公共政策制定中的利益分析视角研究

摘要：公共政策对于社会的资源的分配具有直接现实性，它基于利益的基础之上促使社会阶层与政府、个人等主体的互动。利益分析法源于一种工具的理性，试图在公共政策运作过程中形成一种利益框架和分析视角。本文开始探讨利益分析方法价值性，然后对公共政策的目标、利益主体、分配工具、效果等进行分析论述，进而形成一整套利益分析思路与框架。

关键词：公共政策制定；利益分析；视角

一、利益分析方法的价值性

（一） 公共政策本质要求

在理解公共政策这个概念时，美国学者依根·古巴在《政策的定义对政治分析性质和结果的影响》一文中指出，不同政策的定义会对形成不同的政策形式，政策的定义对政策分析的性质和结果有重要影响。他认为，政策分析的结果在很大程度上取决于政策分析所遵循哪一种理解。在众多对公共政策内涵理解之中，戴维·伊斯顿给了公共政策一个普遍接受的观点，也对公共政策的本质作出了深刻理解。按照戴维·伊斯顿的观点，公共政策是对全社会价值所进行的权威性分配，即通过政策实施，让一部分人享用一些资源而排斥另外一些人对该资源的享用。

公共政策在本质上是一种利益关系，因而利益分析是一种从源头上做出的价值性分析。长期以来，对人性的假设都是以“经济人”为基础，围绕这个假设，构建了许多根深蒂固的理论模型，而这些模型又进一步指导实践。公共政策作为一种实践性很强的学科，就需要对其本质作出分析。公共政策是对社会利益分配过程，它涉及到利益主体对利益的选择，利益关系的整合，利益的分配和协调。因此利益始终是贯穿政策的一条清晰脉落主线，利益分析是理清这条主线的有效方法。

（二） 恰当的分析框架

利益分析以研究利益主体行为需求为逻辑点，以利益剖析、引导为方法，试图为公共政策制定者提供一种思考分析框架。利益在一定程度上是一种需求，反映利益主体的主观要求。公共政策在制定过程中，需要对政策的利益主体，利益分配的标准，利益弈行为，分配效果作出相应的模拟，对公共政策进行预测，当然这里需要借助其它专业视角和知识进行分析，如经济学，法学等。虽然政策还没有进入执行层面，但制定者需要做到未雨绸缪，对政策进行规划。因此，在进行种种行为过程中形成了一系列思考框架，形成了经验上的逻辑方法，对以后实践具有指导作用。

二、公共政策的逻辑起点：公共利益

在最近的一百年里，公共利益这个概念曾受到过各种各样的嘲弄、称赞、拒斥和复兴。从一个学理的角度来说，至少也没有提出一个权威的定义，公共利益也一直游离于其产生的成果：公务服务和公共物品。在实践层面上，我们遇到太多公共利益界定不清而引发社会矛盾。我国宪法和相关的法律对公共利益有相关涉及，却没有一个法律条文对其加以明确规范，造成了我们在执行过程中，政府与人们、社会与群众之间的各种冲突。从而造成了政府行为在公共利益领域正遭受信任危机。

（一）公共利益的内涵

传统上有三种探索公共利益问题的方法。一种是把它与自然法规、正义、正当理由这一类价值标准和规范联在一起。一种是把它与个人或者集团、阶级、多数的特殊利益联在一起。第三种是把它与个人之间或者集团之间竞争过程的结果联在一起。公共利益就是公共机构的利益。在登哈特《新公共服务》中，他认为公共利益是基于一种共同利益相互对话的结果，而不是个人利益的聚集。虽然不能给公共利益下一个重要的定义，但是笔者觉得公共利益应当包含几个特征。一，公共利益首先必须具有公共性。公共利益在其范围上囊括社会中的大部分，包含社会成员利益的一致性要求。二，公共利益的非赢利性；公共利益的初衷就是为了社会成员的福利。第三，公共利益不应以剥夺个人利益为前提。公共利益的超越个体性，既不是个人利益的简单相加，也不能具体代表某一个体的利益，因此又是超越于个体的利益。

