论预算民主与参与式预算

【摘要】预算民主是公共预算改革的重要目标之一，是促进政府更好地提供公共服务的必然要求。离开了充分的实质性的公民参与就没有预算民主可言，参与式预算正是预算民主的基本形式。文章提出了与直接预算民主和间接预算民主相对应的两类参与式预算实现形式，分析了目前在预算立法层面和预算执行层面所存在的公民参与程度不足的缺陷，并探讨了改进的措施。

【关键词】预算 民主 参与式预算

一、预算民主的内涵

预算民主应是在民主政治中公共预算全过程的基本状态，其特点是预算动议来自民众，预算项目和编制方法由民众决策，接受民众对预算执行和结果进行广泛而全面的评估和监督。当然这只是一种最理想的状态，在这种状态下，预算民主需要全体公民的参与才能推行。在现实的经济政治体制、社会环境和历史文化条件以及民众素质等各种条件约束下，民众意愿应当通过一定的渠道、手段和方法反映、体现和表达到预算的程序和结果当中去。现代社会，政府庞大的支出规模由民众来直接决定支出的项目和方向是不可能的，无论是直接决策，还是通过投票对不同方案加以选择的方式都是不可想象的。现实条件下预算民主主要是经由间接民主（代议制政体）的形式来实现，即由民众按自己的意愿推选出能够体现和表达自己利益的代表对政府应该提供什么样的公共产品、公共产品提供的规模、怎样提供公共产品、财政支出及财政收入的方向和规模如何确定等问题进行动议、协商、审查并投票表决。当然也不排除某种条件下的直接民主，譬如在基层组织层面，在有限的决策空间和范围内，交易成本可能不至于增大到否定公共产品收益或现实价值的条件下，全体选民直接决策或直接投票选举方案是可行的，民主预算就可以采取直接民主的形式。

当然，不管是预算直接民主还是预算间接民主，离开了公民的参与就没有预算民主可言，也不能够体现公众意愿。换言之，只有公民真正地、充分地参与预算决策过程，公共预算才能够充分体现公民意愿，才能够实现预算民主。

二、参与式预算是预算民主的基本实现形式

参与式预算产生于20世纪80年代的巴西，此后秘鲁、阿根廷、哥伦比亚等拉丁美洲国家，北美的加拿大；西班牙、意大利、德国和法国等欧洲国家，喀麦隆、斯里兰卡、印度尼西亚等亚非国家的某些城市，也予以实施。近年来，我国的温岭和无锡市也正在实施参与式预算。参与式预算实施的地区、范围、程度、方式和结果都存在很大差异，所以，怎样界定参与式预算，没有一个比较明确的、普遍适用的概念。结合我国的国情和政治体制，就参与式预算的本质而言，可以将其界定为：预算的编制、审查批准、执行和监督等各个环节均具备公民充分地实质性参与的特点，且通过预算安排而提供的公共服务体现公民社会普遍意愿的预算。政府预算的目标就是提供公共服务，满足公民社会的公共需求。政府在筹集财政资金和安排财政支出方面要充分、合理、科学地体现民众意愿。实现预算民主，就必定要求公民广泛地参与公共预算决策、执行评估和过程监督等，以此来充分地表现并积极地维护自身的偏好和利益。目前在我国出现的被称为“参与式预算试点”的行为，正是公民以主动的姿态比较充分地参与预算决策、执行和监督的实践活动。

与预算的直接民主和间接民主相呼应，参与式预算的实现形式可分为两类。参与式预算的第一类形式是指公民通过近似于直接民主形式对预算资金的使用方向和数量作出决策，即主要通过公民投票（或者选民代表投票）的形式对预算项目进行表决，并对行政部门执行预算项目的过程进行监控，对预算的执行结果进行评估。这一类型参与式预算与直接民主相呼应，主要适用范围在基层组织，譬如社区、村庄，或者乡镇。参与式预算的第二类形式与间接预算民主相呼应，具体做法为：由公众推选出代表，组建权力（代议）机构，由代表表达公众对公共产品的偏好及为此支付的费用（税收）意愿，并由权力机构形成预算案，并监督政府执行。这是代议制政体各国预算决策的基本选择，也是现实政治体制下公民参与预算决策的最主要的形式。在我国，权力机关（人大和人大常委会）审议和监督预算是实现民主预算的基本形式，也就是说，人大代表客观上是否很好地履行职责，代表公众行使对公共支出的审议、决策、监督权利，这是决定公共预算能否代表公众意愿的最基本要素。而要想行使好审议批准预算和监督预算执行的职能需要满足一系列的条件：一是人大代表真正由公民依照法定的合理的程序推选，换言之，人大代表真诚地意愿体现公民意愿，并且要具备预算审查的专业技能和较高的综合素养；二是人大审议和监督预算的制度设置良好，具有较强的可操作性；三是人大代表获得足够的预算编制信息。四是设计有良好的机制使人大代表具有尽责审议和监督预算的足够动力。

