协商民主与预算改革

建立现代公共预算体制，实现预算民主，一直以来都是我国财政体制改革的目标。近年来，温岭市泽国镇将民意代表、人大代表的民主恳谈嵌入政府的预算审议中，开创了一条地方探索预算民主的新路径。那么，该项制度能否推广到省市县级？还存在哪些需要完善的地方？

新闻背景：

2009年2月21日，浙江省温岭市泽国镇197位民意代表和30位受邀的镇人大代表就泽国镇2009年预算进行了为期一天的民主恳谈。在镇人代会期间，10位已参加过预算民主恳谈会的民意代表受邀旁听人大代表与镇主要领导之间、人大代表和人大代表之间就2009年度镇财政预算所进行的对话和讨论。

将民意引入预算审议

长期以来，我国的公共财政预算体制一直受到公众的批评和质疑，您是如何看待这个问题的？

■公共财政预算作为政府分配、使用公共资源，提供公共产品和服务的最重要的政策手段之一，理应体现政府关注的民生问题和社会民众的民意诉求。但是在我国，公共财政预算一直还是传统的权威决策模式，财政预算的形成以财政部门为主，通过征求各部门意见，提出预算草案，并经过法定程序形成财政预算。

在这个过程中，基本上没有一个吸纳民意的过程和机制，更多体现的是政府部门的利益，财政权力完全掌握在政府手中。虽然宪法明确赋予了人大审查、监督预算的权力，但是人大在预算编制过程中进行的预算审查实际只是一种形式上的审查或者程序性审查而不是实质性的审查。人大的预算监督成了所谓的“橡皮图章”，预算和决算并没有起到约束政府财权的作用。因此，从某种意义上讲，这种公共财政预算还不能称为真正的公共预算，仅仅是简单的资金分配而已。

您觉得如何才能破解这个困境？

■现代公共财政预算体制要求实现预算民主，即对预算过程施加外部的政治控制与监督。其主体是人民及其代议机构。从西方的实践经验来看，由于代议民主本身就有其在理论上和实践上的局限性，仅仅靠议会控制预算，是难以实现预算民主的。而在我国现阶段，在人大监督也相当乏力的情况下，将选民的力量动员起来，引入预算民主，是推进预算监督的一条重要途径。浙江温岭的泽国镇，就将“民主恳谈会”引入镇政府的预算过程，在预算草案的修改过程中，许多民意代表的讨论意见被吸纳入修改方案，这对探讨我国预算民主的途径是个有益的尝试。

据了解，江苏无锡市、黑龙江哈尔滨市也在推进“协商式预算”的实验，您觉得温岭的特点主要体现在哪些方面？

■首先是，民意代表产生的随机性。在泽国镇，197名民意代表是通过随机抽样的方式抽取的，这使所有人都有被抽到的可能性，很好地体现了协商民主的平等原则。从理论上讲，这些代表的意见也是能够代表全镇12万居民的公共意见的。

另外，就是信息的充分性。虽然其他地区也有类似的恳谈，但是像泽国这样把所有的财政预算都公布出来进行讨论，还是第一次。比如政府的招待费支出项，有人担心公开的话会不会影响最终预算的通过，但镇领导明确表态，“我们的政府预算没有什么秘密,都可以向老百姓公开。只要是有助于民主理财，都可以尝试。”因此，从信息的公开性、全面性、透明性来看，泽国走得更远。

“泽国实验”探索预算民主

通过这四年的实践，温岭市泽国镇在哪些方面取得了成效？

■这一实践活动进一步加强了政府执政的合法性或者说正当性。借助民主恳谈这一平台，使普通民众有机会发言，而且事实上能够去改变政府的某些公共预算，这在客观上提高了民众对政府和政治的认同感。

通过参与，民众得到了民主的锻炼。民主的理论我们已经讲得够多了，但是民主不是光靠理论谈出来的，更需要的是把理论转换成可以操作的具体步骤。在泽国，恰恰找到了这个结合点，民众在参与的过程中得到了“民主的洗练”。

当然，这一做法关键是有利于改进公共财政预算的质量。所谓质量就是真正实现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的精神。在泽国，公共预算越来越贴近民生问题了，比如今年讨论的红绿灯设置、农村孤寡老人的生活补助、社会治安维护等问题，这就是具体的民生，而不是停留在口号上。这种民生需要公共财政的支持，民意代表就是把这种民生问题在民主恳谈会上得到了讨论、反映，然后在人代会上得到确认，从而变为财政支出。这样民主恳谈会实际上把政府、老百姓所要关注的民生，以财政的方式得到了落实。

