如何告别政府“信息暗箱”

《中华人民共和国政府信息公开条例》2008年5月1日起施行，中国的政务信息公开将步入“有法可依”时代。如何让政府公开信息，还需要有监督的措施。

哪些信息不公开应有明确规定

2006年底，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，政府信息公开条例正在积极起草中。然而此后数月，一直没有下文，引起舆论的极大关注。现在，该条例正式出台，中国政务信息公开从此进入“有法可依”时代。您认为，条例为改变政府和公众的社会生活提供了哪些可能？

■汪玉凯：一是政务公开有了法律依据。政务公开以前靠行政权力推动，缺乏法律基础，一些应该公开的政务信息没有公开；法律的明确规定，会约束政府行为，一些公共权力行使的非理性会受到一定抑制。其实，一些地方公权力被滥用，很大程度就是政府和公众信息不对称状态造成的。信息不对称状态被打破后，公众知情权得到尊重，就可以自由表达，从而制约政府权力行使的非理性。

二是为公众知情权提供法律保障。该公开的信息没有公开，公众可以追究有关部门责任。过去公众完全处在被动接受的地位，如果政府不公开有关信息，公众也无能为力。条例为保障公众的知情权、参与权甚至互动权提供了法律依据。

再次，贯彻实施条例，为构建阳光政府提供了重要基础。有了这个基础以后，政府不断公布信息，公众知情权、参与权和互动权不断得到保障，有助于改变过去暗箱操作、自由裁量权过大导致的腐败现象。

当然，条例实施过程还会面临很多困难和阻碍。比如“权力部门化、部门利益化、利益法制化”。政府将掌握的信息作为获取资源的手段，千方百计维护旧体制的惯性。所以伴随条例实施，会有一个各方博弈的过程。

条例第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”有人担心第八条会成为一个不公开的理由，威胁公民知情权的实现。如何看待这种担心？

■汪玉凯：这可能是条例实施过程中比较关键的一个问题。任何一个现代国家都有国家安全、国家、信息安全、公共秩序的问题，不公开的例外就是指这一块。我们担心的是“例外”范围的不当扩大化，所以应该制定配套的具体制度办法，将条例规定的内容细化。在信息不公开方面，哪些信息不公开？特别是不公开的信息应该分类别细化，使政府各个机构有可操作的依据。这样也能经得起公众检验，保证国家信息安全和，防止“例外”范围扩大化，消除人们的担心。

■姜明安：对这些规定的解释必须与条例的基本精神和立法目的保持一致，且遵循“公开是原则，保密是例外”的现代行政的要求，所谓“例外”，即必须有法律、法规的明确、具体规定，发生争议，最终由司法判断。

保密法一些规定与政务信息公开原则有冲突

条例第14条规定：行政机关应当建立健全政府信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

有人认为，这是“明确规定了信息公开前的保密审查机制条款”，是“信息公开与保密条款的抵牾”。对此您怎么看？

■莫于川：要看到，保密法规定的保密制度，是分级分类确定密级并自觉遵守为主，只有一些特殊情况需要审查，但许多情况似乎可以理解为是保密工作部门来协助做好保密工作。这次正式公布的条例第14条的规定，实际上是与保密法一致的。首先要求行政机关自己进行审查，只是在遇到疑难问题，自己不能确定是否可以公开时，依法报给包括保密工作部门在内的有关部门确定，这种情况也可理解为是一种行政协助机制，协助该行政机关做好公开工作，不必将其理解为一种保密审查机制。

是否应该修改保密法，让保密法与政府信息公开条例的立法精神相协调？

■莫于川：在坚持若干底线的基础上更加民主、更加开放。这里的底线基础是保守国家秘密和安全、商业秘密和安全、私人权益和安全。谁违背这个原则都是不行的，都会失去平衡、造成损害，增大社会成本、影响社会和谐。至于是通过新的立法来补充，还是修改现有法律，这都是有可能的。面对法律文件的立、改、废，仍然需要强调下位法服从上位法，特别法优于普通法，新法优于旧法的基本法理。

