提供时就难以进行合作。如资源县B村,被调查的30户农户中的90%愿意为本村修路捐钱,仅有10%,即3户农户要看别人捐的情况来决定是否捐钱。与此相对应的,该村的公路50%是以“政府出钱,农民出力”的方式修建的,40%的公路是“村民自己出钱修建,并发动在外打工的村民”修建。这与该村作为瑶族村民的聚居地、比较重视道德评价、较为密切的同族同宗的亲缘关系有关,且当地人口流动性较弱,人情关系浓厚。

近年来,随着农村社会流动程度的加快,宗族势力对社区事务的影响程度在逐渐减弱,村民的一致行动能力也在变弱,农村社区成员呈现社会特征分化趋势与社会结构层化变动。村庄内部公共品能否实现自发供给,与本村精英的积极引导、组织以及自身拥有的强大号召力有密不可分的关系。

结果分析及建议

农村公共品合作供给既是现行农村公共财政制度与政策下的必然选择,也是村民自治条件下的可行选择。对于具有“平等进入”特征的公共品合作供给中,政府的参与至关重要;而对于具有“选择性进入”特征的公共品合作供给中,如何提高农民自身收入水平,并从制度上激励村庄精英的工作积极性、增强村庄内部凝聚力以提高村庄的一致行动能力,是提高公共品合作供给能力的重要因素。

加快完善公共财政体制,增加投入。在目前县乡财政普遍困难的情况下,中央政府可在财力许可的范围内给予必要的财政补贴,以增强基层财政实力,从制度上确保农村公共品供给有稳定的资金来源。

尊重农民对公共品需求的意愿,调动农民改善自身生产生活的积极性,建立有效的农村公共品供给决策机制。

发挥农村各类组织、社区集体组织和农民在乡村治理与农村公共品供给中的作用。进一步完善农村“一事一议”工作机制、保障农民筹资投劳的有序开展。

加强村庄文化道德建设,在社区内部培育丰富的社会资本。加强村庄文化道德建设,继承村庄良好的社区记忆,发展村庄各种以亲缘、地缘、友缘为纽带的各种网络关系,对促进农村公共品的合作供给也大有裨益。

参考文献:

1.贺雪峰.市场经济下农民合作能力的探讨[J].探索与争鸣,2004(9)

2.彭长生,孟令杰.农村社区公共品合作供给的影响因素:基于集体行动的视角[J].南京农业大学学报(社会科学版),2007(3)

3.王俊.一体与多元:走出乡村社区公共产品供给困境的现实选择[J].农业经济,2006(2)