（二）公共政策逻辑起点要求

1.公共政策主体与公共利益一致性

按照登哈特在《新公共服务》的观点来看，公务员是具有公民精神和公民美德的优秀公民，它是从公民中脱影而出，并且有致于公共事务的公民。桑德尔指出，公民会超载自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野，这种视野要求公民了解事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达一个道德契约。政治学提出的委托-目标之间经常达不到一致。公共利益的主体，即委托人，公共政策主体是人。在《国家的艺术》这本指出，公共管理中最普遍的失败或崩溃就是由于管理者或生产者将他们的个人利益放在第一位，而把委托人和顾客的利益放在其次，甚至抛到脑后。因此有相当多的文献在考察同一个问题，即被视为委托人的立法部门或一般公众，如何去控制他们的“人”-行政和官僚机构。

2.公共利益应该成为公共政策的目的和标准。

公共利益成为就评估具体公共政策的一个道德标准和政治秩序应该追求的一个目标。在公共政策制定过程必须与公共利益紧密结合起来，这也是公共政策者执行过程中必须要把握的主线，并且公共政策进行评估之时也需要与公共利益所以达到目标进行对比。在《新公共服务》这本书中，卡西尼利写道，公共利益是可以据以评价政治行为的一个品行标准。换言之，为了公共利益所能够采取的行动值得赞同，因它们符合这个品行标准。它认为，公共利益作为一个道德概念所具有的功能不同于分析模式的功能。

3.公共政策制定机制的合宜性

公共政策手段和工具是否得当，对公共管理的合理与合法性至关重要。目的与手段的一致，是公共政策要达到的境界。目的不能为手段与工具的作解释，目标合理合法不能成为手段与工具的非合理与非合法性的修辞。笔者在这里提到合宜性主要是指政策主体在制定过程中选择的工具合理合法性。

（三）公共政策产物与公共利益的体现：公共物品与公共服务

前面我们界定了公共利益的内涵时候，我们已经指出了一个界定的思路即用公共物品的外在描述。也就是说，公共利益最终会体现在公共物品和公共服务上。公共物品与服务是与民众利益最直接的接触点，也是民众对政策满足度评价指标。公共政策最终的产物是公共物品与公共服务.

研究公共产品的权威奥斯特罗姆教授认为，解决公共物品和服务的方法有三种。一种是通过政府模式。当前的政策方案主要有利维坦和私有化，但在操作过程中都将其中一种作为唯一方案 ，政策效果是值得深究的。由于公地的悲剧使得资源配置和环境问题得不到合理解决，一种具有较大强制性权力的政府的存在就是合理的。第二种是一些政策分析者主张在资源共有的地方强制实行私有财产权制度。对公共资源进行私有化管制对公共资源的合理配置和使用是必要的。但是存在这样一个问题，某些公共资源的私有产权很难明确。奥斯特罗姆教授认为制度主义者应当注重研究公共资源的自主组织和自主治理过程。中心问题是相互依赖的的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

三、利益表达主体及利益需要

公共政策本质上是对社会利益的分配。在制定政策之时必须明确几个问题：分配什么利益，向谁分配，分配的标准、方式，分配的结果会怎样及如何调整。这是公共政策制定需要的一整套思路，属于基于事实层面的分析。因此在利益分析的视角中，首要问题在于明确利益主体及其主张。一般而言，利益的主体有两种形式：个人与组织。按照这种分类方式，笔者将其分为政府、利益集团、一般公民。

