参与式预算改革试验

虽然各地居民参与的形式各有不同，但无论是温岭，还是哈尔滨、无锡都不约而同地将试点单位选定在街、乡层面。

2007年5月29日，中国发展研究基金会第三期参与式预算试验工作交流会在哈尔滨召开。在预算过程中引入民众的参与，早已称不上新鲜事，就在之前的4月4日，浙江省温岭市新河镇召开人大会议，举行2007年财政收支预算调整民主恳谈会。从2004年世界与中国研究所李凡来到温岭，建议当地考虑将公共预算与民主恳谈结合，萌生了新河的公共预算改革算起，这已经是新河实施参与式公共预算的第三个年头。

参与式预算如何参与

新河镇的试验是在人大对政府预算进行监督审议的过程中引入百姓参与机制，而2006年起，中国发展研究基金会在无锡和哈尔滨试点推进的“参与式预算”改革试验则是在政府制定预算的过程中，挑选出部分项目让民众介入，使得政府的预算制定能够更符合百姓需要，也使预算制定更加透明。

2007年，哈尔滨市道里区五个试点街道和一个试点乡镇就通过征求社情民意，共上报了19个备选项目，涉及大院改造、卫生服务、老年活动室、农村太阳能利用、沼气项目和现代农业展示园等。各街乡通过备选项目公示介绍、代表投票、当场计票等环节，最后确定8个“参与式预算”项目，资金总额为289万元，如今有的项目已开工建设，有的还在筹备过程中。

哈尔滨市道里区财政局预算科科长魏庆山介绍，各试点单位将完成上年度财政收入任务所获得的财政分成资金，按各支出项目进行分解，列出当年进行庭院改造和社区综合治理建设项目所需的资金额度，并将其中的一部分资金确定用于“参与式预算”项目支出。居民代表的确定方法根据街、乡各有不同：在街道采取抽签的方式，在乡镇则采取民主方法选举，这样的差异主要是考虑乡镇村民之间一般彼此都很了解，而街道社区的居民相互间了解程度不深，总的原则是居民代表不得低于试点单位总人口数的5%。整个过程居民代表主要有几个阶段的参与：拟建项目阶段通过调查问卷、居民座谈会、设立意见征求箱等方式收集民情民意；列出候选项目之后，召开居民代表大会进行投票排序；针对投票确定的项目，分别召开项目所在地的居民代表大会，征求代表对建设方案和工程预算的意见；工程进行中，每月向居民代表通报一次进度情况；工程结束，召开代表大会公布质量评估报告，并实地参观项目。

与道里区的试验相同的是，新河镇的试验也是在乡镇的层面展开，不同的是，道里区的试验选择的是具体的项目预算，而新河镇从试验之初便要求把预算内容全部向老百姓公开。2007年新河镇的政府财政预算涉及11980万元。向全镇公开的方案，进行了较为具体的预算细化说明，总计收入科目中，按“一般预算补助”、“土地出让金”等列出了10项；支出方面则按“城乡基础设施建设支出”、“农业事业支出”、“行政管理费”等列出了16项。一季度之后，因各种因素影响，政府预计今年土地出让金收入减少300万，其它各种专项补助增加115万，总的收入将减少185万，据此将削减其它有关预算支出185万，以使预算平衡。镇人大主席团会议确定人代会召开时间，并决定继续以民主恳谈形式对政府预算调整的议案进行审议，同时将议案提前印发给全体代表，而这次民主恳谈会议就是要对“调减185万”后的预算调整方案进行讨论，具体到什么该增、什么该减，增的增多少、减的减多少。

