城乡建设用地增减挂钩及土地利用研究

[摘 要]在保障发展、保护耕地，构建和谐社会的背景下，对城乡建设用地增减挂钩的概念和政策依据进行理论探讨，分析了城乡建设用地增减挂钩的必要性，并提出了增减挂钩的方法和建议。

[关键词]城乡建设 增减挂钩 问题 建议

中图分类号：TU57.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）46-0392-01

一、城乡建设用地增减挂钩背景

2004年，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，文件明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。也就是要在土地利用总体规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。“挂钩”就是将城乡建设用地增减挂起钩来，将农村质量的撤并复垦与城镇建设用地增加作为一个系统来考虑。在系统内实现建设用地的运转，而建设用地的总量不增加，农业用地数量不减，质量不降。同时通过重新安置建新地块的农民，可改善农民的生活生产条件，是城镇工商业有更多的用地空间，优化城乡用地结构布局，降低用地成本。

二、城乡建设用地增减挂钩内涵

为了实现高效利用土地资源、缓解用地供需矛盾、统筹城乡发展，达到城乡用地协调运行、促进经济社会的快速发展，各级政府部门充分意识到增减挂钩的重要性，同时也不断地加在增减挂钩工作宣传深度及推进力度，在很在程度上缓解了用地指标难的问题。

城乡建设用地增减挂钩是批依据土地利用总体规划，将若干似整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。城乡建设用地增减挂钩是国家推出的促进城乡统筹发展、破解耕地保护与发展保障“两难”问题的一项重要管理措施。

三、城乡建设用地增减挂钩的必要性

1、经济发展与粮食安全对土地利用提出了更高的要求 ， 必须实行增减挂钩。由于经济的快速增长，工商业对建设用地有更多的需求，必须扩大城镇建设用地空间，同时，处于粮食安全的考虑，我国必须保有一定的耕地数量，以保证国家的稳定，因此，城镇建设用地扩张与比较低效的农村建设用地必须联系在一起，通过提高农村建设用地的利用率，减少建设用地量，来为城镇发展创造空间。

2、是改善农村居民生产生活的需要。 当前的农村建设用地，由于各种原因，特别是缺乏统一规划，造成农民建房随意性很大，不仅造成土地资源的浪费，而且影响农村的居住环境条件，“脏、乱、差”是普遍现象。通过实行挂钩政策，对拆旧地块的农村居民点重新规划，统一建设，可以极大地改善农村的生产生活条件，提高居住水平。

3、有利于城乡统筹发展，加快社会主义新农村建设。通过落实挂钩，可以促进零散的农村居民点逐步集中，可将农村基础设施与城镇基础设施融为一体，有利于城乡统筹发展，加快新农村建设和环境友好型和谐社会的构建。

4、是有利于优化用地结构，提高土地集约化程度。 通过挂钩政策的实施，可以有效整合农村居民点用地，改变过去的分散布局，形成集聚效应和规模效应，提高土地利用的集约化程度，并且有效控制的无限扩张，促进土地利用的有序化，合理化，科学化。

四、增减挂钩实施方法

1、增减挂钩分类，增减挂钩项目区由拆旧地块和建新地块共同组成。首先，拆旧地块必须是城市（镇）规划建设用地范围以外农村中的国有建设用地或集体建设用地，包括农村居民点、空心村、工矿废弃地和砖瓦窑场等几类，其中农村居民点要是批迁村并点、移民搬迁或地质灾害避让搬迁或地质灾害避让搬迁后的原村庄占地；空心村主要指村内和周边长期不用的空闲地、闲置2年以上或废弃宅基地、建筑物、构筑物占地。已经废弃的采矿地、砖瓦窑、工厂、道路用地和空闲宅基地等，优先纳入拆旧范围。

2、建新地块必须安排在土地利用总体规划确定的城镇建设用地区、村镇建设用地区及独立工矿用地区内，原则上安排在允许建设区内，也可安排在有条件建设区内，禁止点用基本农田。