（一） 政府利益需求

1. 政府本身的利益需求。

公共选择理论的主要代表人布坎南认为，政府也是“经济人”，也有自身的利益需求。政府作为主体性。在卢梭看来，人们通过让渡权利出来给政府，满足自己的一些需要，如果政府不能代表人们的意志，满足人民的需求，人民有权去它。那么政府与选民之间建立一种委托-关系。从实践的层面来看，这种委托人与人之间经常不一致，这种不一致体现在目标上。人往往违背委托人意愿，去追求自身利益。

随着社会的发展，专业分工越来越精细，政府于是成为一种特殊的专业化工作部门。政府拥有自己特殊条件：特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权。政府追求自身利益的机会越来越多，难度就越来越低，又由于社会不确定因素的增多带来社会风险程度增多和政府工作的灵活性要求，政府的行政裁量权会不断增多。政府作为多元主体之一，对自身利益主张就变得轻而易举。政府利益主张通常表现在，政府规模最大化、财政预算最大化，政府福利最大化。然而最终的结局会导致机构臃肿，层次结构繁多，财政支出中非生产性支出比例过大。

2. 部门或地方政府的利益需求

在中国人的价值观念中，集体主义成为一种实践中的价值取向，个人利益要服从整体利益，局部要符从国家利益。现实中，部门利益之间以及地方与中央政府之间利益是有冲突。在各部门中，每个部门都强调本部门的重要性，成为不可或缺一部分。这样，在争取资金预算中，尽可能最大化，有助于本部门福利最大。各部门都会根据上级领导部门的指导性意见，结合本部门实际，做出方案，因而就成为政策大系统的一个部分。但是这里强调根据本部门的实际，有可能成为保护部门利益的托词，设置各种障碍、门槛、条件，利益部门化，部门权力化，这样政策最终效果会大打折扣，可能在某种程度中会偏离原有目标。地方政府也会本着地方经济发展的局部利益，不顾全国一盘棋，对地方资源和市场予给保护，破坏资源的整体流动和市场的开放性，造成资源利用效率低下，成本增加。因此，地方政府和部门这些政策主体会因为利益需求而对政策产生过激行为。

（二） 利益集团的利益需求

戴维·杜鲁门在《政府过程》中指出，利益集团是任何建立在享有一个或更多共同看法的基础上并且向社会其它集团或组织提出很多某种要求的组织。当然，关于利益集团的理解很多。在这一概念界定里，利益集团基于共同价值观，同时利益的载体是组织。随着社会发展的进程加快，强政府、弱社会的局面会逐步改观，政府将会向社会不断下放权力，在这种情况下，社会需要组织承接政府赋予的职能，可以预见，社会组织会不断壮大。多种社会组织的出现并且竞争，对于社会是一种进步。

利益集团的基础是共同利益，因此利益集团在表达利益诉求上是显而易见的。利益集团存在的积极意义在于它反映了民主化的程度，能会聚民众、各团体需求，掌握社会各阶层的信息状况，能为政府提供决策信息，也对政策的结果以满意度方式作出衡量。同时利益集团基于利益一致性，它就能为各主体提供认同的条件和基于自身利益趋同的互动，而单独个人是无法完成的。在强政府的情境下，个人往往只是弱势群体，利益集团收集社会成员的需求，以组织为依托，通过游说、捐款、抗议、散发舆论等方式来影响和动摇公共政策的制定，让公共政策制定者注意和考虑其主张，而且政府考虑利益集团需求的机会要大的多.

（三）个人或公民的需求

从作用对象角度来说，公共政策直接的着力点便是个人.个人利益基于互动、协调，对话之后形成公共利益.前面论述中， 实现公共利益是公共政策的出发点和最终目标，同时也是政策合理合法性的标准和行政伦理.

