从建设服务型政府看保障农民工权利

随着社会经济不断发展，农村生产力的不断提高，农民加入了市场经济大浪潮中去，离开乡村来到了城市。据国家统计局统计，2009年全国农民工总量为22978万人，比上年增加1.9%。他们不仅为开辟农民增收致富道路、提高农村生活水平做出了重大贡献，而且为加快工业化、城市化进程、推动经济社会全面发展做出了巨大贡献，是中国现代化建设队伍中一股不可或缺的重要力量。然而拿工资难，看病难，孩子上学难等等问题困扰着他们。农民工权利的缺失从而使得农民工这个庞大的群体越来越成为社会的弱势阶层。解决好农民工的权利问题有利于维护社会稳定,促进社会和谐健康发展。否则，会产生各种各样的社会危机,不利于我国社会的稳定和发展。政府在保护农民工权利中承担着不可替代的责任与作用。建设服务型政府，为农民工进城务工提供各种便利条件，才能真正意义上解决好农民工权利缺失问题，才能稳定社会秩序,促进和谐社会的实现。

一、农民工权利缺失的具体表现

（一）平等权的缺失

德沃金曾说过："平等的关切是政治社会至上的美德，没有这种美德的政府，只能是专制的政府；所以，当一国的财富分配像甚至非常繁荣的国家目前的财富状况那样极为不平等时，它是平等关切就是值得怀疑的。"[1]《中华人民共和国宪法》第三十三条规定"凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。"因此，农民工作为中华人民共和国公民在法律面前一律平等，应当和城市市民一样"平等" 地享有的宪法权利和法律权利，不应因其职业和家庭出身而差别地对待。而现实中，公民被貌似合法地划分城市居民与农村居民，他们享有不同的权利和义务。这与宪法规定的法律面前人人平等的规定是相违背的。而且农民工在社会生活中经常遭受歧视（比如城里人经常把农民工称为"乡巴佬"，而称城里人为"先生"、"女士"；如若城市小区发生刑事案件，通常先会怀疑是农民工干的。），他们无法享受平等的就业机会，社会保障及受教育的权利。因而平等权的缺失也就成为农民工权利缺失的中最重要的权利缺失。

（二）自由权的缺失

农民工享有自由迁徙，自由选择职业的权利。随着我市场经济改革的不断加深，农村生产力不断提高，广大农村无法容纳下如此巨大的劳动力。农民化身为农民工不断向城市涌去谋发展。而我国现行的二元户籍制度限制了公民的迁徙自由权，这种"一类公民两种户籍"的政策是违反了宪法面前人人平等的原则。

（三）劳动权、休息权的缺失

我国宪法第一42条规定："中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。"因而农民工有自由选择职业的权利。然而现实生活中，农民工经常遭受就业歧视。通常是农民工不能成为行政机关和企事业单位的正式职员。他们只能干城市里最累最脏最危险的活，没有享受假期的权利，这对他们的身心带来极大的伤害。

（四）受教育权的缺失

农民工外出务工，有的将孩子带在身边接受外地的教育，由于户籍等问题，当地学校通常不接受外地学生。使得适龄孩子不能正常接受教育或者不能接受良好的教育。而有的农民工把孩子扔在家里由家里的老人带，从而使这些孩子缺乏家长的关爱与教育。这两种情况必将导致这些孩子们无法正常的享受教育权，以致影响他们未来的成长，从而导致新的不公平产生，进而影响国家的长远发展。

（五）社会保障权的缺失

农民工社会保障权的缺失包括物质帮助权、医疗生育保险、人身保险等权利的缺失。农民工在外务工通常从事的是一些不稳定的工作，经常出现"有上顿没下顿"的失业情况。而没有加入当地的医疗保险、人身保险，使得处在生活环境卫生差的他们经常是有病没钱看。一旦遇上疾病，不可避免地出现"因病致贫"和"因病返贫"的现象，有的甚至走上违法犯罪的道路。此外，若遇到流行病，他们缺乏及时医疗时，这将对整个公共安全造成严重威胁。

二、服务型政府

服务型政府是在我国经济改革获得成功，国民经济持续快速发展，全面建设小康社会，构建和谐社会的背景下提出来的。从其基本概念上来讲，服务型政府是指为人民服务的政府，是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，把政府定位于服务者的角色，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。而从体制上讲，它确定了责任观念和责任体系，一改过去那种只对上级和政治负责的观念，而成为对社会，对人民负责，以人民的满意度为最终评价标准的政府。

我们所要构建的服务型政府就是要政府转变其职能，而把为社会提供公共产品和服务作为其核心职能，为经济社会发展创造良好的条件和环境。所谓公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。在保证最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，从而实现使人人都享有基本公共服务的目标[2]。而农民工作为这个社会的阶层中的弱势群体，政府更应该为其提供这些基本公共服务，保障他们的基本权利。

