预算民主的新河试验

一个镇财政的“阳光决策”

2007年4月4日，浙江温岭市新河镇召开第十五届人大第二次会议，举行2007年财政收支预算调整民主恳谈会。主持人刚刚宣布进入恳谈环节，来自肖家桥村的镇人大代表颜玮钧就迫不及待地站起来，率先“发难”：“我认为工业聚集区建设资金调减了100万元不合理，我们新河的工业发展和新河应有的地位不相符，上亿元产值的企业一家都没有，我建议工业聚集区的建设要加大投入。另外，江滨新区开发的支出调增了30万元，是否要缓一缓？行政管理费开支的1440多万元，还可节约出十多万，预备费的200万也要减少几万……”

分管工业的副镇长谢法祥和镇长郭海灵从容应对： “代表们的想法与镇政府是一致的。工业是区域发展的重中之重，我镇今年准备实施‘工业推进年 ’。原来打算在土地出让金上做点文章，但工业园区建设审批已拖后了几个月，有些项目要延续到明年，所以作了相应调整。……”

这是新河实施参与式公共预算的第三个年头，与往年相比，最显著可见的变化是人大代表发言的质询意味越来越浓，主席台上政府领导们的回答越来越周详。

2007年新河镇的政府财政预算，涉及11980万元。向全镇公开的方案，进行了较为具体的预算细化说明。总计收入科目中，按“一般预算补助”、“土地出让金”等列出了10项；支出方面则按“城乡基础设施建设支出”、“农业事业支出”、“行政管理费”等列出了16项,其中最小的一笔开支是5万元。

一季度之后，镇政府又对第一版的预算方案进了调整,收入方面减少了185万元，主要原因在于“土地出让金返还收入的减少”和“农田建设村路改造”。这次民主恳谈会议，就是要对 “调减185万”后的预算调整方案进行讨论,具体到什么该增，什么该减，增多少，减多少。

这一天的镇人代会开得特别“繁复”，代表们认真地遵循着一条严谨的程序，“审议――修改――分组审议――提议案――表决议案――再修改――审议并表决" 。程序设计者称，目的在于“代表意愿的充分表达”。

预算调整的结果让颜玮钧感到满意，他与9名代表联名提出的修正案：“工业集聚区调减100万幅度过高，要将行政运行经费减少10万元，从预备费里再拿出20万元，将这30万元增加到工业集聚区上。”获得了101名到会代表中的100张赞成票，成为被大会主席团通过并提交大会表决的惟一合格议案。最终通过的预算调整案进行了四大项的调整。

按照规定，如果对镇政府的“预算修改方案”不认同，人大代表可以5人以上联名提出“预算修正议案”，修正的权限是，削减或者增加某项预算支出的金额、否决某项预算支出。

议案一经人代会表决通过，政府就必须修改。“这种程序上的安排，形成了一种刚性的约束机制。”公共预算专家、中山大学政治与公共事务管理学院副院长马骏教授称，这是一种“具有中国乡土特色的创新”。这也使他更加相信，即便是镇一级的人大代表，也完全能够理解政府财政预算里面的核心内容。

已经前后当过三届党代表和两届人大代表的颜玮钧对于进行财政预算民主恳谈的好处颇有感悟：”人大代表参与政府如何制定公共预算，第一是给了干部压力，就是你必须要把这个钱用好，不能随便乱用，因为有这么多代表看着；第二，这将加强干部抓经济的意识。只有经济上去了，才有钱用，没有钱，你预算恳谈一百次也没有用；第三，民主恳谈拉近了政府与百姓的距离，政府用钱都和我们商量，还有什么不可沟通呢？”

而镇长郭海灵的体会则是：“民主恳谈搭建起了一个制度性的对话平台，使我们更了解百姓在想些什么，他们的真正需要是什么。把‘钱袋子’向百姓公开，则使得政府工作的开展更顺利了。”