为何选择街、乡层面

虽然在各地尝试中，居民参与的形式各有不同，但无论是温岭，还是哈尔滨、无锡都不约而同地将试点单位选定在街、乡层面。

哈尔滨市道里区财政局局长王志良在接受媒体采访时指出，之所以选择街、乡作为试点单位，主要有三方面的理由：一是街道办事处的社区组织和乡镇的村委会是与人民群众接触最频繁、最密切的基层单位，平时的主要工作就是为居民和村民服务。在社区和村屯开展试验工作，具有广泛的群众基础，易于发动群众，调动各阶层的积极性。二是随着经济的发展和属地化财税管理体制的实施，各街、乡在每年完成或超额完成税收基数后，都会获得一部分税收分成资金，可以将其中一部分用于区域内的建设项目。这样就为“参与式预算”试验搭建了平台，也提供了资金保障。三是区里正在进行“六型”社区创建和社会主义新农村建设，乡镇和街道工作积极性高，这也是试验得以推进的重要保障。

针对试点选择街乡层级展开，也有学者提出质疑，认为预算指的是政府跟立法机关、代表机关分权的过程，而作为试点单位的具体实践是，政府已经决定用某一笔钱修建、改造一个地方，这个过程中修建、改造项目的公共参与只是参与城市规划建设，并不能称之为参与式预算。如果能够在市一级，或者是县一级展开，经过听证、公众参与的过程来决定钱怎么分，这才能称得上是真正的参与式预算。

无锡市副市长王国中则告诉记者，目前地方上具体的参与式预算实践主要是在街道，虽然街道并不是一个独立预算机构，但是在区里进行资金分配时，跟街道之间也有一个分配体制，分到街道的钱实际上是整个区里的一块预算，具体实施时做什么项目由街道确定。从资金性质来讲，还是属于财政预算资金。因此，参与式预算在街道层面开展，一方面是让老百姓可以有直接的感受、直接参与，另外，资金也是区里财政预算资金的延续。

“暂时还没有将参与式预算的试点推广到区县一级的打算。”王志良坦言，“一下子推广到区县一级还存在很多困难，我们2007的试验工作仍在街道、乡镇进行，只是扩大了试验面。这也是渐进式改革的一个必经过程，具体的项目还是确定为与百姓生活息息相关的内容，这样居民在参与时不会存在专业与技术上的障碍。”

尽管推广到区县一级还存在困难，但这仍旧是各方在试验中所努力的方向，李凡在接受记者采访时透露，温岭市已经决定在今年年底将预算改革扩大到五六个镇，并有可能进行到县一级。

避免“人走政息”需要制度保障

“在未与公共预算结合之前，温岭市的民主恳谈历史可以追溯到1999年，但是今年1月初召开十五届人大第一次会议，预算在没有经过人大代表和居民参与的情况下就通过了，几经协商，新河镇人大三个月后又召开第二次会议，对已获通过的财政预算的调整草案进行讨论，可以说人走政息问题还是大家最为关注的一个话题。”李凡说。

温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏则指出，关键的力量在老百姓身上，等温岭的群众已经习惯了民主恳谈，新河的百姓已经习惯了参与式预算时，如果以后有的领导不搞了，老百姓不会答应，这才是最强健的推动力量。

“参与式预算成败的关键在于能否制度化。”中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军可谓一语破的，必须要使民主参与能够制度化，才能有效避免因领导人和领导人意志的改变而改变的情况。

在这一点上，无论是道里区的试验者还是新河镇的试验者都已形成共识，在道里区的改革试验中，下一步的工作重点除了扩大试点范围之外，还要规范程序，使预算改革有章可循。

王志良向记者介绍，乡（镇）、街道“参与式预算”委员会要制定“项目所在村屯、社区代表选举办法”、“项目所在村屯、社区代表大会制度”、“信息公开制度”、“档案资料保管制度”等，使此项改革工作有章可循。参与式预算的基本程序是：根据资金来源，确定资金额度；广泛征求意见，确定备选项目；开展民主投票，确定参与式预算项目；成立项目所在村屯、社区代表大会；召开项目所在村屯、社区代表大会；组织项目招标，村民、居民代表跟踪监督；组织工程验收，进行绩效评估；检查“参与式预算”工作程序，总结评比。而在新河，人大在去年就通过了《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法》，今年，《温岭市财政预算民主恳谈会实施办法》正在修改完善，争取在市人大通过，为新河的经验在今年年底扩大到市里5-6个乡镇，甚至逐步过渡到县一级提供制度保证。

（作者系《中国发展观察》记者）