近几年，浙江温岭市新河镇进行预算民主恳谈的尝试强调的正是与代议制民主相呼应的参与式预算，其主要做法如下。镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经人代会的法定程序，修改、通过镇政府的年度财政预算报告。从温岭市新河镇进行预算民主恳谈整个过程和结果看，这既是一个具体实践人大审查批准预算权力的案例，同时又是一个公众参与基层政府公共预算的试验，更好地促进了预算民主，达到了预期的效果，具有一定的创新价值。

为使政府在公民行使预算权力的过程中更加有效负责，第二种类别的参与式预算要求公民通过合法渠道充分参与到规范政府预算编制和执行过程中来，使预算更能表达和体现民众意愿。在政府预算编制过程中，公民和民意代表建言献策参与预算项目的形成过程是预算民主的表达形式。具体而言，公民参与的意见和建议可通过信函、电子邮件、专线电话、座谈会的方式反馈。目前我国政府预算在编制形成阶段中公民和民意代表介入和参与的技术空间还较为缺乏，客观上制约了公民和人大代表在预算决策中的影响力，从而影响到预算对公共责任和公众意愿的表达程度。

三、公民参与预算程度不足之现状及改善措施

1、预算立法层面公民参与程度不足及改善措施

代议制民主政体下，政府编制的预算必须经过立法机构（人大及人大常委会）审议批准后才能成为正式的法律文件。要使人大能够代表公民对预算作出民主决策，必须要求公民充分全面地参与人大代表的推选，且人大能够按照法定程序有效行使对预算的决策权力。但目前我国政府预算在立法层面上，由于各种原因导致人大对政府预算行使审查批准权力比较薄弱，且公民行使民利推举人大代表环节也需要改革和完善。

（1）人大代表推选机制不完善，上级或单位指定人大代表现象较普遍存在，人大代表履行公民社会代表的职责与政府或官方给予的荣誉称号的地位交织在一起，模糊和淡化了公共参与的职能。

（2）对预算进行外部政治控制的法律建设滞后，可操作性不强。我国宪法和人大组织法对人大及其常委会审批监督预算只是原则性的规定，而对于审批监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等都没有相配套的专项法律规定，实际审批和监督工作仍然难以操作，导致人大及其常委会难以有效地行使职权。

（3）向权力机构呈报的预算文件过于单薄，信息含量严重不足，人大代表据此难以获取关于预算投入以及各个部门怎样生产公共产品的信息。

（4）人大代表属于非专职人员，没有充足的动机和时间审议预算，况且相当多的代表也缺乏这方面的专业素养。

鉴于此，应从下面几个方面完善参与式预算。

（1）加强人大审议预算的法律建设，落实人大对预算的审批权。

（2）规范公共预算的形式和具体内容，使政府编制并提交给权力机构审议的公共预算承载足够多的有效信息量。

（3）提升人大代表审议预算的能力和动机，逐步实现代表专职化以及代表按行业划分审议组等，增强审查力量。长远看，应稳妥推进人大代表推选机制改革。

2、预算执行层面公民参与程度不足及改善措施

预算执行过程中，政府应及时公开行政信息，以便于民众参与监督政府提供公共产品的责任履行情况。只有当政府行政公开，预算透明，而且政府支出项目、成本和结果的信息容易获得并容易理解，才能准确地判断政府预算是否实现预算结果。公民一旦发现政府官员偏离政府预算安排，有损公众利益，就能及时通过相应机制依法规范政府行为。

近年来，我国在行政公开方面确实迈出了坚实的步伐。比如，我国的《立法法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等对相关政府信息的公开做了规定。但总体而言，各级政府拥有很大权力，掌握着大量公共资源，现阶段广大公众对行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息获取不够，降低了公民对预算的参与程度。要想实现预算民主，必须建立行政公开、预算透明的政府运行机制，打造服务型政府。

政府编制和执行预算的高效透明往往难以依赖政府自觉自愿为之，必须依靠建立切实可行的监督机制。一方面应该加强和完善预算监督的法律法规建设，营造政府职能部门合乎规范执行预算的制度环境；另一方面，一切有关预算编制、审议、执行方面的法律法规必定借助于相关监督主体的监督行为加以落实，因此对预算从权力机构、审计部门、群众举报等各个方位进行监督是必要的。

另外，在政府编制预算阶段即充分吸收和采纳公民或公民代表的意见，无疑有助于预算的有效性，并且有利于对预算进行民主监督，达成政府预算支出所提供的公共服务与公民的偏好和利益相吻合的效果。预算管理者甚至可以选择公民调查，以获得公民有关预算决策问题看法的基本信息，而后可以建立咨询委员会或者召开一系列的公民会议，从而促成更实质性的公民参与。还可以通过社区委员会、渔业协会、农村技术推广协会、商会等民间组织，或者在互联网上成立关注某些议题的小组，由这些组织通过投票表决等形式，表达公众获得公共服务的偏好和诉求，并通过相应机制参与预算决策和监督。

【参考文献】

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