这种萌发于新河的“让人大代表和公众直接参与，并监督政府的年度预算编制”的参与式公共预算，最初开始于2005年。三年的探索，使得这个小镇声名大震。在专家的推动和期待中，这里的经验正逐步成为一种实验性的范本；同时，也面临着如何持续下去的挑战。

参与式预算遭“缩水”之变

将民主恳谈引入政府预算审议的改革推动者，温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏信奉一条简单的真理：“权力是天然排斥监督的。”由此，对于推进改革过程中遭遇的波折和变局，他也能积极应对、泰然视之。

4月4日的会议上，1月新上任的温岭市人大主任张学明发言，对于新河镇的改革给予了高度评价并表明决心：新河镇改革对中国地方政府公共预算改革有突破性意义，“参与式预算”不但要继续搞，而且年底要在全市各镇铺开，并逐步过渡到市一级。

然而，新河参与式预算的第三次“出航”，险些折戟沉沙。

2007年，新河镇的领导班子大换血。新任领导班子在1月初召开了十五届人大的第一次会议，新河镇《2007年财政预算》在未经人大代表和居民 “刁难”的情况下顺利通过。人大去年通过的《新河镇财政预算民主恳谈实施办法》竟成虚设。对此，新任镇领导班子给出两个解释。一是，会议准备仓促；二是，会议重点要解决的是人事问题，也就是选举镇人大主席和几个副镇长。

陈奕敏对这样的解释当然不能满意。几经协商，在温岭市委领导的支持下，新河镇人大三个月后又召开第二次会议，对已获通过的财政预算的“调整草案”进行讨论。

当天上午，温岭市特别邀请上海市人大常委会培训工作委员会研究员周梅燕，专门对全体镇人大代表的履职能力再次做了培训，培训的一个主要议题是告诉代表们如何写出一份规范的代表议案。这是因为，“去年一共收上8个修正案，废了6个，因为代表们不知道怎么写议案，合格的只有两个。”周梅燕对记者说。

4月3号下午分组讨论，代表们的讨论显然已经脱离了“调整草案”，而是针对着1月份已经审议通过的预算案；4日上午，新河镇政府领导和代表们直接对话，整整两个小时，共有11名代表提问，但其中只有两个问题针对的是“调整草案”，其他都是针对1月就已经通过的预算案。

此次民主恳谈中“走题”的不仅是与会代表，还有新任领导。由于对会议程序的不熟悉，会议中发生了几个小插曲。4日下午的会议中，主持人忘记了还要对代表提交的预算修正案进行审议，直接宣布表决议案。台下的人一片茫然。经提醒，主持人才醒悟过来，接着宣布，代表们一共提交了16份修正案。但有14份都只作为一般建议留作政府参考；有一份修正案提出调整的金额高达100万元，因数目过大，需调研后再做答复；按程序提交大会讨论的只有一份修正案，内容涉及工业聚集区建设费用的修改和社会救助费用的增加。然后，主持人宣布进行举手表决。

“怎么不是票决？”记者感到纳闷。按照此项改革方案的策划者之一，世界与中国研究所所长李凡的介绍，今年应是对修正案进行投票表决，而不是举手表决。但很快，对修正案的表决结束了。虽有6人举手反对，但议案仍以压倒性优势通过。

最后，大会主席宣布对整个预算调整草案进行表决，这次用的是投票表决。而在专家们看来，对具体某个项目的表决最容易产生分歧，代表们也最容易发挥作用，因此，票决比较有效。至于对整体预算决议的表决，一般很容易通过，举手表决也可以。

为期两天的会议结束了，代表们仍有疑问：“社会救助为什么增加的是6万元，而不是7万元，怎么计算的？”“预算还是不够细致，我们根本不知道这些100万元、50万元具体是怎么花的？” “预算如何执行，去年就发生支出超过预算却又说不出详细开支的情形”……