3、项目区实施模式，增减挂钩目前还处于试点阶段，现行的运行模式主要有政府主导模式、市场主导模式、农村集体自发模式3种：一是政府主导模式是目前增减挂钩的主要运行模式，由政府起主导作用，统筹规划，全面管理，挂钩周转指标以政府为主组织用于政府项目及基础设施建设等。二是市场主导模式是在政府指导下以市场作为的市场组织复垦、拆迁、安置等环节，置换出的用地指标部分或者全部用于企业的建新，还可以将指标根据市场需求进行转让。三是农村集体自发模式即以农村集体自主的方式进行城乡建设用地增减挂钩，拆旧区的复垦及及搬迁等都由村集体进行统筹规划并实施完成。

五、增减挂钩实施存在的问题

1、片面追求建设用地指标，增减挂钩项目的实施，在很大程度上解决了建设用地指标紧缺、占补平衡政策及城镇发展的矛盾，但是许多地方政府为了获取更多的建设用地指标和占补平衡指标，对增减挂钩项目的热情非常高，甚至出现未被列为试点区域而违规操作擅自开展增减挂钩项目的现象。

2、片面追求耕地占补平衡指标，建新占用耕地必须从拆旧地块复垦获取至少对等（质量、数量）的耕地，因此，拆旧地块复垦以后的耕地数量和质量有待深究。拆旧地块复垦后耕地与建新地块占用的耕地质量不对等问题在平原地区差别并不大，但是在丘陵地区由于地形条件的限制，许多建新地块一般设置在围绕城镇发展的平坝区内，占用的耕地质量等级都较高，而拆旧地块一般是在距离城镇发展范围较远的丘陵区，即便采取较好的复垦工程措施，但由于交通条件的限制，拆旧地块复垦后的耕地质量一般都很难与建新地块占用的耕地质量对等。

3、农民权益得不到有效保障

有的个别地区，从增减挂钩项目前期规划设计、项目实施到挂钩指标周转中均未能把作为集体建设用地所有权者的村集体纳入主体地位，至使增减挂钩政策中关于“以切实维护农民权益为出发点和落脚点“和”其土地增值收益必须及时全部返还农村“之规定难以落到实处，这或许就是各地屡屡侵犯农民和集体经济组织权益的根本制度缺陷。

4、存在政策和法律方面的缺失，主要表现在宅基地产权问题，在宅基地方面，国家层面上没有一个单一的、完善的宅基地管理法规，尤其有关宅基地的产权问题及流转制度等深层次方面的相关政策较少，导致在宅基地管理上形成了政策的真空； 在涉及旧城镇的改造方面，虽然国家已出台了一些关于小城镇建设和城镇改造的文件，但由于旧村镇改造中审批复杂、收费项目繁多，目前的政策无法涵盖。另外，从用地整理的现状可以看出，有些地方的一些做法并不符合现行的土地政策与法规。

六、推进与完善增减挂钩政策的建议

任何一个制度的良性运行，不仅仅取决于制度本身，更重要的是制度运行的环境，尤其是制度运行过程中无完善的规范与有效监督，这就需要在试点中不断的总结经验，使增减挂钩逐步规范和完善。

1、建立增减挂钩制度评价的体系，从而协调上级政府及地方政府之间的目标差别，实现目标统一，解决地方政府片面追求建设用地指标的问题。

2、需严格进行耕地质量等级评定工作，并建立监管系统，实现耕地质量和数量的双重保护，防止片面追求拆旧地块复垦耕数量增加占补平衡指标的问题。

3、将拆旧、建新解除硬性“捆绑”，灵活 “捆绑”、统筹安排行政辖区内的拆旧建新区域，采取先拆旧的方式，根据拆旧地块的适宜性评价及周围植被覆被情况，因地制宜地进行拆旧复垦规划。

4、将农民和集体经济组织作为参与项目关键环节的客观主体之一。政府作为项目的引导，客观主体全程参与项目的实施与监管，并完善增减挂钩的公众参与环节，提高政策神话的透明度。

参考文献

[1]林建平，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的讨论：以江西省定南县为例.江西农业大学学报，2008（3）：105-106