三、服务型政府为农民工所提供的服务以保障其权利的实现

要构建服务型政府，政府首先要为人民提供基本服务。进而要为农民工这个庞大的群体提供服务，则要从这个群体的特点及出现的问题出发，具体研究存在的问题，制定相应的对策。这样才能更好的为农民工提供服务。政府可以从立法，执法，监督及其他配套措施方面来解决这些问题。应该正确地认识到农民工对社会经济发展的重要作用,正确地认识到合理地解决农民工权利缺失等问题对于社会稳定的作用,把对服务型政府的打造与对农民工的权利的保护充分结合起来。

（一）制定并完善相关法律规章制度，严格执法。

政府应该在明确法律面前人人平等的原则基础上，在制定相关政策的时候，不但不能对农民工有任何歧视，反而更应该向农民工这个弱势群体倾斜，对他们进行保护。当前我国已有了农民工权益保护的相应法律法规，但还需要制定《进城务工人员权益保障条例》、《农民工社会保障条例》、《工资支付条例》等配套法律法规，此外各地方政府应该根据本地农民工的具体情况制定相关的规章制度。此外行政机关应加强对农民工进行法律宣传，让他们知道自己享有哪种权利，政府能为其提供哪些服务。

对农民工的法律保障并不存在明显的法律空白，农民工的权益保障问题每况愈下实际上暴露了现行法律系统在解决和干预侵犯农民工权益方面捉襟见肘的尴尬局面，暴露了"行政不作为"和"司法不作为"等问题[3]。因此行政机关应当严格按照法律法规的规定保障农民工的合法权益，在行使权力时不得任意而为，尤其是在没有得到法律授权的情况下，不得给农民工设置任何不利的规定，如限制农民工人身自由，招工上的歧视对待等。

（二）加强行政监督，为农民工进行权利救济提供便利渠道

建立并完善对农民工权利保护的监督系统；一方面是行政机关内部的监督，如上级行政机关对下级行政机关的监督，同级机关之间的监督以及在本行政机关里设立专门的监督机关等，以此来监督关于农民工权利保护的法律的落实并为农民进行权利救济提供专业渠道，如设立办或农民工权利保护办事处。上级若发现下级行政机关有行政不作为，或行政妄为的情形，则对其相关负责人进行严格处罚。另一方面，设立专门的行政机关或组办农民工合法权益保护者协会,使之成为专门代表农民工利益的合法的社会组织，对侵害农民工权利的单位或个人进行行政处罚。

（三）为农民工提供技术与资金支持

农民工一般是缺少文化与技术的一个群体，大多数都是从事体力劳动。因此服务型政府可以在其行政区域内组办培训机构，比如办夜校。出版专门的书刊以便农民工学习和研究，以此提高农民工的文化水平及技术水平，以适应农民工的需要和创造更大的经济效益。农民工自身素质的提高同样也有得利于整个社会文明度的提高及社会的稳定，同时有利于农民工返乡再就业的实现。另外，农民工户籍地政府可为农民工提供小额贷款，为其在外乡发展提供资金支持。

（四）健全社会保障体系,为农民工创造良好生存发展环境

一是解决好农民工子女的受教育问题。农民工出外务工，很大程度上是为了能赚更多的钱以供子女接受更良好的教育。政府应该为农民工的子女外地就读提供条件，放宽户籍限制，建造专门的农民工子弟学校，提供优秀的教师，加大财政投入，减免学费。让农民工不再为子女的教育过多的忧虑。

二是建立健全对农民工的医疗保障。农民工资待遇低，经常出现看不起病，因病返乡情况。服务型政府应该在农民工聚集的地方设置社区医院，提供财政支持，使农民工看得起病。在社区经常性开展为农民工提供免费看病体检活动，建立完善对农民工的工伤保险生育保险以及养老保险。

三是对农民工就业提供服务。对生活贫困，低收入的农民工提供物质帮助，引导失业农民工再就业。服务型政府一方面认真统计失业农民工，另一方面与当地企业或其他用工单位联系寻找就业岗位，在社区公告栏中公布农民工就业信息，从而为农民工就业提供方便。

四是改善农民工的居住环境。农民工由于收入低，导致其居住环境差，这对其健康带来危害，甚至影响到公共卫生。因此，服务型政府应该将廉租房经济适用房政策惠及到城市中的农民工,甚至应该有更优惠的政策，以此逐渐改善他们的居住环境。

此外，服务型政府应该把农民工纳入社区建设对象范围内，加强治安管理。在农民工居住、就业集中地区设立专职的社会工作者为他们提供服务,并在服务中加强管理。在农民工中选拔农民工代表，让农民工参与社区的管理，从而使他们真正享受"市民待遇"。并在农民工社区举行免费文艺表演等活动，以此丰富农民工的精神生活。加强农民工集中地区的治安管理，为农民工人身财产安全提供保障。

参考文献：

【1】(美) 罗纳德·德沃金.至上的美德：平等的理论与实践[M].冯克利,译.南京：江苏人民出版社,2003.

【2】总理在省部级主要领导干部"树立和落实科学发展观"专题研究班结业式上的讲话，2004.

【3】刘武俊：《农民工权益问题暴露法律的失灵》，《中国监察》2003年第20期.

作者简介：刘安民（1985），男，江西南城人，中南大学09级法律硕士研究生；刘文韬（1987），男，辽宁丹东人，中南大学09级法律硕士研究生。