一些地方的政府创新在推行后不久就销声匿迹了，而温岭的民主恳谈却不断深化，并取得如此的成效，这背后的原因是什么？

■通过几次的观察，我们发现有下面几个因素保证了“泽国实验”的成功与收获：第一，领导重视。“泽国实验”的顺利实施与市领导的重视、镇领导的积极筹划是分不开的，尤其镇委书记与镇长是关键。第二，恪守民主与法治的原则。温岭地方的领导早些时候已经表明，他们是在“不与民主潮流背道而驰，不与现行法律和法规相冲突的前提下进行基层民主政治的实验”。第三，重视程序。“泽国实验”强调程序，在民主恳谈会时对分组讨论的主持人和相关工作人员进行培训，专门请上海市人大常委会的培训专家对人大代表就预算知识进行培训。“泽国实验”的实践者还尽可能将各细节预想到，以保证恳谈的平等性与有效性。第四，地方政府与学者的合作。自2005年以来，国内外法律、政治、管理方面的专家提供了强有力的技术支持。

您觉得泽国镇这种民主协商模式哪些地方仍需完善？

■主要问题是民众对预算缺乏深入的了解。普通民众由于知识或精力有限，对一个如此庞大的公共预算缺乏了解，这是普遍存在的问题。信息的不充分性就会影响讨论的深入。这就引来另一个话题：如果我们将来继续做财政预算的话，不一定要讨论整个公共预算，而是讨论与民生直接相关的部分，这样更有针对性，也使民意吸收更充分。

还有，就是讨论的不充分性。民众往往关注与其利益相关的很细小部分，这本身没有问题。但关键是既然让民众讨论，要使民主恳谈发挥功能，就要通过这种民主的恳谈，让他们形成共识。“共识”就是大家在各自的利益背景下能够妥协，能够做大家都关心的项目工程。比如在小组讨论时，大家讨论总是围绕一个话题，而且总是几个强势的代表在发言，更多的人沉默着，这样，恳谈就失去了原有的功效。如何使讨论更加充分，更加理性，以达成更好的共识，这是以后要做的。

当然，主持人制度也需要完善。作为民主协商恳谈会制度化的重要组成部分，它的完善和发展对于民主协商的公平、公正、理性进行具有重要意义。主持人要引导和协调小组的讨论，不能一味地顺着某个人的话题展开，需要及时将话题拉回来，引导真正要讨论的话题。而实验中主持人这方面的把握是远远不够的。

星星之火，能否燎原？

这种基层创新的民主决策实验已经引起了很多专家学者、政府官员的关注，被视为中国公共预算改革的基层“火种”。您觉得它的经验能否进一步推广到省市县级？

■这里就存在着预设性的东西，即从基层做起，再一步步往上走。事实上，回顾这30年的历程，很多的民主实践也就是这么走过来的。当然，也有学者，特别是海外学界，他们有不同的看法，认为这条路从逻辑上很难说是行得通的。但我们从事实角度出发来看，既然整个政府的架构是一样的，运转体系也是一样的，那么他们面临的问题也是一样的，比如民生问题、公共财政问题。只不过问题的程度、深浅、大小有差异而已。所以从这个逻辑出发，在镇里面，引入了某种机制，使问题得到了解决，那么在县里，也可以引入机制，当然这种机制不一定要照搬，可以有所创新，省市的逻辑也是一样的。当然，“泽国经验”的推广并不是说它的形式，而是这种机制本身。

那么在推广的具体操作过程中，有哪些需要注意的问题呢？

■在县市级推广时，我们不一定要讨论整个公共预算，因为那样的话，涉及的面太广，做起来有难度。再者政府也担心财政安排以这种方式得不到落实，因为民意代表难以了解其他地区的情况，更多的是从自身的角度出发来理解公共财政的，换句话说，民意代表缺乏全局观认识。因此，需要谨慎的是，我们可以讨论老百姓关注的民生问题，比如教育、医疗和社会保障问题等，而不是整个公共财政预算。在这个层面，完全可以把泽国的民主恳谈引入到更高层次的人代会中。而且人大作为国家的权力机构，由它来讨论问题并形成决议更具有正当性。

最好是能找个地级市先试验，比如宁波、温州或台州，当然民主恳谈的内容不一定是公共预算，可以细化到医疗、教育、社会治安等。在协商的过程中，也像泽国那样，通过民意代表与人大代表的两次互动，共同讨论一些问题。当然泽国的模式可以稍微修改下，形式可以多样化。不过，如何在更高的层次上充分保证民意的代表性，这是操作中面临的巨大挑战，也是需要我们改进的地方。但我相信这种做法完全可以在人大实行，而且浙江既然可以做，同样的逻辑，其他省份也可以做。我期待这个逻辑的成立。

（郎友兴：浙江大学公共管理学院政治学系主任、博士、教授。主要研究方向：基层民主、地方治理。）