虽然改革已经进行到第三年，代表们感到一些老问题还是没解决。一方面是新河改革顿挫前行、新旧问题林林总总；另一方面是新河的经验还要在年底扩大到市里5-6个镇。如何使这个符合基层民主发展方向的制度持续下去并具有广泛的可复制性？如何避免“预算民主恳谈”“人走政息”？成了会议闭幕后的核心话题。

新河试验：历史追溯与现实困境

温岭是位于浙江省东南沿海的一个城市，根据县域社会经济发展和竞争力指标，温岭在全国百强县中分别位于第32位和15位。从 1999年的“农业农村现代化教育论坛”到2005年新河镇的公共预算改革，这数万人的基层民主政治实践为何发生在温岭？

温岭市人大给出的官方答案是，民主恳谈能在温岭产生、发展，表面看来是偶然的，但绝对有其必然的基础――温岭是我国农村股份合作制的发祥地，是一个民营经济相对发达的地方。民众在改革开放和民营经济发展中得到了实惠，自主意识强烈，民主政治意识得到唤醒，民主要求也越来越高。

也许，更准确的描述是，民意的表达冲动在政府政策的触发下喷涌而出，而政府、学者等多方的正面回应与参与，共同加速了制度化、组织化的进程，使得民间冲动成为有序的理性表达。

“民主恳谈就像是我的孩子，我希望它一路好好地走下去”，喝了点酒的陈奕敏，有些抑止不住地流露感情。

这条路的起点是1999年温岭市松门镇的“农业农村现代化教育论坛”。当时，浙江在全省开展农业农村现代化教育活动，做宣传理论研究的陈奕敏接到上级任务，要在温岭进行“农业农村现代化教育”。慕毅飞（时任温岭市委宣传部副部长）和陈奕敏不想让这个事情流于形式。陈奕敏找到松门镇的书记，双方灵机一动，商量出一个类似记者招待会的形式，让干部和群众有问有答，名字定为“论坛”。

第一次的论坛，5天前贴出通告，原则是自愿参加、自由发言、有问必答。250人的座位坐满了，楼梯过道上也坐了很多人。镇领导告诉大家“什么问题都可以提”，对当时在场的大部分村民来说，这是他们有生以来第一次“拿话筒向领导提问”。话题迅速变成村镇建设、邻里纠纷、工商罚没等，气氛异常热烈。

到年底，论坛已被当地人称为“松门镇的焦点访谈”，在村民强烈支持下变成一季度一次。很快，类似的官民对话在温岭迅速蔓延，“便民服务台”、“民情直通车”、“农民讲坛”等名称五花八门，陈奕敏将之称为民主恳谈发展的第一阶段。不过，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、政治学博士何俊志认为，这个阶段的恳谈仅仅只是一种创新思想政治工作的新形式。

正当温岭各乡镇处于这种思想政治工作的创新热潮之中时，陈奕敏他们遇到了一个新问题。因为好几次都有记者向他们提出：这次的活动虽然好，但是名称不太好。2000年6月，高龙乡在活动中打出了“民情恳谈”的旗帜。“民情恳谈”这个说词引起了陈奕敏等人的关注，在一些学者的肯定下，宣传部将“民情恳谈”改成了“民主恳谈”。2000年夏天，这样的形式被媒体统一报道为“民主恳谈会”，成为政府文件中的正式称谓。

这年底，学者专家前来观摩，惊喜地将之称为 “中国21世纪基层民主的第一缕曙光”。这一评价再次触动了当地官员，民主恳谈会不再仅是思想政治工作的方式，而且成为原创性的基层民主形式。这样的民主恳谈一直持续到2004年。陈奕敏认为这段时间是民主恳谈发展的第二阶段。

2003年开始，在多位政治学家、法学家的建议下，温岭开始寻找将民主恳谈制度化的路径。“这是体制外的东西，没有法律地位，需要与体制结合”，陈奕敏清晰记得当年专家的建议。

