延安时期的预算民主

社会主义民主建设体现于社会各个领域，其中政治民主与经济民主相互依赖、相互促进。现代社会，经济民主对于公民来说，同样十分重要。经济民主的核心是财政民主，财政民主的关键又在于预算民主制度。追及以往，预算民主起源于1689年英国权利法案，但预算民主绝非西方国家的专利。在中国共产党历史上的延安时期，就十分强调预算民主，并开始了民主实验，实行了“三三制”(即在各抗日根据地的民主政权中，共产党人、非党左派进步分子、中间派各占1/3)原则，尤其重视财政和预算制度在边区的编制和实施，堪称中国历史上真正的预算民主时期。延安不仅是革命圣地，更是预算民主的试验田和发源地。重温这段历史，对于今天的预算民主制度建设，有着重要的参考意义。

一、背景

延安时期预算民主制度的产生得益于整个边区追求民主的大环境。1937年8月，中共中央召开的洛川会议制定了著名的《抗日救国十大纲领》，主张“废除一切束缚人民爱国运动的旧法令”；“释放一切爱国的革命的政治犯，开放”；“除汉奸外，全国人民皆有抗日救国的言论、出版、集会、结社及武装抗日之自由”；“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的人民宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府”；等等。以上主张基本反映了中共对抗战与民主关系的态度以及推进民主政治的方针。1937年5月12日通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》宣称：各级议会议员，由选民直接选举；各级行政长官，由各级议会选举；边区法院院长，由边区议会选举；边区政府各厅长的任命，须得边区议会的同意。中共各级党政部门对选举工作非常重视，各抗日根据地均制定了较为完备的选举法规，对选举原则、选举程序和选举保障等作出了详尽而可操作的规定。鉴于战争环境和民众文化政治素质不高等情况，陕甘宁边区及各敌后抗日根据地的选举采取了多种多样行之有效的形式。主要是召开选民大会，集中进行投票，同时设立流动票箱，采取流动投票、认人投豆、烧香点洞等方式。

延安的民主政治实验中很重要的制度是中共领导的“三三制”的成功实践。从1940年到1941年，“三三制”在边区及各敌后抗日根据地普遍开始推行，曾出现当被选的共产党员超过1/3时，中共成员主动退出政府或参议会的现象。同志曾有论述认为：“必须使得三分之一的共产党员保持质量，只要有这个条件，党的领导就有了保障，不必有更多的人数。”正是因为有了这样的民主氛围，财政民主制度也就应运而生。

二、主要内容

延安时期的财政民主，就是边区和各抗日根据地政权组织(由参议会和政府两部分组成)按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。早在1937年5月通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》中就确定了延安民主财政的基本职能：批准预算、创制或批准各项建设计划、决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债、规定边区行政官员的俸给不得超过熟练劳动者所得等。延安时期的预算民主制度具体包括：

(一)边区政府向边区参议会提供财政预算编制

据时任晋冀鲁豫边区政府副主席兼财政厅长的戎子和介绍，政府施政纲领和边区临时参议会组织条例，都规定有编制审查边区预算决算的任务和职权。因此，边区政府从1942年到1948年，虽处在战争频繁、环境极其残酷的情况下，仍坚持编制年度财政收支概算，向边区参议会驻会委员会(相当于现在的人民代表大会的常务委员会)报告，请其审查批准。如参议会开全体会议，边区政府一定要向全体会议报告财政收支概算和执行情况；如参议会分区召开，行署一般也要向各区参议会报告该区的财政收支概算和执行情况。由财政部门负责编制预算，这从延安时期就已经形成了传统，并没有因为战争频繁而废弃。

(二)陕甘宁参议会具有预算审批和预算监督的实质权力

延安时期，陕甘宁参议会具有实质性的预算审批和预算监督的权力。每年边区政府在编制预算后必须向参议会作出报告，并且经过参议会审批后才能实施。而且参议会也会经常性地根据实际情况提出相应的财政提案。典型的案例是李鼎铭先生提出的“精兵简政”的财政提案就获得了党的高度重视，并在实施中接受。陕甘宁边区第二届参议会第一次大会的财政提案(1941年11月18-20日)共12案，其中第十二案就是边区政府向参议会提交的预算编制报告：“(编号第三二二案)编送陕甘宁边区民国卅一年概算书，请公决施行案。(林伯渠等提)审查意见：概算书原则通过，希望政府本开源节流之原则实行精兵简政主张，加强生产，发展经济，厉行节约，避免浪费，推广土产出口，争取进出口平衡，平抑物价，调剂市场，巩固金融，并须经常检讨工作，确实执行计划，以期达到收支平衡，不超出预算。大会以163票多数，通过审查意见。”由此可以看出，延安时期的参议会对于边区的财政预算具有实质的审批权力，并且随时可以提出自己的财政议案，一旦通过，边区政府就必须执行。由于参议会实行“三三制”原则，共产党员不会超过整个参议会人员的1/3，参议会本身由农民、商人、学者等广泛的社会阶层参与，具有真正的代表民主的议会的性质。

关于参议会的监督权力，也有许多实际的案例。如陕甘宁边区第二届参议会于1941年11月通过的1942年度概算决议案：“边区政府提出之三十一年度七千九百万元概算书，经参议会大会审查通过，为保证此项概算不被突破，大会并·致同意小组审查意见；同时并决议常驻议员组织小组委员会，负责设计并监督政府此项方案之彻底实行。”

(三)建立财政预算基本制度

延安时期的参议会不仅仅停留在审批和监督财政预算的编制和实施上，而且结合实际情况建立了系列财政预算基本制度。很多原则今天仍然具有参考价值。

1.平衡预算原则。延安时期的参议会已经意识到财政预算应该保持平衡，而不应开支超过收入，造成财政赤字。陕甘宁边区第二届参议会第一次大会的财政提案(1941年11月18-20日)共12案。其中第六案：“(编号第八一案)政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象。”量人为出的原则，对于今天奉行赤字财政的各国政府，都有借鉴价值。