■姜明安：公民知情权的有效实现取决于修改保密法、档案法和其他相关法律、法规，以及制定相关的配套法规和规章。条例属于行政法规范畴，其位阶低于保密法和档案法。保密法和档案法都是上世纪制定的，有些规定与政务信息公开原则有冲突。如果我们不对这种立法精神和体现这种立法精神的相关规定进行修改、修正，条例的实施就可能遇到难以克服的障碍。此外，为保证条例在各个部门、各个领域的全面实施，还必须抓紧制定相关的配套法规和规章，如前不久颁布的《环境信息公开办法（试行）》。

行政诉讼是条例有效贯彻的关键

早在行政许可法实施之后不久，就有学者撰文直指法律实施中有法不依的现象，担心良好的法律被成功规避，立法者的智慧总是赶不上执法者。同样的疑问也存在于政府信息公开条例的贯彻实施中。

那么，应该怎样避免贯彻实施这个条例时出现有法不依的问题？

■姜明安：条例对政府信息公开的范围、方式和程序均有明确、具体的规定，这些规定要得到严格贯彻执行，政府必须进行认真扎实的工作：要设立信息公开的专门工作机构；要建立信息收集、储存、保管、交换、查阅、设立、的专门制度、场所、设施；要对现有的信息进行清理、分类和对未来的信息源进行预测，确定公开方案等。

另外，公民知情权的有效实现取决于对违反条例行为责任的严肃追究和对侵犯公民信息获取权的有效救济。政府信息掌握在政府机关手里，如果政府机关及其工作人员由于种种原因，不愿将其掌握的应当公开的信息公开。那么，必须要有督促、监督和保障措施，如考核、评议、监察、行政相对人举报、申请行政复议和提起行政诉讼等。在所有这些措施中，行政诉讼应该是最重要、最有效的措施：行政相对人依法申请获得某种信息，行政机关违法拒绝的，可诉诸司法审查；法院经审查，如认为相应信息属于依法应公开的范围，可判决行政机关限期提供，如行政机关拖延提供造成相对人损失的，法院还可判决行政机关赔偿。只有做到了这些，才能避免“有法不依”。

条例应上升为法律

十届全国人大常委会立法规划中，政务信息公开法是作为由国务院起草或提请审议的二类立法项目被写入规划的。而今年是十届全国人大常委会任期的最后一年，根据全国人大常委会2007年立法计划，政务信息公开法并没有被列入。您认为，政务信息公开法没有如期列入全国人大常委会2007年立法计划，有哪些原因？

■莫于川：政务信息立法的思路主要有两种：有人主张先在行政机关内部搞条例，待实施一段时间，总结经验教训之后再制定法律。也有人认为，经过一些地方的试验，信息公开立法的某些问题已很清楚，所以主张制定一部政务信息公开法就可以。实践证明，后一种思路还是有相当难度。

条例虽然只是行政机关对自己的约束，把各地进行的探索统一规范，但即便这样做，难度也是很大的，光是协调一些部门的看法都很困难。

条例上升为法律还需要哪些条件？

■莫于川：上升为法律是一个必然的过程。由全国人大这样的最高权力机关制定法律，比政府自己给自己做出规定当然好得多，但这需要经验教训的积累过程。从条例出台到法律出台，正好有一个时间周期。这个周期内可以形成三步三台阶：一是一些地方的积极探索，如上海、广州等地方的政府信息公开立法与实施过程，积累了宝贵的经验教训，同时为条例出台创造了条件；二是在此基础上制定出行政法规，也就是刚公布的条例；三是在条例实施过程中积累经验，为最高国家权力机关制定出有关法律创造更好的条件。这样一种前进步子可能更稳当，也是大家更能接受的行政模式、行政行为方式的改变路径，阻力也会少一些。

十一届人大立法规划正在起草过程当中，我估计政务信息公开法还是会写进去的。因为经过5年左右的探索，将条例上升到法律应该说会比较成熟；待到法律出台，不仅行政机关，包括审判机关、检察机关在内的其他国家机关，政务信息公开行为都应受到法律调整。

（姜明安：北京大学法学院教授，公法研究中心主任，中国法学会行政法学研究会副会长。主要研究方向为行政法、行政诉讼法。汪玉凯：国家行政学院教授，国家信息化专家咨询委员会委员，国务院电子政务示范工程专家组成员。主要研究方向：电子政务、政府管理。莫于川：中国人民大学法学院教授、博导，中国法学会行政法学研究会常务理事，参与信息公开立法。主要研究方向：中国行政法治的理论与实践问题）