体制内最好的接口显然是人大。基层乡镇人大有四项法定的重要职权，即选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权。然而，长期以来，这些权力大多虚置。

2004年，《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》出台，规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入政绩考核体系，与乡镇官员奖金直接挂钩。

2005年，李凡来到温岭，建议当地考虑将公共预算与民主恳谈结合，并承诺“我请专家来指导”。新河的公共预算改革由此萌生。自此开始了民主恳谈发展的第三阶段：参与式公共预算改革阶段。

“扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革，实施参与式预算，这是20世纪80年代后期兴起于拉美地区的左翼政党试验。”中央编译局比较政治与经济研究中心副研究员陈家刚说，“参与式预算对于我国政府公共财政建设、政府管理体制改革和实现社会公正有着积极意义。”

但是，本应享受成功喜悦的陈奕敏有点茫然。当记者问及有没有乡镇主动要求加入新河的行列时，他的回答是 “没有 ”。

2005年年初，他的设想是三个穷富不同的乡镇同时进行公共预算试验，但只有新河在时任镇党委书记金良明的大力支持下参与试验，其余两家始终不能决定，“他们的理由是政府要换届选举，担心公共预算会影响政府和人大的关系”。

这是现实理由，但更深层的缘由显然不便言说：所谓公共预算，就是将不公开的政府内部账目改变为公开的预算，将原来私下进行的预算过程，变为公众参与意见并进行修改的过程，使政府的财政开支能够符合全体公众的利益需要。这显然会削弱政府原有的权力，很难想像官员们会欣然迎之。

在政府内部，对民主恳谈的质疑从未平息过。 2001年，温岭乡镇换届，就差点使民主恳谈人走政息；2004年的那份市委文件，起草完成后就曾由于反对者众多搁浅一年，在当时的市委常委会讨论后才得以通过……

从政治思想的一种创新形式到公共预算改革，一个地方政府的政治体制改革由宣传部的理论科来推动，这在外人看来是不可思议的。

陈奕敏经常被问到这样一个问题：“如果有一天你不在这里工作了，民主恳谈还会继续吗？”

陈奕敏认为，关键的力量在老百姓身上。当温岭的群众已经习惯了“民主恳谈”，如果以后有领导不搞了，老百姓不会答应。这就是最强健的推动力量。

“新河改革成败的关键是能否制度化。”中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军一语破的。高新军认为，新河已经将类似“暗箱决策”、“拍脑门决策”、“少数领导决策”的传统决策模式，逐渐转变为充分吸收民众智慧的“阳光决策”，这是它的成功之处。但新河改革正站在关键节点上。三年前改革的突破是民意的表达冲动在政府政策触发下喷涌而出；三年后改革的瓶颈是民意参与如何能够在新河形成政治生态。

对策与建议

陈家刚博士对世界各国参与式预算颇有研究。在接受记者采访时，他说，参与式预算不是万能药，也无法包医百病。三年的实践，新河镇的参与式预算取得了一些成就，也还存在着一定的局限，这些不足现在变成了进一步深化参与的障碍。怎样完善参与式预算，促进中国地方治理的民主转型？他在把新河的改革与巴西的参与式预算进行对比的前提下，提出了如下对策与建议。

第一，扩大参与范围。与巴西的参与式预算相比，新河镇预算决策过程的参与者数量明显不足。大多数的乡村和社区居民没有参与政府与公民之间的讨论、对话和交流。从现实来看，人大代表和部分参与者只是在会议上才拿到预算报告和草案，他们无法仔细地进行阅读和思考，也因为时间的局限而无法发现其中所有的问题。而解决这一问题的最好方式就是提前发放预算报告和草案，例如会议前的2-3周；让参与者有足够的时间去讨论、审查和批评。这样，居民就可以随时随地进行讨论，而且还可以鼓励更多的居民参与到预算改革过程之中。只有大多数居民能够在政治过程中表达他们的偏好时，在现有体制下的这种参与才可能是民主的。