对于一般公民而言，他们也是利益主体，他们的利益趋向于多元化。这源于他们的经济地位、人文背景、生活环境等不同。一般的公民都具有搭便车的心理，倾向于从众行为。为了达成利益上的诉求，寻求利益上的一致，通常会组成利益集团。他们能不能参与社会互动，反映了社会发展程度和公民社会的构建难易度。一般而言，公民为实现自身利益主张，经常借助于投票，代表，合作或不合作，参加利益集团等相对理性方式。当利益实现非常难，威胁、暴力的方式就会产生。

四、利益实现的机制

公共政策制定过程中，需要注意到利益主体的多样性，同时也要考虑实现工具。现代化的行政，必须要求参与方式的民主，参与主体互动性，工具的合法灵活性和利益主体的选择性。

（一） 充分的选择和博弈

公共政策制定中，一般是针对现有问题。我们常说，问题是理想与现实的差距。这种差距造成利益主体利益受损。这就需要对当前利益格局进行解构。解构的过程是不断剥离老的体制，压缩旧的利益集团和新的利益集团不断跟进的过程，体现了新旧主体之间利益博弈。在实践层次上，政府在制定政策过程中，政府让利益主体做选择的空间非常小，在许多情境下，政府替他们做选择，从而造成矛盾激化。因此，让利益主体自行做选择，就需要政策的多样性和弹性。

（二） 利益实现工具多样性

在宏观层面上，资源的分配方式有几种，市场、政府、第三部门，还有诉诸于战争等武力方式。公共政策是对资源的权威性分配。在此，在这种语境下，利益分配和资源的配置基本涵义相同。市场是配置资源的基础性方式.新公共管理一直强调市场化、私营化，将政府做不好、办不倒的地方，交给市场，从而进一步增加效率，政府只扮演着掌舵的角色。市场通常利用价格、供求、竞争三大机制满足对资源配置的要求。但是要达到利益主体利益的合理分配，不能不注意到市场失灵。

除此之外，第三部门在进行利益分配中扮演重要作用。由于政府失灵和市场失灵的出现，第三部门在弥补这两方面失灵中发挥着作用。解决利益矛盾和关注弱势群体、关注自然环境、自然灾害等方面第三部门如慈善机构高度关注，全程参与，成效显著。因而第三部门正作为一种新的方式受到社会关注。实践证明，由于利益分配工具自身特点，选择单一的利益工具往往达不到分配的要求。这就需要几种工具共同使用从而达到预期效果。

五、利益的效果分析及补偿机制

预测公共政策在达到的效果是政策制定者工作重要一部分。对公共政策的效果的预测往往带有一种价值分析成分。这种分析能够帮助我们确定在新的利益格局中，是否实现了公共利益，是实现多数人还是少数人，政策效果是否达到效率与公平兼顾，政策制定针对的问题是否会解决。这些要达到的效果会在制定者脑海中不断的浮现。

公共政策是对资源的权威分配，这就注定了公共政策不可能达到帕累托效率。公共政策只会使一部分人利益受损，而使其它人获得利益。这一部分受损的群体在政府的分配面前自然的成为弱势群体。因此就必须对这一部分人进行利益补偿。在我国进行大规模进行城市建设过程中，拆迁问题至今都是热点。当地政府为了美化城市，进行各方面的整治，尤其对城区房屋改造，就会要求当地居民拆迁。改造后的城市规划会更合理，更有序，公众就获得更多益处，但是也使得当地人对自然原有房屋、熟悉生活环境、生活习惯的丧失，必须重新适应，造成了这一部分人利益受损，因而就必须对这一部分人以合理的方式进行补偿。

总之，利益分析是社会科学研究中的基本方法，它对人类行为和社会现象有着充足的解释力。利益分析在公共管理中能做到了事实分析、价值分析、规范分析充分结合，因此利益分析在实践中往往充满生命力。利益分析在政策制定过程中扮演重要作用，它能使制定者与利益主体之间在利益上得到聚焦，这就达到了公共政策本质要求。利益分析以研究利益主体行为需求为逻辑点，以利益剖析、引导为方法，试图为公共政策制定者提供一种思考分析框架。因此利益分析在实践层面具有良好的操作性。（作者单位：中南大学公共管理学院）