公共政策旧城改造研究

1公共政策的含义

政策是一个涵盖面较广泛的概念，公共政策是其中的一个小的子项。虽然公共政策包含法律和法规，但是法律和法规与公共政策相比较有更具规范性和稳定性、公共政策比法律和法规更具可变性也就是具有弹性。从当前政策论的角度来分析，公共政策所考察的是组织管理者行动与不行动的表现。从决策论的角度来分析，公共政策所考察的是组织机构为处理某一事件而采取措施的一系列行为过程。总的来说，公共政策是一个包含问题、目标、行为、过程等特征的复杂的逻辑系统。

2旧城改造中存在的问题

1)旧城的改造深度不够、投资方向缺乏全面考虑。目前城市旧城改造方法单一，缺少对现有房屋和设施的通盘考虑，总是出现“一刀切”的千城一法的改造方式，具体表现是对于旧城改造中的主城区采用拆迁或改造的方式，而对于非主城区除古建筑外，其他均采取全部拆除重建的方式。同时，在改造过程中由于一些利益的诱惑，致使其突破城市规划的界限，出现过度开发、突破容积率界限、超过规划建设密度等违背旧城改造原有解决降低人口密度的初衷。另外，近年来大量现代建筑盲目崇拜西方建筑，出现不仅和当地城市风貌不相符，而且城市形象“千城一面”的城市面貌。2)冲破整体规划，大肆建设。在城市的发展过程中，各类文物逐渐与周围的建筑和环境融为一体，形成了一个有一定意义的场所。但是在旧城改造的过程中，由于历史文化意识的淡薄，只是对作为历史文物的建筑予以保留，其他即使有一定历史时期的建筑和街区都是采取拆除的方式，这样致使城市追求了城市的局部性丢弃了城市的整体性，从而使城市的传统风貌遭到严重破坏、城市的特色丧失。正是由于城市大肆建设，致使城市的地价和楼价均大幅上涨，大部分原有居民承受不了高额房价而使他们无法回迁，他们原有的社交网遭到破坏，在新的居住地忍受城市基础设施建设缓慢、公共设施不完善，交通、工作不便等问题。

3公共政策下旧城改造的模式

3.1政府主导的多元化改造模式

第一，政府通过协调市场中的不同的利益主体，保护弱势群体、降低旧城改造中不同利益主体间的交易成本，寻求政府、市场和社会新的平衡点，从而推动旧城改造顺利、公平、高效地进行。第二，充分利用现有市场经济条件下资源配置的效能，打破传统公私的界限，使政府的政策与市场机制相结合，从而服务于公共利益。第三，重视社会公众的作用，并将长期集中于决策者手中的权利转移至基层社区，从而形成多元化的决策体系。

3.2企业主导旧城改造模式

第一，设计方面:整旧如旧，翻新创新。第二，地位方面:步步深入，层层提高。第三，布局方面:多元化商业业态混合经营。值得注意的是，其中的商铺并不止一个主题，比如音乐餐厅，就同时兼具音乐、餐饮两个主题。比如比萨巴萨，就同时具有餐厅、咖啡吧两种功能。第四，管理方面:管理权与经营权分离。采取只租不售，集中管理的经营方式。第五，盈利方面:以商业项目开发带动住宅项目升值。通过对以上两种模式的理解、分析及对当前旧城改造认识，得出旧城改造是城市特定背景下的特定问题，我们必须要注意到背景和问题本质上的差异，不能将有成功案例的模式拿来自己一味的套用、模仿、复制，否则会导致:拆迁矛盾不断激化，不良影响恶劣;历史风貌迅速消失，文物大量被破坏，城市毫无个性，全国各地千城一面;地价房价飞涨，城市发展费用和生活成本剧增，削弱了城市的竞争力。

4公共政策视角下旧城改造的策略

4.1健全相关政策法规，明确旧城改造内涵

对于现在新格局下的旧城改造，我们要清楚地了解其改造特征和发展方向。政府应该对旧城改造的顺利进行给予一定的政策指导，并形成相关的法规。同时，领导者应该从城市的大局利益出发实施整体调控，加强对城市旧城改造经济发展层面的经济分析，从而实现旧城改造逐渐踏上健康循环发展道路的愿望。

4.2树立人本主义的城市改造指导思想

以前大家都片面的认为，城市改造是经济进步和城市建设的因素，而忽略了另外关键的一点，旧城改造是为了满足城市居民日益增长的物质文明、精神文明以及人们赖以生存的环境的需求和改善居民的物质、精神等方面的需要。

4.3采取整体改造方式

采取整体改造方式有:①详细规划好城市改造和城市建设，使城市旧城改造有较明确的引导;②对于被拆迁户的安置，采用小区配套方式来为其安置房屋从而保障其住房;③政府组织建立市级城市改造指挥中心和住房保障中心，并且亲自管理相关拆迁安置工作。政府在土地资源上具备资源优势，因为土地在所有权性是属于国家的。

4.4实施廉租住房政策，保障弱势群体利益

眼下全国的旧城当中均存在大量的存在安全隐患的危房和条件恶劣的棚户区。解决好他们危房和棚户区等居民的住房问题，保障他们的居住安全，实施廉租房是目前最有效和最实际的办法，同时也是政府势在必行的工作。

4.5政府主导、市场化运作相结合

政府组织的基本职责之一是为市民提供公共设施。但是，政府在城市旧城改造这一工作中的主要任务是负责提供科学合理的规划方案和筹集一定的资金。所以，旧城改造中，市场运作必须时刻与政府主导相依相随。

4.6借鉴国外经验

国外发达国家在其繁荣时期，也经历了大拆大建的城市改造，他们在旧城改造中积攒了一定的经验，值得我们参考和借鉴。城市大拆大建就是解决城市发展过程中的严重的贫穷、社会分层和中心城区空置等问题，旧城改造是其中的一个主要手段，也是一个重要的社会经济研究课题。

5结束语

我国目前的旧城改造的政策还不够完善，虽然目前有一些成功的案例，但是我国目前所面临的旧城改造的压力还是比较大的，为了使我们将来经济发展奠定良好的基础，我们还有很长的路要走，我们必须改变大拆大建的思想，对于旧城改造我们应该采取盘活城市的思路，完善改造政策法规，全面完善全民参与的制度，从而保障城市井然有序的生存和进步。

作者：吴思文 单位：长江大学城市建设学院