第二，推进某些技术性改革。首先是改革投票形式和程序。我们发现，当举手表决通过修改的预算草案时，没有反对票。这就没有反映出人大代表和参与者的真实意愿。在一定程度上采取秘密投票的方式，这将有助于参与者真实意愿的表达。

第三，加强人大代表的预算知识培训。就新河目前的做法而言，邀请学者和专家进行预算知识、代表权利等方面的培训是非常及时和必要的。这有助于提高人大会议过程中参与式预算改革的效率。而且，培训者作为第三方所处的超然地位，能够有效地在参与者和政府官员之间建立信任，并有助于发现问题所在。

第四，强化地方人大的权力。按照宪法和法律，镇人大是地方决策机构、权力机构，有13项权力。但目前而言，它并没有充分地行使这些权力，还有许多发挥作用的空间。增强人大权威的关键要素是改革人大代表的选举机制。根据宪法，镇人大代表是由选民直接选举产生的。而实际上，长期以来，候选人总是由地方党委决定的，选举在某种程度上也是由上级组织的。其中不少代表是政府官员或与政府有密切利益关系的人。因此，如果要完善参与式预算，我们就必须改革这种选举机制。

第五，限制镇政府的自由裁量权。新河已有了某些监督政府的规则和组织，但还存在一定的问题。例如，在《新河镇关于预算民主恳谈的实施办法》中，只是规定了人大会议期间的某些规则，而在人大会闭幕以后如何监督政府则没有具体规定。这就使镇政府有许多机会可以根据自己的意愿来做决定。监督机制改革的重要路径就是制定规则，建立预算的月报制度。在财经工作小组和公民之间建立稳定的交流机制是很有必要的。

第六，促进地方性民间组织的发展。随着改革开放的发展，中国的公民社会日渐兴起并在政治和经济生活中发挥越来越大的作用。到目前为止，单个居民通过参与影响政府决策还存在着一定的困难。居民一般情况下总是与财经工作小组、人大代表进行交流，表达自身的想法，并提出某些建议。但这些组织都是官方的，在中国传统文化和政治体制中，这样的交往总是存在某些不平等和不对等性，从而使真实的意愿无法有效表达。

在新河镇，包括渔业协会、农村技术推广协会、商会在内的各种民间组织已经有了充分的发展基础。而当地民众的独立意识、自主意识都很强，民主恳谈的实践使他们知道怎样参与、怎样表达和怎样讨价还价。这样，我们就可以根据民众的意愿，建立独立的民间组织，并根据宪法和法律规范这些组织。民间组织的充分发展将在促进地方参与和维护公民利益等方面发挥越来越重要的作用。

第七，赢得中央政府的支持。地方层面进行的改革，有助于国家层面的整体的政治体制改革，因为它会为中央政府提供各种经验。当地方政府进行某些试验时，中央政府的态度对于地方改革来说非常重要。如果地方获得允许，或者说中央政府没有反对地方进行改革，那将是对地方的最大鼓励。

从温岭多年推行“民主恳谈”的经验来看，要确保类似新河的参与式预算改革不半途夭折，使民意参与在当地形成政治生态，既需要政府就民众参与做更细致的工作，从技术上改进和完善民意代表的产生方式，提高其参与能力和民主水平；但更重要的是，必须要使民主参与能够制度化。如此，才能有效避免因领导人和领导人意志的改变而改变。

对于用制度来保障民众的参与热情，无论是温岭的地方领导，还是被邀请来观摩指导的专家学者，都有高度共识。据悉，《温岭市财政预算民主恳谈实施办法》正在修改完善，争取在市人大通过，作为新河模式下一步推广的制度保证。

（此文成稿得到何俊志老师、陈家刚博士的支持，特此致谢）