浅谈公共政策制定中的利益博弈

摘要：公共政策的制定过程就是一个利益重新分配的过程，在这一过程中，各利益相关主体为了达到自身利益的最大化而互相博弈。本文以哥本哈根气候大会为例，阐述了该会涉及的利益主体――欧盟、以美国为首的伞形集团以及包括中国在内的发展中国家，进而分析了他们之间的博弈关系。

关键词：公共政策；利益相关者；利益博弈；哥本哈根气候大会

中图分类号：P46 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01

公共政策是指对全社会的价值作出权威性的分配，在它的制定过程中，涉及多方利益群体及不同群体的利益分配，一般来讲，这些利益主体大致可以分为三类：政策制定者、政策执行者和政策对象。公共政策是一个动态的过程，也是各种利益相关群体把自己的利益诉求投入到政策制定的系统中，由政府依据自身的利益需求，对复杂的利益关系进行调整、综合和博弈的过程。

一、哥本哈根气候大会简介

哥本哈根世界气候大会，全称是《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议，于2009年12月7日―18日在丹麦首都哥本哈根召开。12月7日起，192个国家的环境部长和其他官员们在哥本哈根召开联合国气候会议，商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。这是继《京都议定书》后又一具有划时代意义的全球气候协议书，这一协议对地球今后的气候变化走向具有决定性的影响。这是一次被喻为“拯救人类的最后一次机会”的会议。

二、哥本哈根气候大会中涉及的利益主体

1、欧盟

欧盟一向自诩为全球应对气候变化的领袖，在过去的国际气候变化谈判中立场激进，表现积极，是推动国际气候谈判的一支主要力量。在2009年11月签署的中欧联合声明中，“中方欢迎并赞赏欧方在应对气候变化方面已经发挥的引领作用和作出的很大努力”，事实上认可了欧盟在气候谈判中的领导作用。但在哥本哈根谈判中，欧盟的表现令人失望。欧盟的领导意愿明显减弱，表现在对“共同但有区别的责任”原则的立场大幅后退，在减排承诺和资金援助的力度上都差强人意；与此同时，在立场上向美国靠拢，对基础四国的态度则转向强硬。

2、以美国为首的，包括日本、加拿大、澳大利亚等国的“伞形集团”

美国和日本属于同一股力量，这股力量还包括澳大利亚、加拿大、新西兰和日本等非欧盟发达国家。其宣示的减排底牌总体而言大同小异，基本都是以一些发展中国家参与减排为前提条件。其中，美国在奥巴马上任后态度有所转变，不过其同样拒绝接受具有法律约束力的《京都议定书》。注重实际的美国 “口惠而实不至”，在关系切身利益的问题上，不会做出过多让步。由于美国政府提出的减排目标比较低，而其他发达国家如加拿大、澳大利亚和日本等伞形集团国家的立场同美国类似，中期减排目标低，且以一些发展中国家参与减排为前提条件，对于自身减排义务消极抵抗。

3、包括中国、印度、南非、巴西在内的“基础四国”及77国集团在内的发展中国家

在这场关系到未来发展空间的“大战”中，涉及的另一大集团即是包括中国、印度、南非、巴西在内的“基础四国”及77国集团在内的发展中国家。中国、印度、巴西等发展中大国主动提出了减排行动计划。中国作为发展中国家的一员，提出了“削减碳排放密度”的规划，到2020年时，以碳来计算的单位GDP能耗总量，将比2005年减少40％到45％。中国声明后，印度迅速跟进，宣布了类似的承诺。众所周知，减排是要付出经济代价的。据土耳其媒体报道，中国和印度等发展中国家提出了需要几千亿美元的资金要求，作为其减少碳排放量的交换。

三、哥本哈根气候大会中的利益博弈分析

气候谈判中，各阵营主要围绕着减排目标、资金援助等问题进行博弈。但这些表象的背后，是各国关于能源创新和经济发展空间的博弈。

1、欧盟与美国之间的博弈

欧盟各国与美国同属发达国家，但是其内部声音并不是很一致，欧盟和美国的立场就差异甚大。专门研究国际政治中环境问题的北京大学国际关系学院副教授张海滨，在接受《青年参考》报采访时说，美国总统奥巴马上任后，在减排问题上的态度比小布什政府积极得多，美欧之间的分歧有所缩小，但分歧依然存在，主要体现在减排的力度和目标两个方面。欧盟认为，由于美国拒签《京都议定书》，过去的10年是失去的10年，要求美国好好补课。欧盟还要求美国在向发展中国家转让技术的过程中，多分担一些经费。

2、发达国家与发展中国家之间的博弈

首先在减排目标方面，以中印等国为代表的发展中国家为减排作出积极努力。12月3日，印度环境部长拉梅什宣布，印度的减排目标，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降20％到25％。此前，中国政府已于11月26日公布控制温室气体排放的行动目标－－到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％至45％。可是，发达国家在担当减排责任时“裹足不前”， 玩数字把戏。专家指出，美、日等排放大国在减排承诺上要么做“口头文章”，而其他发达国家如日本、澳大利亚、加拿大等，跟随美国和欧盟立场，对于自身减排义务消极抵抗，努力鼓吹发展中国家承担减排义务。这些国家随着减排额度的提高，减排的成本也在不断上升，不愿承担更多减排义务。除了减排幅度，发达国家在向发展中国家提供应对气候气化所需资金和技术援助方面始终没有给出具体承诺，双方在这一问题上同样分歧明显。欧盟秋季首脑会议就气候变化问题形成的文件绝口不提欧盟早先达成的提供资金的具体数额，特意模糊发达国家和发展中国家的界限，强调所有国家都要贡献。

3、发展中国家的内部矛盾和排放大国与排放小国之间的矛盾也时有表现

七十七国集团加中国内部出现了不一致的声音。七十七国集团加中国内部存在诸多子集团 ,彼此间利益诉求差异较大。小岛国联盟关心的是海平面上升对家园的毁灭 , 因此对排放大国持坚定的批评态度；最不发达国家特别是非洲国家易受气候变化的不利影响，担心气候变化将加剧贫困，因此这些国家更多地关心发达国家提供资金的问题，并要求所有排放大国都承担减排义务；石油输出国担心减排会降低世界石油需求，因此要求国际社会帮助其转变经济结构，对减排的态度比较消极。部分小岛屿国家和最不发达国家也从自身利益出发，要求中国、印度、巴西等国进一步加大减排力度，作出更大的减排努力。

四 总结

从哥本哈根气候大会的利益博弈可以看出，公共政策制定的过程就是不同利益主体互相博弈的过程 ，要使大会顺利的进行，达成一致协议，使各利益主体都能受益，就必须找一个利益均衡点，使博弈达到均衡 ，为此需要各利益相关者，在合理获得利益的基础上承担一定的风险 ，通过利益相关者的共同努力，使其利益矛盾得到协调与平衡，同时各国要将协议真正落到实处，才能约束温室气体排放，遏制全球变暖。

参考文献:

[1]陈庆云.公共政策分析 [M ].中国经济出版社,1996:第 45―47页.

[2]陈庆云.关于“利益政策学”的思考 [J].北京行政学院学报,2000(1).

[3]林布隆.政策制定过程 [M ].桂冠图书有限公司出版,1991.

[4]宁骚.公共政策学 [M ]. 高等教育出版社, 2003.

[5]朱志宏.公共政策概论 [M ].三民书局,1983.

[6]王静.公共政策制定过程中的利益博弈分析以中国――房地产利益集团为例，经济研究导刊，2007.